MERCREDI 18 JUILLET 2018
M. Jean-Patrick Gille, président
et M. Serge
Kroichvili, délégué général
de l'Union
nationale des missions locales (UNML)
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Nous avons le plaisir d'accueillir cet après-midi MM. Jean-Patrick Gille et Serge Kroichvili, qui occupent, respectivement, les fonctions de président et de délégué général de l'Union nationale des missions locales (UNML).
Depuis 1982, les missions locales jouent un rôle important auprès des jeunes de 16 à 25 ans à qui elles offrent un suivi personnalisé pour les aider à résoudre leurs problèmes d'accès à la formation, à l'emploi, au logement ou à la santé. Elles aident, en somme, ces jeunes à accéder à l'autonomie et à s'insérer dans la société.
Vous avez conclu l'an dernier un partenariat avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) afin de mieux prendre en charge les jeunes placés sous main de justice. C'est pour cela que nous avons souhaité vous entendre aujourd'hui, afin que vous nous présentiez les grands axes de ce partenariat et que vous nous indiquiez comment il est mis en oeuvre concrètement sur le terrain. Nous savons que les jeunes sous main de justice cumulent souvent les difficultés, ce qui rend le travail d'insertion particulièrement complexe.
M. Jean-Patrick Gille, président de l'Union nationale des missions locales (UNML) . - Nous vous remercions de nous avoir invités. Les jeunes en difficulté sont en effet le public cible de nos 436 missions locales, qui couvrent l'ensemble du territoire national. Elles sont en contact avec près d'un million trois cent mille jeunes chaque année et assurent un suivi pour 600 000 d'entre eux.
Avant même la convention conclue avec la PJJ, les missions locales étaient présentes auprès des jeunes sous main de justice, sur leurs fonds propres. Notre approche se distingue de celle de la PJJ, en ce que l'accompagnement par une mission locale relève d'un choix volontaire du jeune, non de la contrainte.
Je suis heureux d'avoir conclu ce partenariat avec la PJJ, qui reconnaît le travail que nous effectuons en la matière. J'espère qu'il sera pleinement mis en oeuvre, même s'il semble que nous n'aurons peut-être pas l'ensemble des crédits dont nous pensions pouvoir bénéficier. Je rappelle que notre financement provient principalement de la mise en oeuvre de dispositifs relevant de l'État, dont la garantie jeunes, mais aussi de dispositif pilotés par les conseils régionaux, en matière de formation, ou départementaux, ainsi que des communes ou des intercommunalités.
M. Michel Amiel, rapporteur . - Le fait que vous preniez en charge des jeunes jusqu'à l'âge de 26 ans nous intéresse particulièrement. L'âge de la majorité continue d'agir comme un couperet pour les dispositifs relevant de la PJJ ; ce n'est pas le cas pour l'accompagnement relevant des missions locales et c'est une bonne chose.
M. Serge Kroichvili, délégué général de l'Union nationale des missions locales (UNML) . - Notre partenariat avec le ministère de la justice s'inscrit dans le prolongement d'un accord-cadre de 1994, qui visait à mieux coordonner nos interventions avec celles des services de la PJJ et des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), afin de préparer la sortie et l'insertion dès l'incarcération. Il s'agit d'inscrire les personnes concernées dans des parcours d'insertion qui correspondent à leurs attentes et à leurs projets.
Nous mettons en oeuvre deux modes d'accompagnement. Le premier est l'intervention de conseillers référents justice en établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) ou en quartier pour mineurs (QPM). Il consiste en une série d'entretiens individuels visant à établir un diagnostic et à élaborer un projet en amont de la sortie, afin d'inscrire le jeune dans les dispositifs les plus adaptés. Cela se fait en partenariat avec les éducateurs du service éducatif placé auprès du tribunal, en coordonnant le travail éducatif qu'ils mènent avec notre travail d'insertion socio-professionnelle ; les deux interventions s'inscrivent ainsi dans la complémentarité et la continuité.
Le second mode d'accompagnement a lieu à la sortie ou lorsque le jeune fait l'objet d'un suivi en milieu ouvert. Le jeune est alors au centre d'un travail concerté mené par le conseiller référent justice de la mission locale et l'éducateur de la PJJ ou de l'association habilitée, dans une logique de co-accompagnement.
L'intérêt de cette démarche est double : premièrement, le jeune doit être au centre de ce processus - aucun individu ne peut réussir son processus d'insertion s'il n'en est pas l'acteur ; deuxièmement, la complémentarité entre l'action éducative et le parcours d'insertion professionnelle, qui participe d'une prise en compte globale du jeune.
Se posent notamment la question de l'orientation et de l'accès à la formation professionnelle, question complexe s'agissant de jeunes qui ont souvent quitté très tôt le système scolaire, celle de l'accès au logement et à l'autonomie, importante pour des jeunes désaffiliés qui n'ont parfois plus de contacts avec leur famille, et celle de leur santé, notamment psychique.
Nous nous percevons comme un service essentiellement intégrateur. La mission locale a pour vocation de mobiliser l'ensemble des acteurs autour du jeune, dans le respect des compétences de chacun.
Ce travail est plus aisé quand le jeune fait l'objet d'une mesure en milieu ouvert : il est alors en lien direct avec les conseillers de la mission locale et leur relation permet un accompagnement pleinement individualisé. Pour les cas où le jeune fait l'objet d'une mesure privative de liberté, le conseiller référent justice assure le lien avec les autres intervenants.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - À quel moment intervenez-vous à partir de l'incarcération ?
