II. UNE INSTITUTION SITUÉE AU CoeUR DU MODÈLE FINANCIER DU LOGEMENT SOCIAL
La CGLLS intervient pour aider les établissements en difficulté, mais aussi dès le montage des dossiers de financement, en accordant une garantie lorsque celle-ci est refusée par les collectivités territoriales. Elle collecte les deux cotisations prévues par le code de la construction et de l'habitation et en reverse le produit notamment pour financer les aides à la pierre, de plus en plus importantes, ainsi que les actions menées par certains acteurs clés comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Elle assure par ailleurs un certain nombre de missions plus ou moins liées au logement social.
A. UNE ACTIVITÉ DE GARANTIE EXERCÉE À TITRE SUBSIDIAIRE
La CGLLS accorde des garanties aux prêts de la Caisse des dépôts en cas de refus de la collectivité. En théorie, elle peut aussi intervenir lorsque la Caisse des dépôts considère que la garantie apportée par la collectivité n'est pas de suffisamment bonne qualité. Ce dernier cas ne se produit toutefois pas en pratique, selon ce qu'a indiqué M. Denis Burckel, directeur général de la CGLLS, lors de l'audition « pour suite à donner ». Seul se pose donc le cas où la collectivité refuse d'attribuer sa garantie pour un prêt.
La Caisse apporte sa garantie pour 3 % environ des nouveaux prêts, sauf pour ce qui concerne les « prêts de haut de bilan » (PHBB) de première génération, pour lesquels cette proportion avait atteint 40 %. Cette augmentation s'explique par la difficulté qu'ont rencontrée les bailleurs à obtenir une garantie de la part des collectivités territoriales, qui ne disposaient pas de droits à réservation sur les logements construits avec ces prêts.
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Les prêts de haut de bilan Les prêts de haut de bilan (PHBB) sont des prêts d'une durée de 30 à 40 ans , dont le taux d'intérêt est nul pendant les 20 premières années . Le montant de ces prêts a été de 2 milliards d'euros pour la première génération (PHBB 1.0) lancée en 2016, l'enveloppe étant bonifiée à parité par la Caisse des dépôts et Action Logement. Cette somme de 2 milliards d'euros a été empruntée auprès de la Banque européenne d'investissement et des marchés financiers 8 ( * ) . Une deuxième génération (PHBB 2.0) a été lancée en 2018, pour un montant également de 2 milliards d'euros de prêts bonifiés. La bonification est intégralement accordée par Action Logement, qui bénéficie en contrepartie de droits de réservations sur les logements produits, qui doivent être négociés avec le bailleur bénéficiaire 9 ( * ) . Trois tranches sont prévues, à hauteur de 700 millions d'euros en 2018 comme en 2019 et de 600 millions d'euros en 2020. Source : commission des finances |
L'intervention en garantie de la CGLLS concerne plus particulièrement certaines régions : Île-de-France, Hauts-de-France, régions ultra-marines, notamment Mayotte. 80 % de ces garanties concernaient en 2017 les entreprises sociales de l'habitat (ESH).
M. Burckel a estimé que les refus de garantie des prêts relevaient souvent de motifs conjoncturels. Il arrive par exemple qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) reprenant la compétence d'une commune ne s'estime pas suffisamment prêt pour accorder la garantie à un prêt.
La Cour recommande d'élaborer et de tenir à jour une carte des collectivités locales ayant refusé d'octroyer leur garantie et une typologie de leur refus afin de veiller à la bonne application du principe de subsidiarité, notamment pour les prêts locatifs aidés d'intégration.
Tout en s'associant à cette recommandation, votre rapporteur spécial s'interroge pour l'avenir sur les conséquences que pourrait faire peser sur les comptes des collectivités locales le poids des garanties accordées aux bailleurs sociaux .
La Cour des comptes, dans son rapport sur la dette des entités publiques, présenté à la commission des finances le 20 février 2019, n'identifiait certes pas de difficulté sérieuse à ce sujet dans la situation actuelle 10 ( * ) .
Il convient toutefois de rappeler que les garanties accordées aux bailleurs sociaux ne sont pas comprises dans le plafonnement du montant des emprunts garantis par les collectivités, ce qui contribue à leur invisibilité.
Votre rapporteur spécial partage donc la recommandation de la Cour qui propose de réaliser une étude d'impact sur la RLS à l'égard de l'activité de garantie de la CGLLS.
* 8 Logement social - Les « prêts de haut de bilan » sont lancés : ce sont 2 milliards d'euros de quasi-fonds propres pour les HLM - Localtis, Caisse des dépôts, 1 er juin 2016.
* 9 Logement social - Lancement de la souscription du prêt de haut de bilan bonifié "PHB 2.0" - Localtis, Banque des territoires, 5 juin 2018.
* 10 Voir La Dette des entités publiques : périmètre et risques , communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, janvier 2019, annexée au rapport d'information n° 338 (2018-2019) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances.