II. UN MOUVEMENT MARQUÉ DE TRANSFORMATION DE POSTES D'EXPATRIÉS ET DE CONTRACTUELS DE DROIT FRANÇAIS EN POSTES D'AGENTS DE DROIT LOCAL
A. UN MOUVEMENT D' « ADLISATION » ENCOURAGÉ...
Les agents de droit local (ADL) représentent 38 % des personnels de la mission « Action extérieure de l'État » 26 ( * ) . Leurs effectifs ont diminué de 12 % depuis 2008. Ils ont constitué la principale variable d'ajustement des effectifs durant les dix dernières années , comme le montrent vos rapporteurs spéciaux ( cf. supra ) et comme l'avait déjà indiqué la Cour des comptes en 2016 27 ( * ) .
Forte de ce constat, celle-ci recommandait « la substitution de certains postes de titulaires par des ADL [qui] permettrait de faire des économies substantielles sur le montant de la masse salariale du ministère ».
B. ... QUI TOUCHE DÉSORMAIS À SON TERME
Le développement du nombre d'ADL atteint toutefois désormais ses limites , tant en matière de sécurité et de confidentialité qu'en termes de masse salariale et de recrutement.
1. Des exigences de sécurité et de confidentialité qui font obstacle à la transformation de certains postes en postes d'ADL
La nécessité de disposer d'agents français pour assurer la sécurité du poste et la confidentialité des échanges fait obstacle à la transformation de certains postes de titulaires en postes d'ADL . Ainsi, de nombreuses ambassades ont proposé, dans le cadre de l'exercice de réduction de la masse salariale d' « Action publique 2022 », de transformer le poste de secrétaire du chef de poste en poste d'ADL. Les arbitrages rendus par l'administration centrale du ministère ont toutefois écarté cette piste d'économie qui présentait un risque en termes de sécurité et de confidentialité.
2. Un manque de vivier local
Le mouvement de développement des recrutements d'ADL se heurte désormais à la difficulté de disposer de viviers de candidatures adéquates suffisants. Ces difficultés de recrutement peuvent être de deux natures en fonction des postes diplomatiques : le vivier de francophones peut être très limité, comme c'est notamment le cas en Estonie ; les compétences recherchées peuvent par ailleurs être difficiles à trouver au sein du vivier de francophones, même conséquent.
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Des viviers francophones parfois très restreints Le recrutement d'un agent de droit local peut parfois se heurter à la difficulté de disposer d'un vivier de candidatures suffisant. Ainsi, à Tallinn, la recherche d'un(e) attaché(e) de presse francophone a achoppé en raison d'un vivier de candidatures francophones très faible. L'ambassadrice a par conséquent décidé de privilégier des candidatures anglophones plus adaptées au profil de poste. Des profils parfois difficiles à trouver La nécessité de renouveler le poste d'agent comptable (ADL) au sein de l'ambassade de France en Finlande s'est heurtée à la difficulté de disposer de candidats ayant suivi une formation adéquate. La décision a par conséquent été prise de recruter une personne n'ayant jamais fait de comptabilité publique et de la former. Source : réponses du ministère de l'Europe et des affaires étrangères |
3. Des effets sur la masse salariale moins favorables qu'auparavant
La rémunération des ADL suit une tendance haussière liée à plusieurs facteurs : le coût de la vie augmente dans un certain nombre de pays, les indemnités de fin de fonction prévues par le droit local peuvent être très importantes et le niveau moyen de poste occupé par les ADL augmente à la faveur du mouvement d' « ADLisation ».
L'évolution du coût de la vie dans la rémunération des ADL est prise en compte chaque année à l'occasion de la « commission interministérielle pour le coût-vie » qui compense l'augmentation des salaires liée à l'inflation. Le MEAE et les ministères employeurs étudient les demandes de revalorisation des postes en prenant en considération les taux d'inflation de l'année N-1 dans les pays où les agents sont rémunérés en monnaie locale. Les revalorisations ne peuvent pas excéder le taux d'inflation moyen annuel publié par le FMI.
Jusqu'à présent, les montants nécessaires au financement du coût de la vie étaient budgétés par le biais d'une norme d'évolution augmentant de 3,5 % la masse salariale des ADL chaque année. Cette norme permettait de couvrir, outre le coût de la vie, la hausse contractuelle de 1 % liée à leur avancement, l'augmentation du coût de la couverture sociale des agents, les indemnités de fin de fonction prévues par le droit local, la hausse des dépenses liées à l'amélioration du droit local et des conditions de vie dans les pays où le ministère est fortement implanté (G20, pays émergents) et les effets des mesures d' « ADLisation » entraînant une montée en gamme des ADL avec la nécessité, pour les postes, de proposer des rémunérations attractives pour recruter et garder les agents .
Vos rapporteurs spéciaux constatent donc que les effets sur la masse salariale du développement du nombre d'agents de droit local sont moins favorables qu'auparavant .
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La revalorisation du cadre salarial des ADL en Finlande Dans un courrier adressé aux services centraux du MEAE, l'ambassadeur de France en Finlande a mis en évidence les niveaux de rémunération particulièrement bas des agents de droit local au regard des salaires proposés par les autres ambassades et du niveau de vie élevé en Finlande. Ainsi, il est apparu, au terme d'une enquête effectuée auprès de six ambassades, que les niveaux de rémunération des ADL étaient inférieurs de 9,25 % en moyenne à ceux des principales ambassades européennes, l'écart s'élevant à près de 22 % avec les ambassades américaine et britannique. Pour y remédier, une augmentation de 4,5 % pour chacun des ADL a été décidée. Cette augmentation, qui permet de compenser en partie le retard de rémunération des ADL en Finlande, n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle ne permet pas au chef de poste diplomatique de décliner l'augmentation en fonction du poste occupé et du mérite des agents . Vos rapporteurs spéciaux auraient préféré que lui soit allouée une enveloppe d'augmentation de sa masse salariale d'ADL de 4,5 % qu'il puisse répartir entre les agents en fonction de son appréciation. Source : réponses du ministère de l'Europe et des affaires étrangères |
4. Des perspectives de carrière limitées
Les ADL bénéficient de deux perspectives de carrière :
- les ADL de nationalité française (36 % fin 2017) ou ressortissants d'un État de l'Union européenne ont la possibilité sous certaines conditions de préparer et passer le troisième concours pour l'emploi d'adjoint administratif principal de deuxième classe de chancellerie , en ayant l'avantage d'une expérience de l'expatriation et du réseau à l'étranger ;
- tous les ADL (y compris ceux d'une nationalité tierce) peuvent bénéficier de perspectives de mobilité au sein du réseau , qui peuvent prendre la forme d'un avancement au sein de l'ambassade ou du consulat général, toutefois nécessairement lié à leurs qualifications, à l'effectif en ADL et aux postes de travail qui se libèrent.
Ces perspectives de carrière sont néanmoins limitées. Dans les faits, vos rapporteurs spéciaux ont constaté, lors de leurs déplacements à l'étranger, que les ADL restent pour beaucoup une vingtaine d'années sur le même poste. Cette situation peut créer des difficultés managériales et nuire au dynamisme des équipes. L'augmentation du nombre d'ADL dans le réseau ne ferait donc que renforcer ce phénomène qui augmenterait les difficultés au sein des postes dans 10 ou 20 ans .
* 26 Données 2018.
* 27 Cour des comptes, référé du 21 novembre 2016 sur la gestion des ressources humaines du ministère des affaires étrangères et du développement international.