B. RENFORCER LES DEMARCHES DE PREVISIBILITÉ ET DE CONTRACTUALISATION POUR AMÉLIORER LE PILOTAGE DES ACTEURS
1. Renforcer la prévisibilité des ouvertures des places et de leurs financements
a) Renforcer la prévisibilité des ouvertures de places
L'une des principales difficultés dans le financement et la gestion des dispositifs d'hébergement réside dans l'ouverture de places en urgence , en particulier pendant les campagnes hivernales. Un effort doit être porté sur les mesures de prévisibilité d'ouverture de places , que ce soit pour les dispositifs hivernaux ou l'ouverture de places pérennes.
Concernant les dispositifs hivernaux , plusieurs milliers de places étant ouvertes chaque hiver, il apparaît souhaitable et possible que ces ouvertures soient mieux anticipées et davantage formalisées. En Ile-de-France, la DRIHL a initié pour la première fois durant l'été 2018 un appel à candidature afin d'identifier un socle de 2 800 places à ouvrir pour l'hiver 2018-2019, au prix de 30 euros par place et par jour. Cette démarche avait pour objectif d'anticiper l'ouverture de places hivernales, d'encourager les opérateurs à prospecter des sites mobilisables, d'harmoniser les prestations et les financements.
Elle a été saluée par les opérateurs rencontrés par vos rapporteurs qui ont vu dans cette initiative le moyen d'assurer une plus grande transparence dans la sélection des gestionnaires de places hivernales et d'obtenir une meilleure visibilité sur l'ouverture de places et leur financement pour l'hiver.
Cette démarche doit donc être renouvelée et déployée dans d'autres territoires, en particulier dans les grandes zones urbaines où les dispositifs hivernaux sont les plus significatifs.
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Proposition n° 8 : Renouveler chaque été les appels à candidature pour assurer une gestion prévisionnelle des dispositifs hivernaux, en particulier dans les grandes zones urbaines. |
La prévisibilité d'ouverture de places pour le parc pérenne peut également être améliorée par une meilleure formalisation des procédures d'ouverture de places et par une gestion prévisionnelle du foncier destiné à les accueillir.
Concernant les procédures de sélection des opérateurs lors de la création de places, le recours aux appels à candidature voire aux appels à projet pourrait être développé dans certains cas, en particulier pour l'ouverture d'un nombre significatif de places. À cet égard, le lancement du marché national « hébergement d'urgence avec accompagnement social » dans le cadre du rachat d'hôtels Formule 1, gérés par Adoma, a permis une extension significative du parc généraliste dans un cadre formalisé, avec un cahier des charges de prestations et un financement homogène. Certaines associations craignent cependant que le développement des appels à projet favorise les grands opérateurs de l'hébergement, plus à même de répondre à ces sollicitations formalisées. Pour autant, ces procédures assurent une meilleure transparence dans la sélection des gestionnaires et donnent plus de visibilité aux opérateurs dans l'évolution du parc. Elles permettent également une homogénéisation des pratiques et des financements, sans qu'une modulation ne soit exclue selon les spécificités des territoires ou des publics accueillis. Elles peuvent enfin inciter les petits opérateurs à mutualiser leurs moyens, par exemple au sein de GCSMS, pour répondre à des projets de plus grande ampleur.
La sélection des hôtels pour la réservation de nuitées peut également faire l'objet d'une plus grande formalisation, inégale selon les opérateurs. Certains prescripteurs de nuitées hôtelières recourent à des marchés publics pour la sélection des hôteliers. À cet égard, des améliorations sont en cours dans la région Ile-de-France où le préfet de région et les préfets de département ont entamé la régionalisation de la réservation des nuitées hôtelières, mutualisée au sein d'un opérateur unique sous la forme d'un GCSMS composé des huit SIAO d'Ile-de-France prescripteurs de nuitées. Ce GCSMS s'appuiera dans un premier temps sur la plateforme de réservation hôtelière du Samu social de Paris.
Cette mutualisation permettra de généraliser la procédure du marché public dans le dispositif hôtelier parisien qui n'était pas utilisée dans tous les départements. Ces démarches gagneraient donc à être déployées dans d'autres régions où la réservation de nuitées hôtelières est significative.
