LES 12 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOISProposition n° 1 : Élargir à l'ensemble des élus communaux le périmètre de l'assurance obligatoire souhaitée par le Gouvernement pour couvrir les frais liés à la protection fonctionnelle. Proposition n° 2 : Attribuer systématiquement la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages, sans délibération préalable du conseil municipal. Proposition n° 3 : Diffuser à l'ensemble des parquets des orientations fermes de politique pénale en cas d'agressions d'élus locaux. Proposition n° 4 : Adresser aux préfectures des consignes claires pour mettre un dispositif d'accompagnement systématique des maires agressés. Proposition n° 5 : Accompagner les maires dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, notamment par le biais d'une meilleure formation et par un soutien juridique dans l'exercice de leurs pouvoirs de police. Proposition n° 6 : Renforcer et sécuriser la possibilité ouverte aux maires de prononcer des amendes administratives. Proposition n° 7 : Élargir la possibilité pour les agents de police municipale de dresser des amendes forfaitaires (ou timbres-amendes), pour les infractions aux arrêtés de police municipale aisément caractérisables, dont la constatation ne nécessite pas d'actes d'enquête. Proposition n° 8 : Augmenter le montant maximal de l'amende encourue en cas d'infraction à un arrêté de police. Proposition n° 9 : Renforcer l'information des maires sur les suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de la commune. Proposition n° 10 : Assouplir les conditions de mutualisation des polices municipales. Proposition n° 11 : Encourager la négociation de conventions de coordination plus précises, sous l'égide du préfet et du procureur de la République, au bénéfice d'une meilleure complémentarité entre les forces de sécurité étatique et les services de police municipale. Proposition n° 12 : Favoriser le déploiement de systèmes de vidéo-protection et de caméras mobiles dans les communes par l'augmentation des subventions accordées via le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). |
EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 2 OCTOBRE 2019
M. Philippe Bas, président . - Mes chers collègues, je veux vous présenter les résultats du questionnaire portant sur les questions de sécurité que la commission des lois a mis en ligne du 13 août au 15 septembre dernier à destination de tous les maires, adjoints et conseillers municipaux délégués de métropole et d'outre-mer. Je vous exposerai ensuite quelques propositions, dont certaines recoupent d'ailleurs celles que formule le Gouvernement.
Permettez-moi de souligner au préalable qu'il s'agit non pas d'un sondage effectué auprès d'un échantillon représentatif de l'ensemble des maires de France, mais d'une consultation en grandeur réelle reposant sur les réponses volontaires des élus.
M. Pierre-Yves Collombat . - Nous ne devons pas avoir de scrupules sur cette question. En revanche, il est important de savoir de quels maires nous parlons. Ce n'est pas la même chose selon que l'on est maire d'une commune de 150 000 habitants ou d'une commune de 25 ou de 1 500 habitants.
M. Philippe Bas, président . - Je reviendrai ultérieurement sur ce point, car l'enquête a permis de caractériser l'origine des réponses en fonction de la taille des communes, de leur lieu géographique et des fonctions occupées par l'édile. Nous avons recueilli 3 812 réponses, ce dont je me réjouis. Celles-ci permettent de mesurer la réalité du phénomène. Ainsi, 92 % des élus ayant répondu ont été victimes d'incivilités, d'injures, de menaces ou d'agressions physiques.
M. Pierre-Yves Collombat . - Cela n'a rien d'étonnant.
M. Philippe Bas, président . - Par ailleurs, 14 % d'entre eux ont subi des attaques physiques, pour un total de 543 agressions ; 16,4 % d'entre eux déclarent que leur famille et leurs proches ont également été victimes de comportements malveillants. De plus, 59 % d'entre eux estiment que les agissements malveillants sont devenus plus fréquents depuis les dernières élections municipales de 2014. Pourtant, seuls 37 % des élus ayant répondu ont saisi la justice à la suite d'une attaque physique ou verbale.
M. Pierre-Yves Collombat . - Cela ne sert à rien.
M. Philippe Bas, président . - Seulement 21 % des plaintes déposées ont abouti à la condamnation pénale des fautifs. Nos élus municipaux ont aussi le sentiment qu'ils n'ont pas les moyens de faire respecter leur autorité : dans 45 % des cas, les actes malveillants dont ils sont victimes surviennent à l'occasion de l'exercice de leurs pouvoirs de police. La question des moyens mis à leur disposition pour assumer leurs responsabilités en matière de police est vraiment essentielle ; le Gouvernement a d'ailleurs réagi très vite sur ce point. Enfin, 86 % des élus ayant répondu déclarent ne pas avoir suffisamment de moyens de contrainte pour faire respecter leurs arrêtés de police administrative.
