Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

III. SUITES LÉGISLATIVES DONNÉES AUX RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2017-2018

5 rapports d'information ont été publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2017-2018 :

- un rapport d'information n° 165 (2017-2018), intitulé « La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité », de Mme Catherine Troendlé et M. Mathieu Darnaud, enregistré le 13 décembre 2017 ;

- un rapport d'information n° 289 (2017-2018), intitulé « Protéger les mineurs victimes d'infractions sexuelles », de Mme Marie Mercier, enregistré le 7 février 2018 ;

- un rapport d'information n° 436 (2017-2018), intitulé « Sécurité routière : mieux cibler pour plus d'efficacité » de M. Michel Raison, Mme Michèle Vullien et M. Jean-Luc Fichet, enregistré le 18 avril 2018 ;

- un rapport n° 572 (2017-2018) intitulé « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale », de Mme Catherine Di Folco, enregistré le 13 juin 2018 ;

- un rapport n° 713 (2017-2018) intitulé « Nature, efficacité et mise en oeuvre des peines : en finir avec les illusions ! », de MM. Jacques Bigot et François-Noël Buffet, enregistré le 12 septembre 2018.

Les recommandations de quatre d'entre eux ont reçu des suites, législatives ou réglementaires, même si toutes n'ont pas abouti.

1. Suites données au rapport d'information n° 165 (2017-2018) « La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité », de Mme Catherine Troendlé et M. Mathieu Darnaud

Le rapport d'information n° 165 (2017-2018) « La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité » a fait suite au déplacement d'une délégation pluraliste de trois sénateurs de la commission des lois en Polynésie française entre le 26 février et le 8 mars 2017 .

Si le rapport d'information ne comprend pas de propositions formelles, il propose divers ajustements statutaires et législatifs visant à clarifier et à faciliter l'exercice par la Polynésie française de ses compétences, à conforter l'accompagnement de la Polynésie française par l'État et à renforcer les communes polynésiennes.

Le projet de loi organique n° 198 (2018-2019) portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française , adopté en première lecture par le Sénat en février 2019, permettrait une fois promulgué de donner une traduction législative à certaines des pistes évoquées par le rapport. C'est notamment le cas de celle demandant la réaffirmation de l'engagement de l'État à accompagner la reconversion de l'économie polynésienne à la suite de l'arrêt des essais nucléaires, ou de celles liées au régime contentieux des lois du pays non fiscales, à la dématérialisation accrue de l'administration polynésienne, ou encore à la possibilité pour les communes polynésiennes d'exercer, à titre subsidiaire, des compétences transférables du pays sans pour autant que cette compétence leur échoit intégralement et exclusivement.

Le projet de loi n° 199 (2018-2019) portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française , également adopté en première lecture par le Sénat en février 2019, apporte aussi des réponses aux recommandations du rapport. Ce projet de loi comporte ainsi des dispositions relatives à l'adaptation de l'intercommunalité aux spécificités polynésiennes, ou encore visant à apporter une réponse aux difficultés actuelles en matière foncière en Polynésie française.

2. Suites données au rapport d'information n° 289 (2017-2018) du 7 février 2018 intitulé « Protéger les mineurs victimes d'infractions sexuelles » de Mme Marie Mercier

En octobre 2017, la commission des lois a créé en son sein un groupe de travail pluraliste sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs afin d'établir un état des lieux et de formuler des recommandations, dans un contexte marqué par plusieurs affaires judiciaires ayant connu un fort retentissement dans l'opinion.

Le 7 février 2018, la commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur Mme Marie Mercier, le rapport d'information n° 289 (2017-2018), intitulé « Protéger les mineurs victimes d'infractions sexuelles », qui rend compte des conclusions du groupe de travail. Ce rapport comporte trente-quatre propositions qui visent notamment à renforcer la prévention et à améliorer l'écoute des victimes, ainsi que l'efficacité de la réponse pénale.