Un meilleur cadrage dans la sélection des SIAO pourrait également être engagé par les services de l'État. Alors que des SIAO interdépartementaux peuvent dorénavant être créés en vertu de la loi ELAN, il apparaît souhaitable qu'une formalisation de la procédure de sélection des opérateurs soit engagée et diffusée auprès des services déconcentrés, au regard des nombreuses missions des SIAO en termes de régulation de l'hébergement généraliste.
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Proposition n° 9 : Renforcer la formalisation des procédures de sélection des opérateurs de l'hébergement d'urgence (SIAO, centres d'hébergement, nuitées d'hôtels) en ayant recours à des appels à candidature ou des appels à projet selon les besoins. |
La gestion prévisionnelle du parc d'hébergement passe également par la prospection du foncier disponible pour accueillir des places . Cette prospection est rendue nécessaire, en particulier en Ile-de-France, par le nombre croissant de dispositifs installés dans de l'immobilier dit « intercalaire », c'est-à-dire occupé à titre temporaire avant réaménagement, travaux ou destruction. Pour renforcer la continuité de l'accueil dans ce contexte, la DRIHL conduit actuellement plusieurs projets visant à renforcer les liens entre services de l'État, opérateurs, bailleurs privés et publics afin de mobiliser le foncier disponible en Ile-de-France et optimiser la gestion des sites temporaires. Cette direction a également missionné l'association pour l'accompagnement, le mieux-être et le logement des isolés (AMLI) afin de mener un travail de prospection de locaux. Ces initiatives sont à poursuivre car elles sont de nature à renforcer le pilotage du parc et à améliorer la continuité de l'accueil des personnes hébergées.
b) Poursuivre et affiner la remise à plat des financements
Afin de rationaliser le financement des structures d'hébergement, d'importantes mesures ont été prises pour mieux connaître les coûts des places d'hébergement et entamer une réduction des écarts de tarification.
La nécessité d'obtenir une meilleure connaissance des coûts selon les structures d'hébergement s'est traduite par le développement des enquêtes nationales de coûts (ENC) au sein du secteur « accueil, hébergement et insertion ». Cette enquête est renseignée chaque année par les opérateurs et permet aux autorités de tarification d'avoir une vision plus fine des besoins de financement des gestionnaires et des éventuels écarts entre structures.
La loi de finances pour 2018 a rendu le renseignement de l'ENC obligatoire pour les gestionnaires de CHRS 60 ( * ) et de structures d'hébergement d'urgence ouvertes pendant plus de neuf mois dans l'année 61 ( * ) . Les gestionnaires de CHRS qui ne transmettent pas ces données se voient imposer une tarification d'office par les services de l'État. Les conventions de financement des centres d'hébergement d'urgence doivent prévoir que le versement d'une partie de la subvention est subordonnée au fait d'avoir rempli l'ENC.
L'ENC, déployée depuis 2014 puis généralisée, a révélé d'importantes disparités de coûts selon les territoires, les structures d'accueil et les prestations proposées pour un même type de structure. Alors que cette ENC n'était au départ qu'un outil d'information destiné à améliorer le dialogue de gestion avec les opérateurs, il a été suivi d'une démarche de convergence tarifaire pour les CHRS.
La démarche de convergence tarifaire des CHRS a été engagée en 2018 avec la mise en place de tarifs plafonds selon l'activité et les missions des centres. Elle s'accompagne d'un plan d'économie de 57 millions d'euros sur quatre ans pour les CHRS. L'unité budgétaire du programme 177 dédiée au financement des CHRS a ainsi diminué de 18,7 millions d'euros entre 2017 et 2018, passant de 657,7 millions d'euros à 639 millions d'euros.
Des tarifs plafonds ont été arrêtés par « groupe homogène d'activités et de missions » (GHAM). Douze GHAM ont été constitués en fonction de l'exercice ou non de quatre types de mission (hébergement, alimentation, accompagnement, accueil et orientation) et selon que l'accompagnement s'effectue en mode regroupé ou diffus. Ces tarifs correspondent aux tarifs moyens constatés lors de la dernière ENC, augmentés de 5 %. La convergence s'effectue progressivement : les CHRS au-dessus du tarif plafond qui leur correspond se sont vus appliquer une diminution de leur financement à hauteur du quart de l'écart entre leur coût constaté et le tarif plafond.