Tels sont les principaux éléments que vous retrouverez dans le document qui vous a été remis. Pour répondre à la préoccupation exprimée par notre collègue Pierre-Yves Collombat, je précise qu'un tableau montre que les réponses varient selon la strate de population dont relève chaque commune. Ainsi, les maires des communes de moins de 500 habitants sont nettement moins affectés par les phénomènes de violence que la moyenne ; en revanche, ils le sont un peu plus que la moyenne dans les communes de 500 à 1 000 habitants, beaucoup plus que la moyenne dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants et la proportion s'infléchit pour les communes plus importantes encore : plus la ville est grande, moins le maire est personnellement exposé à des actes de malveillance.
Notons qu'un cinquième des maires ayant répondu sont des femmes, ce qui représente une légère surreprésentation par rapport à la moyenne nationale (16,9 %). Par ailleurs, 90 % des réponses émanent des maires, 8 % des adjoints au maire et 2 % des conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions. Certaines agressions sont particulièrement violentes. Voici quelques exemples d'agressions recensées : 105 coups donnés ; 66 altercations ou bousculades ; 32 attaques avec voiture ou scooter ; 14 attaques au couteau, à la hache ou à la machette ; 152 menaces de mort, etc . La France entière s'est émue, à juste titre, du décès du maire de Signes et, même si les actes décrits par les répondants n'ont pas abouti à la mort d'un élu, ceux-ci sont d'une rare violence. Se pose aussi la question des réseaux sociaux : 19 % des élus ayant répondu ont déjà fait l'objet d'attaques en ligne. Pourquoi les maires ne portent-ils pas plainte ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Cela ne sert à rien.
M. Philippe Bas, président . - Ce n'est pas tout à fait exact.
M. Pierre-Yves Collombat . - Si vous voulez des exemples, je vous en donnerai.
M. Philippe Bas, président . - Je l'ai indiqué, seuls 37 % des participants ont saisi la justice à la suite d'une attaque. Seulement 21 % des plaintes déposées ont abouti à la condamnation pénale des fautifs ; 7 % sont en attente de jugement ; 16 % des plaignants n'ont pas d'information ; dans 6 % des cas, l'affaire a été classée sans suite et 40 % des plaintes ne font l'objet d'aucune suite pénale - des rappels à la loi peuvent toutefois avoir été prononcés. Cette enquête met en évidence le fait que les maires ayant porté plainte ne sont pas satisfaits du résultat, une partie d'entre eux n'en étant même pas informés. En outre, les maires estiment qu'ils ne sont pas suffisamment soutenus. Seuls 32 % des participants ont bénéficié d'une protection juridique. La procédure est longue : il faut demander l'autorisation du conseil municipal et la procédure grève le budget de la commune, déjà très faible. Parfois, la commune n'est pas assurée. Près de 85 % des élus déclarent ne pas avoir reçu d'assistance des services de l'État après avoir subi des agressions, menaces ou outrages. Dans 86 % des cas, les élus estiment ne pas avoir suffisamment de moyens de contrainte pour faire respecter leurs arrêtés de police administrative. Cette assertion est d'autant plus vraie si la commune ne dispose pas d'une police municipale. Ainsi, 21 % des maires qui en sont dotés déclarent avoir suffisamment de moyens, contre 11 % en l'absence de police municipale.
Au regard des résultats, je vous soumettrai des propositions, dont certaines sont de nature législative - les rapporteurs du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique vous les présenteront tout à l'heure -, et d'autres des mesures d'organisation administrative. Deux grandes catégories d'actions se dessinent : celles qui consistent à renforcer l'autorité des maires et l'effectivité de leurs pouvoirs de police, et celles qui visent à accompagner et à protéger le maire dans l'exercice de son mandat. Concernant les mesures relatives aux sanctions, je vous propose de permettre aux agents de la police municipale de dresser des amendes forfaitaires ou timbres-amendes pour les infractions aux arrêtés de police municipale dont la constatation ne nécessite pas d'actes d'enquête : il s'agit d'une mesure très attendue que la commission des lois a déjà formulée à de nombreuses reprises, et qui est par ailleurs évoquée dans le rapport de François Grosdidier fait au nom de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure. Aujourd'hui, sauf exception, les infractions ne peuvent pas donner lieu à des amendes forfaitaires. Nous demanderons au Gouvernement de prendre ce décret.