Plusieurs de ses préconisations ont été mises en oeuvre par la loi n° 2018-703 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes . Il en va ainsi de :

- la proposition n° 7, tendant à affirmer le caractère continu de l'infraction de non-dénonciation des agressions et des atteintes sexuelles commises à l'encontre des mineurs afin de reporter le point de départ du délai de prescription ;

- la proposition n° 15, tendant à aggraver les peines encourues pour le délit d'atteinte sexuelle ; le quantum de peines est ainsi passé de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende à sept ans de prison et 100 000 euros d'amende ;

- la proposition n° 16, tendant à allonger de dix ans le délai de prescription de l'action publique pour les crimes sexuels commis à l'encontre des mineurs.

Concernant par ailleurs la proposition n° 19 tendant à renforcer les moyens de la justice, et en particulier des cours d'assises, pour permettre des délais de jugement raisonnables, elle a trouvé une traduction législative dans la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui prévoit une augmentation de 24 % des moyens de la justice d'ici à la fin du quinquennat ainsi que l'expérimentation, pour réduire les délais de jugement, d'une cour criminelle départementale, qui pourra notamment connaître des affaires de viol.

3. Suites données au rapport d'information n° 572 (2017-2018) intitulé « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale » de Mme Catherine Di Folco

Publié en juin 2018 , ce rapport d'information contient quatorze propositions pour la fonction publique territoriale , articulées en trois objectifs : donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, leur allouer de nouveaux moyens d'action et, enfin, garantir les droits des agents territoriaux tout en diversifiant leurs modes de recrutement.

Plusieurs de ces propositions sont susceptibles d'être mises en oeuvre à l'occasion du projet de loi de transformation de la fonction publique, qui pourrait être examiné par le Parlement d'ici l'été 2019.

AXE 1 DONNER DAVANTAGE DE VISIBILITÉ AUX EMPLOYEURS TERRITORIAUX, DANS LE CADRE D'UN DIALOGUE SOCIAL RÉNOVÉ
	Propositions	Suivi des propositions
1	Élaborer une feuille de route triennale pour mieux programmer les décisions de l'État ayant un impact financier sur les employeurs locaux (point d'indice, accords statutaires, etc .)	Proposition non mise en oeuvre à ce stade
2	Conforter le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et envisager, à terme, la conclusion à l'échelle nationale d'accords collectifs entre les employeurs et les syndicats	Le Gouvernement a annoncé sa volonté d'inclure les présidents des établissements publics de coopération intercommunale au sein du CSFPT, notamment pour accroître sa légitimité
3	Favoriser la culture de la négociation dans les collectivités territoriales et leurs groupements en prévoyant l'adoption d'un « agenda social » en début de mandature	Proposition non mise en oeuvre à ce stade

AXE 2 ALLOUER DE NOUVEAUX MOYENS D'ACTION AUX EMPLOYEURS TERRITORIAUX
	Propositions	Suivi des propositions
4	Élargir les possibilités de recourir à des agents contractuels, notamment en créant de nouveaux « contrats de mission »	Le Gouvernement a annoncé sa volonté de créer des « contrats de mission » pour des projets ponctuels mais nécessitant une forte expertise technique
5	Harmoniser la durée de travail dans la fonction publique territoriale en mettant fin aux dérogations non justifiées	Le Gouvernement a annoncé sa volonté de supprimer la dérogation législative permettant à certains agents territoriaux de travailler moins de 1 607 heures par an
6	Recenser, avec l'aide des employeurs territoriaux, les procédures trop complexes ou devenues inutiles	Proposition non mise en oeuvre à ce stade
7	Achever le déploiement du Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) et favoriser la rémunération au mérite	- Le déploiement du RIFSEEP se poursuit ; - Le Gouvernement a annoncé sa volonté de développer des primes dans la fonction publique
8	Expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale	Le Gouvernement a proposé d'étendre la rupture conventionnelle aux agents contractuels et de l'expérimenter pour les fonctionnaires territoriaux
9	Renforcer les centres de gestion en définissant les mutualisations à l'échelle régionale et en envisageant l'adhésion obligatoire des communes et groupements non affiliés à un socle commun rénové	Proposition non mise en oeuvre à ce stade