Tarifs plafonds par GHAM applicables aux CHRS
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GHAM |
Activité principale |
Missions principales |
Tarifs plafonds |
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|
Héberger |
Alimenter |
Accompagner |
Accueillir |
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|
1R |
Accueillir en regroupé |
x |
x |
x |
17 806 € |
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6R |
Accueillir en regroupé |
x |
x |
14 499 € |
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5D |
Accueillir en diffus |
x |
x |
8 626 € |
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2R |
Accompagner en regroupé |
x |
x |
x |
19 500 € |
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3R |
Accompagner en regroupé |
x |
x |
x |
x |
20 551 € |
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4R |
Accompagner en regroupé |
x |
x |
x |
18 592 € |
|
|
5R |
Accompagner en regroupé |
x |
x |
17 399 € |
||
|
2D |
Accompagner en diffus |
x |
x |
16 140 € |
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|
3D |
Accompagner en diffus |
x |
x |
x |
x |
17 813 € |
|
4D |
Accompagner en diffus |
x |
x |
11 506 € |
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7D |
Accompagner en diffus |
x |
x |
x |
14 846 € |
|
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8D |
Accompagner en diffus |
x |
x |
x |
16 445 € |
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Source : arrêté du 2 mai 2018 fixant les tarifs plafonds prévus au deuxième alinéa de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles applicable aux établissements mentionnés au 8° du I de l'article L. 312-1 du même code au titre de l'année 2018
La convergence tarifaire a ainsi permis de réduire le coût moyen d'une place en CHRS . Cette démarche est reconduite en 2019, avec une accélération du rattrapage qui passe à une réduction de quart de l'écart constaté au tiers. Toutefois, le Gouvernement a constaté que les efforts demandés aux CHRS avaient des conséquences non négligeables sur leur fonctionnement , certains d'entre eux ayant été contraints de réduire leurs effectifs. En outre, la démarche de convergence tarifaire a également eu un impact sur les CHRS qui se trouvaient en-dessous des tarifs plafonds , ce qui a été source d'incompréhension pour les gestionnaires. Auditionné par la commission des finances du Sénat le 3 juin 2019, le ministre chargé de la ville et du logement a indiqué que les instructions transmises aux services de l'État n'avaient pas été correctement mises en oeuvre et que, dans certains territoires, tous les CHRS ont été affectés et pas seulement ceux qui dépassaient le tarif plafond. C'est pourquoi des mesures correctrices ont été prises . Le Gouvernement a donc décidé de limiter la baisse des dotations à 2 millions d'euros pour 2019 et de porter une attention particulière aux structures accueillant du public spécifique, revenant ainsi sur l'objectif de réduction de 57 millions d'euros.
Ces démarches de recensement des coûts et de convergence tarifaire sont de nature à assurer un meilleur pilotage des dispositifs d'hébergement et une rationalisation de leurs financements. Elles sont toutefois à développer et à affiner pour améliorer le financement des places.
Concernant l'ENC d'une part, celle-ci doit être précisée afin que les données transmises soient davantage uniformisées. Plusieurs opérateurs rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que les charges n'étaient pas prises en compte de la même manière par l'ensemble des gestionnaires pour renseigner l'ENC, notamment au regard du coût du foncier ou de la spécificité du public accueilli. Il conviendrait donc que les services de l'État oeuvrent à l'harmonisation des données à renseigner , afin que l'ENC soit plus objective. En outre, celle-ci pourrait être étendue aux nuitées d'hôtel qui représentent un tiers du parc de l'hébergement généraliste et qui ne font, à l'heure actuelle, pas l'objet d'un recensement national de leurs coûts.
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Proposition n° 10 : Élargir l'enquête nationale des coûts à l'ensemble du parc généraliste et uniformiser la nature des charges à renseigner. |
D'autre part, la convergence tarifaire doit être poursuivie sans pénaliser les établissements dont le coût est inférieur à la moyenne. Après l'expérience de son déploiement pour la tarification des CHRS, une réflexion doit être engagée pour étendre la démarche de convergence à l'ensemble des structures d'hébergement . Deux tiers du parc n'ayant par le statut de CHRS, la rationalisation des coûts de la politique d'hébergement doit passer par une extension de cette démarche, basée sur l'élargissement et l'amélioration de l'ENC qui pourrait prendre mieux en compte les spécificités des dispositifs liées à leur localisation et à l'amortissements des aménagements pour les structures d'hébergement d'urgence.
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Proposition n° 11 : Étendre la démarche de convergence tarifaire à l'ensemble des structures d'hébergement pérennes. |
Par ailleurs, la démarche de tarification s'effectue de façon bilatérale entre les gestionnaires et l'autorité de tarification, en l'espèce les services déconcentrés de l'État, que ce soit dans le cadre d'une convention de subvention ou d'une démarche de tarification pour les CHRS.
La démarche de convergence tarifaire engagée auprès des CHRS a été source d'incompréhensions quant aux baisses de dotations applicables. Une telle mesure aurait gagné à faire l'objet d'une meilleure information des services de l'État auprès des gestionnaires. Plus largement, plusieurs opérateurs rencontrés par vos rapporteurs ont fait état d'une demande de plus grande transparence dans l'attribution des crédits sur le territoire et entre les gestionnaires , en étant davantage informés en amont sur les priorités de l'État pour la conduite de la politique de l'hébergement. Par conséquent, les services de l'État dans la région ou le département pourraient organiser chaque année des conférences de financement destinées à mieux informer les opérateurs. Ces conférences pourraient être organisées dans le cadre du comité de pilotage des PDALHPD afin d'assurer une bonne coordination entre la programmation pluriannuelle et la déclinaison opérationnelle de ces objectifs.
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Proposition n° 12 : Organiser des conférences annuelles de financement dans chaque département entre l'État et les opérateurs. |
2. Renforcer les outils de pilotage et responsabiliser les gestionnaires
Afin de responsabiliser les gestionnaires et offrir aux acteurs du secteur une meilleure visibilité sur les financements et l'évolution du parc, le recours à la contractualisation pluriannuelle s'est développé pour les places de CHRS . Les CPOM permettent aux gestionnaires de CHRS de déroger à la procédure budgétaire annuelle, dans le cadre d'un dialogue de gestion contradictoire, pour arrêter leur financement avec l'autorité de tarification 62 ( * ) .
Les CPOM permettent de fixer des éléments pluriannuels de financement , ceux-ci restant limités au regard du principe d'annualité budgétaire. En outre, un CPOM peut fixer une dotation globalisée pour plusieurs établissements d'un gestionnaire qui relève du même type de financement, en l'espèce plusieurs CHRS. Il peut comprendre des objectifs tels que le niveau d'activité, l'efficience de la dépense, l'organisation interne, la qualité d'accompagnement des personnes, mesurés par des indicateurs.
Ratio des crédits dédiés aux CHRS couverts par un CPOM
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2016
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2017
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2018
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2019
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2020
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15 |
34 |
40 |
50 |
60 |
Source : indicateur 2. 1 du programme 177 - PAP 2019 de la mission « cohésion des territoires »
La loi ELAN 63 ( * ) a rendu obligatoire la signature de CPOM entre l'État et les gestionnaires de CHRS . L'ensemble des CHRS devra être couvert par un CPOM au plus tard le 31 décembre 2022. Cette disposition s'articule avec celle visant à faciliter le passage des places d'hébergement déclarées sous le statut autorisé dès lors qu'un CPOM est conclu par le gestionnaire, ainsi qu'avec la disposition rendant opposable le PDALHPD pour la délivrance des autorisation des CHRS. La négociation des CPOM entre gestionnaires et services de l'État doit donc prendre en compte les priorités définies par le PDALHPD.
La loi prévoit en outre qu'un cahier des charges comprenant un modèle de contrat pluriannuel est arrêté par les ministres chargés des affaires sociales et du logement. Pour élaborer ce cahier des charges, un groupe de travail a été constitué avec des opérateurs du secteur, sous la responsabilité de la direction générale de la cohésion sociale. Il devrait permettre d'arrêter le cahier des charges à l'été.
La direction générale de la cohésion sociale a indiqué à vos rapporteurs que les participants au groupe de travail se sont acordés pour que les structures d'hébergement subventionnées puissent être intégrées au CPOM d'un CHRS si ces établissements relèvent du même gestionnaire. Cette mesure serait de nature à étendre la démarche de contractualisation pluriannuelle à l'ensemble des centres d'hébergement et permettrait ainsi d'améliorer le pilotage du parc par les services de l'État et la visibilité donnée aux opérateurs sur leurs financements. Elle peut aussi constituer une étape facilitant la convergence des statuts des différents centres d'hébergement au profit du régime de l'autorisation. Les opérateurs participant au groupe de travail se sont également prononcés en faveur d'une fongibilité entre les crédits dédiés aux CHRS et ceux destinés aux activités sous subventions. Au sein d'un CPOM d'un même gestionnaire regroupant établissements autorisés et établissements déclarés, il pourrait en effet être utile d'ouvrir des possibilités de fongibilité. Cette fongibilité pourrait permettre de mutualiser des moyens ou des fonctions support pour la gestion de plusieurs types d'établissements sur un même territoire.