Nous demanderons également de porter de 38 à 150 euros le montant maximal de l'amende encourue en cas d'infraction à un arrêté de police, une mesure qui relève également d'un décret.
Par ailleurs, il conviendrait de développer les amendes administratives qui sont directement prononcées au nom de l'administration municipale. Le Gouvernement formule des propositions en ce sens dans la lettre rectificative au projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, mais celles-ci soulèvent un problème constitutionnel : une sanction pénale et une sanction administrative ne peuvent être prononcées pour punir une même faute, et il faut que la sanction administrative soit proportionnée à la faute. Aussi, la mesure du Gouvernement mérite d'être améliorée. Nous proposons que le parquet soit informé du lancement d'un processus d'amende administrative dans la commune et, si ce dernier veut poursuivre, la procédure pénale l'emportera.
En outre, nous proposons de simplifier les conditions de mutualisation des polices municipales en vue d'une mutualisation au niveau intercommunal. Un plus grand nombre de maires pourront disposer sur le territoire de leur commune d'agents qu'ils n'ont pas à rémunérer directement et sur lesquels ils auront autorité pour faire constater un certain nombre d'infractions. Nous avons observé que les conventions de coordination pour l'utilisation des polices municipales sont trop formelles ; le procureur de la République ne les signe même pas. Donnons-leur davantage de substance ! C'est une proposition de nature législative, qui pourra être intégrée dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
Nous proposons que l'information des maires sur les suites judiciaires soit renforcée. De nombreux maires demandent que les poursuites soient systématiques. Nous ne pouvons pas aller jusque-là compte tenu du principe d'opportunité des poursuites, mais nous pouvons faire en sorte que l'information des maires soit améliorée.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Comme celle de tous les justiciables !
M. Philippe Bas, président . - Ceux qui exercent l'autorité publique dans l'intérêt général méritent d'être protégés, à l'instar de ce qui se fait pour les policiers, les gendarmes et les sapeurs-pompiers. Enfin, il existe un système d'aides financières pour le déploiement de caméras-piétons ; nous souhaitons qu'il soit renforcé.
La seconde catégorie de propositions comprend des mesures visant à accompagner et protéger le maire dans l'exercice de son mandat. Tout d'abord, le Gouvernement propose d'obliger les communes à contracter une assurance pour couvrir la protection juridique des maires, mais il oublie les adjoints et les conseillers municipaux ayant reçu délégation. Nous souhaitons donc leur élargir le champ de l'assurance obligatoire. Ensuite, nous proposons de supprimer la délibération préalable du conseil municipal sur l'attribution de la protection juridique à un élu : elle serait de droit, sauf si le conseil municipal s'y oppose. Il s'agit de mesures législatives.
Nous formulons deux autres propositions, l'une concerne l'information des maires sur les suites judiciaires données aux infractions signalées par lui ou constatées par ses agents de police municipale ; l'autre a trait à la formation des maires en s'appuyant sur les services du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui assurent aujourd'hui une formation pour les collaborateurs des maires, mais pas pour les maires. Enfin, nous allons demander à la garde des sceaux de donner des instructions très fermes aux procureurs pour qu'ils informent systématiquement les maires même lorsqu'ils estiment qu'il n'y a pas lieu d'engager des poursuites. On ne saurait laisser les maires sans réponse. Tel est le plan d'action que je vous recommande d'adopter au regard des résultats de notre enquête.
Mme Brigitte Lherbier. - Sur le terrain, le climat de tension est réel, même en l'absence de plainte. J'en veux pour preuve les difficultés que nous rencontrons pour faire assurer nos locaux de permanence. Nous acquittons de très fortes cotisations, voire essuyons des refus d'assurance.
Je suis frappée du manque de connaissance des maires sur les suites données aux plaintes. Bien souvent, nos concitoyens se tournent vers la mairie pour être rassurés et obtenir des explications. Il est regrettable que le maire ait si peu d'informations à leur apporter.
M. Pierre-Yves Collombat . - Il est toujours très gratifiant de constater que nos impressions sont vérifiées. Je ne suis pas surpris des résultats du questionnaire. Je suis en revanche plus étonné de la modestie des propositions que vous en tirez. Réalisez-vous la gravité de la situation ? Certes, les situations sont variables : rien de commun entre les incivilités à visage découvert, qui sont traitées par la justice et aboutissent généralement à une sanction, et les attaques dont l'auteur reste inconnu. J'ai moi-même dû être hospitalisé après une fracture du crâne. Ces attaques se produisent bien souvent dans les communes de taille moyenne. Malheureusement, nous manquons de moyens physiques pour y faire face, que ce soit dans les communes, mais aussi dans les gendarmeries et les commissariats de police.
Les maires sont considérés par les juges comme une population à risque, des délinquants en puissance qui auraient naturellement tendance à abuser de leurs pouvoirs ! Il faut un véritable statut de l'élu, car le maire n'est pas un citoyen lambda ; il agit au nom de l'intérêt public, voire, dans certains cas, au nom de l'État.
Les propositions que vous présentez n'auront aucun effet, pas plus que les dispositions du projet de loi. Les cours du soir, ça ne suffit pas !
M. Philippe Bas, président . - Nos propositions ne sont pas spectaculaires, mais c'est leur addition et leur convergence qui leur confèrent un effet plus massif. Les changements de pratiques ne se décrètent malheureusement pas.
M. Éric Kerrouche . - Les données que vous avez recueillies sont intéressantes, elles permettent d'objectiver le débat. Je regrette toutefois que nous n'ayez pas opéré de redressement des données statistiques pour les communes de moins de 500 habitants. La carte crée une illusion d'optique en présentant des données brutes, non rapportées à la population du département. Enfin, le libellé très large de la question sur les incivilités ne permet pas de tirer d'enseignement très probant des réponses récoltées.
M. Philippe Bas, président . - Nous avons établi un questionnaire ; il ne s'agit pas d'un sondage. C'est donc par choix que nous n'avons pas effectué de redressement. Tous nos résultats doivent bien entendu être utilisés avec précaution, car ils ne sont pas exempts de biais méthodologiques.
M. François Grosdidier . - Je souscris à vos douze propositions. Mais le fond du problème, c'est la façon dont certains magistrats traitent les plaintes qui sont déposées. Nous pourrions publier plusieurs volumes remplis d'anecdotes. À titre personnel, ma voiture a été incendiée et j'ai reçu des menaces de mort ; le procureur a mis en cause mon propre fils et ce n'est qu'après recours à des tests ADN qu'il a pu être innocenté ; le véritable coupable n'a été confondu que plusieurs années plus tard. Heureusement, il existe également des magistrats avec lesquels la coopération est bonne !
Nous avons élevé les pompiers au rang de personnes détentrices de l'autorité publique. Mais je reste étonné de la distorsion de traitement qui existe entre les outrages à magistrat, sévèrement réprimés, et les outrages aux personnes détentrices de l'autorité publique, qui le sont moins. Nous devrions exiger de la garde des sceaux que ces outrages soient sanctionnés avec la même fermeté. Une jurisprudence rigoureuse aurait un effet dissuasif.
M. Yves Détraigne . - Ce rapport rend bien compte des situations vécues sur le terrain. Les propositions sont de bon sens. Je regrette toutefois que la dimension préventive ait été oubliée. À titre personnel, j'organisais régulièrement des réunions d'information pour expliquer le rôle du maire, des gendarmes, du procureur, et inciter mes concitoyens à contribuer au maintien de la tranquillité publique.
M. Philippe Bas, président . - L'enjeu est double : c'est d'abord une question d'évolution de la société et d'éducation générale ; c'est aussi une question plus particulière d'éducation de nos concitoyens au respect de l'autorité du maire. Rappelez-vous que la commune c'est une petite république dans la grande !
M. André Reichardt . - Je tiens à remercier notre président pour ce très intéressant travail. Je voudrais évoquer les difficultés des maires des petites communes sans police municipale. Ils sont très seuls au moment d'exercer leurs pouvoirs de police surtout la nuit : la gendarmerie - quand elle répond ! - n'est pas toujours en mesure d'intervenir pour les seconder. J'ai eu cette expérience personnelle et ai créé une petite police municipale. Votre proposition n° 5 qui prévoit une meilleure formation et un soutien juridique est intéressante, mais insuffisante ; il faudrait garantir à ces maires un véritable soutien matériel et juridique.