AXE 3 GARANTIR LES DROITS DES AGENTS TERRITORIAUX ET DIVERSIFIER LEURS MODES DE RECRUTEMENT
	Propositions	Suivi des propositions
10	Responsabiliser les employeurs territoriaux en prévoyant des délibérations triennales sur des enjeux majeurs comme le temps de travail, les primes, la protection sociale complémentaire, etc .	Proposition non mise en oeuvre à ce stade
11	Mieux accompagner les agents territoriaux dans leurs projets de mobilité en : - créant un site internet unique regroupant les vacances de poste et les annonces de concours ; - développant les échanges avec les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH)	Le site « Place de l'emploi public » est disponible depuis février 2019. Il permet de centraliser les offres d'emploi des trois fonctions publiques (mais pas les annonces de concours)
12	Créer, dans les territoires, des classes préparatoires intégrées (CPI)	Proposition non mise en oeuvre à ce stade
13	Doubler le nombre d'apprentis dans la fonction publique territoriale d'ici 2022	Proposition non mise en oeuvre à ce stade
14	Poursuivre et sécuriser le développement des concours sur titres	Proposition non mise en oeuvre à ce stade

4. Suites données au rapport d'information n° 713 (2017-2018) du 12 septembre 2018 « Exécution des peines : en finir avec les illusions » de MM. Jacques Bigot et François-Noel Buffet

En février 2018, la commission des lois a nommé MM. Jacques Bigot et François-Noel Buffet rapporteurs de la mission d'information créée en son sein sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre.

Le 12 septembre 2018, la commission a adopté sur la proposition de ses rapporteurs le rapport d'information n° 713 (2017-2018), intitulé « Exécution des peines : en finir avec les illusions ». Il contient vingt-cinq recommandations tendant à remettre les juridictions de jugement au coeur du prononcé des peines, à défendre une vision pragmatique de l'exécution des peines et à adapter les prises en charge en milieu carcéral.

Plusieurs de ses préconisations ont été mises en oeuvre par la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Il en va ainsi de :

- la proposition n° 9, tendant à redéfinir la hiérarchie des peines correctionnelles ; le Sénat avait cependant défendu une hiérarchie des peines sensiblement différente de celle qui figure dans le texte définitif ;

- la proposition n° 12, visant à fusionner les peines de stage ;

- la proposition n° 22, tendant à confier aux directeurs des établissements pénitentiaires certaines prérogatives des juges de l'application des peines afin d'adapter au plus près l'exécution des peines ;

- la proposition n° 23, tendant à investir dans l'immobilier pénitentiaire pour que les conditions d'incarcération permettent la réinsertion des personnes détenues ; le Sénat avait cependant défendu une trajectoire encore plus ambitieuse en ce qui concerne la construction de nouvelles places de prison ;

- la proposition n° 24, tendant à diversifier les établissements pénitentiaires en les ajustant aux profils des détenus ; le rapport annexé à la loi de programmation souligne en effet que les nouvelles places de prison concerneront surtout les maisons d'arrêt mais aussi des structures avec un niveau de sécurité adaptée pour des peines de courte durée ou pour préparer la sortie de détenus présentant de fortes chances de réinsertion.

Il convient de rappeler que la Chancellerie a en outre fait de la numérisation de la justice une de ses priorités, ce qui rejoint la proposition n° 5 relative au développement d'applicatifs numériques plus efficients.

Enfin, la commission n'a été que partiellement suivie en ce qui concerne sa proposition n° 11 tendant à fusionner la contrainte pénale et le sursis avec mise à l'épreuve (SME) en une peine autonome de probation. Si la contrainte pénale et le SME ont bien été fusionnés, l'Assemblée nationale a fait le choix de créer un sursis probatoire, modalité d'aménagement d'une peine d'emprisonnement, plutôt que de créer une peine autonome.