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Proposition n° 13 : Étendre la démarche de contractualisation pluriannuelle à l'ensemble des centres d'hébergement pérennes et prévoir des possibilités de fongibilité des financements pour certaines activités mutualisées entre structures. |
Le développement de cette démarche de contractualisation doit aussi être l'occasion de renforcer l'évaluation des résultats de la politique d'hébergement, par le biais d'indicateurs, et le contrôle des opérateurs .
La DRIHL a élaboré en 2018 des indicateurs régionaux de performance qui sont transmis avec les comptes administratifs de chaque structure d'hébergement. Ces indicateurs sont les suivants :
- durées de séjour ;
- taux d'occupation ;
- taux de refus ;
- nombre de dossiers suivis par ETP d'intervenants sociaux et socio-éducatifs ;
- taux d'intervenants sociaux et socio-éducatifs diplômés d'État ;
- suivi des sorties ;
- taux de personnes disposant d'une demande de logement social active.
Ces indicateurs devraient ainsi être déployées pour l'ensemble des structures d'hébergement afin d'améliorer leur pilotage et de rationaliser leur financement. La généralisation de la contractualisation et la transformation progressive du parc d'hébergement au profit du statut de l'autorisation devrait permettre des gains de temps et de productivité pour les services de l'État qui n'auront plus à conduire de procédure annuelle de tarification basée sur un échange contradictoire avec les gestionnaires de CHRS. Ces gains doivent permettre de renforcer les missions des services déconcentrés vers davantage d'ingénierie financière et sociale , pour la négociation des CPOM, et vers des missions de contrôle . L'administration centrale de la cohésion sociale a ainsi prévu que les services déconcentrés pourront bénéficier à partir du mois de septembre d'une offre de formation sur la tarification et la contractualisation 64 ( * ) .
Ces évolutions doivent en outre s'accompagner d'un renforcement du contrôle de l'État sur les opérateurs . La responsabilisation des gestionnaires par la contractualisation pluriannuelle doit s'accompagner d'un contrôle effectif de la dépense et des objectifs fixés, pour s'assurer de l'efficience de la politique de l'hébergement. Vos rapporteurs ont constaté que les contrôles des gestionnaires étaient bien souvent limités et que certains gestionnaires ne faisaient pas l'objet de vérifications régulières sur les conditions d'accueil et leur fonctionnement par des contrôles sur place. Une instruction conjointe de la direction générale de la cohésion sociale et du contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ouvert une campagne de contrôles sur les opérateurs de l'hébergement par les services déconcentrés de l'État en 2017 pour les régions Normandie, Grand-Est et Hauts-de-France. Ces contrôles, par l'analyse financière des comptes des opérateurs bénéficiant de subventions, ont permis de récupérer des excédents et de redéployer les crédits obtenus. De telles démarches sont à reconduire régulièrement dans les autres régions.
Il est par conséquent indispensable de renforcer les opérations de contrôle sur l'ensemble des structures , en particulier des nuitées hôtelières qui ne font pas l'objet de vérifications suffisantes. Pour cela, une attention particulière doit être portée sur les effectifs et les compétences nécessaires au sein de l'administration déconcentrée pour assurer ces contrôles, alors qu'une réorganisation de l'administration territoriale de l'État est en cours 65 ( * ) , avec notamment l'objectif de rapprocher les services chargés de la cohésion sociale et les Direccte 66 ( * ) .
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Proposition n° 14 : Renforcer les contrôles des services de l'État sur tous les opérateurs de l'hébergement (SIAO, CHRS, CHU, hôtels) en développant les vérifications sur place des conditions de fonctionnement et d'accueil. |
* 60 Art. L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 61 Art. L. 322-8-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 62 Art. L. 313-11 du code de l'action sociale et des familles.
* 63 Art. L. 313-11-2 du code de l'action sociale et des familles, créé par l'article 125 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 64 Instruction n° DGCS/5A/1A/5C/2019/112 du 9 mai 2019 relative à la campagne budgétaire du secteur « Accueil, hébergement et insertion » pour 2019.
* 65 Circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État.
* 66 Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.