M. Philippe Bas, président . - Permettez-moi de vous livrer le témoignage édifiant d'une jeune maire : « Quand j'ai été menacée de mort, je suis allée voir le préfet pour lui demander quelle protection il allait mettre en place ; non seulement il n'a mis en place aucune protection, mais en plus il m'a dit que le mieux serait que je démissionne ; j'avais été élue maire par le conseil municipal après le suicide de notre maire. »
M. Alain Marc . - Ces propositions vont dans le bon sens. Elles nous interrogent sur notre rôle en tant que sénateurs. Nous sommes, sur le terrain, la courroie de transmission entre les maires, la justice et la gendarmerie ou la police.
Mme Marie Mercier . - Je vous remercie d'avoir élaboré ce questionnaire pour recueillir le ressenti des maires. Il en ressort qu'ils ne se sentent suffisamment soutenus ni par la justice ni par la police. En outre, 20 % des répondants maires sont des femmes : pourquoi une telle surreprésentation ? Est-ce parce qu'elles ont une plus grande propension à répondre ou parce qu'elles sont davantage agressées ? Lors de son audition, M. Lecornu a indiqué que 95 % des maires obtenaient une réponse en justice ... Il ne me semble pas conscient de ce qui se passe sur le terrain !
M. Philippe Bas, président . - En effet, c'est plutôt l'inverse ! D'après les résultats de l'enquête, il apparaît que les femmes subissent autant d'attaques verbales que les hommes, souvent à caractère sexiste, mais moins de violences physiques. Leur famille est aussi plus souvent mise en cause : dans 18,8 % des cas, leur famille ou leurs proches ont été victimes, contre 16,4 % en moyenne. Le département de la Saône-et-Loire, dont vous êtes élue, est parmi les départements dont nous avons reçu le plus de réponses à notre questionnaire, probablement grâce aux réunions que vous avez organisées. Soyez-en remerciée.
M. Dany Wattebled . - J'ai eu une récente expérience de rodéos de motos et voitures dans ma commune. J'ai appelé la police à 22 h 30. Elle n'a pu intervenir qu'à une heure du matin. Ne pourrait-on pas imaginer une ligne spécifique pour les élus locaux ?
M. Philippe Bas, président . - Il suffit que le chef de brigade donne son numéro de portable ! C'est souvent le cas. Cela permet au maire de ne pas être dans la même situation qu'un citoyen lambda . Je préconise, dans le rapport, l'instauration d'une hot line .
M. François Bonhomme . - La jeune maire de trente ans dont vous avez relayé le témoignage est élue de mon département. Elle est devenue maire suite au suicide de son prédécesseur dont elle était la première adjointe. Victime de vingt-cinq injures et menaces de mort, elle a porté plainte une dizaine de fois. Comme vous l'avez rappelé, le préfet lui a conseillé de démissionner. Quant au procureur, il n'a pas réagi. Pour obtenir le déclenchement d'une enquête, elle a dû faire appel à un avocat. Au final, il s'avère que ces menaces émanaient de proches de l'ancienne équipe municipale. On voit, à travers de tels exemples, le décalage entre le discours public et la réalité de terrain.
M. Jean Louis Masson . - Soyons prudents avec les éléments non statistiques de ce questionnaire, car les répondants présentent des profils particuliers. Je pense notamment aux différences de réponses entre hommes et femmes, qui peuvent aussi s'expliquer par la moindre ancienneté dans leur mandat de ces dernières.
M. Philippe Bas, président . - Il est indispensable de prendre en compte les impératifs méthodologiques liés à un tel questionnaire. Toutefois, et même s'il ne s'agit pas d'un sondage, le nombre très important de réponses reçues nous éclaire sur la réalité du terrain. Il nous permet de fonder notre plan d'action sur ce que vivent les élus au quotidien. Permettez-moi de vous rappeler que, parallèlement, notre commission mène des travaux sur la sécurité des pompiers, conduits par nos collègues Patrick Kanner, Loïc Hervé et Catherine Troendlé.
La commission autorise la publication du rapport.