M. Serge Kroichvili . - Nous intervenons sur demande de la PJJ, qui saisit la mission locale après avoir réalisé un travail en amont.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Ne pensez-vous pas que le travail de préparation de la réinsertion dans la vie professionnelle devrait commencer systématiquement dès le premier jour de l'incarcération, un peu sur le modèle de l'Allemagne ?
M. Jean-Patrick Gille. - Dans l'idéal, oui, mais nous sommes dans une logique de co-intervention qui débute lorsque la PJJ estime que le jeune est en mesure de s'engager dans un processus d'insertion socio-professionnelle. Cela étant, ce serait beaucoup demander à l'administration pénitentiaire que d'exiger de pouvoir intervenir dès le premier jour. Mais je vous confirme qu'il est toujours préférable d'intervenir le plus tôt possible.
M. Michel Amiel, rapporteur . - Arrivez-vous à travailler efficacement en binôme avec l'éducateur de la PJJ en milieu ouvert, qui doit assurer la continuité du suivi du jeune avant et après l'incarcération ?.
M. Serge Kroichvili . - Les habitudes de travail entre la PJJ et les missions locales sont solides et datent de bien avant l'accord-cadre. J'ai été directeur de mission locale au début des années 1980 et des éducateurs de la PJJ étaient déjà mis à disposition des missions locales.
Dans le cadre des unités éducatives d'accueil de jour, on peut orienter des jeunes qui ne sont pas sous-main de justice vers les activités de la PJJ, afin de mêler différents publics. Je ne vous apprendrai rien en vous disant que cette collaboration dépend assez largement de la volonté des acteurs de terrain et que le partenariat s'entretient. Il reste encore des éducateurs de la PJJ qui sont partie prenante des équipes des missions locales.
Mme Chantal Deseyne . - Je comprends donc que la prise en charge par la mission locale des mineurs placés sous-main de justice n'est pas systématique.
M. Serge Kroichvili . - Nous intervenons sur saisine de la PJJ, à laquelle nous ne pouvons pas nous substituer. Ceux qui ont besoin de notre accompagnement sont orientés vers les missions locales. Se pose ensuite la question des moyens qui nous sont alloués.
Les préconisations du rapport Sirugue ont conduit, en septembre 2017, à la suppression de l'allocation temporaire d'attente (ATA), dont pouvaient bénéficier les anciens détenus pendant une durée maximale de douze mois, lorsque la durée de leur détention était supérieure ou égale à deux mois. Cette disparition a été compensée dans la loi de finances pour 2017 par une dotation versée par le ministère du travail aux missions locales nous permettant de financer environ 50 équivalents temps plein (ETP) pour une durée de six mois. La loi de finances pour 2018 nous a accordé la même dotation, mais cette fois pour l'ensemble de l'année.
Nous ne sommes parvenus, à l'aide de ces fonds, qu'à financer une cinquantaine de conseillers référents justice dans le réseau des missions locales, ce qui assure la couverture d'environ une mission locale sur huit. En dehors de ces financements, les autorités déconcentrées de l'État ont la capacité de nous abonder sur les crédits de la politique interministérielle de prévention de la délinquance, mais ces financements sont purement conjoncturels et à la discrétion du préfet.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Si ces crédits ne vous ont été accordés que pour six mois, comment parvenez-vous à financer des postes pérennes ?
M. Jean-Patrick Gille . - Nous espérions que la signature de la convention, en présence de la ministre du travail et du ministre de la justice, nous apporterait une plus grande stabilité de nos financements, mais tel n'a pas été le cas. Les crédits qui devaient nous être alloués au titre de notre partenariat avec la PJJ ont d'abord été fondus dans l'enveloppe globale de 106 millions d'euros prévue au titre de notre convention pluriannuelle d'objectifs (CPO). Nous avons ensuite constaté que les financements obtenus ne correspondaient pas à la totalité de ce qui était prévu dans le cadre de la CPO...
En tant que réseau associatif, nous sommes attachés à l'autonomie de notre gestion des ressources humaines et prenons librement nos décisions de recrutement, même si cette faible visibilité sur notre financement nous rend très prudents.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Je trouve un peu aventureuse l'embauche de contrats à durée indéterminée (CDI) alors que les crédits dont vous bénéficiez ne vous permettent de couvrir le paiement des salaires que pendant six mois ! Ce sont souvent les communes et les communautés d'agglomérations qui assurent dans ces cas le relais de financements qu'elles n'ont pas décidés. Vos choix de gestion les exposent à un risque de transfert de charge.
M. Jean-Patrick Gille . - Nous sommes les premiers à réclamer une plus grande stabilité du financement de l'État et nous avons signé la convention avec la PJJ précisément dans ce but. Nous souhaiterions pouvoir nous appuyer sur un pilotage pluriannuel de nos ressources.
M. Serge Kroichvili . - Il faut également avoir à l'esprit que les missions locales, en raison de la diversité de leurs partenariats, signent en moyenne une soixantaine de conventions par an. Un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) de 2016 a montré que notre budget était à 70 % environ assuré par des ressources structurelles et à 30 % financé par des fonds conjoncturels. Nous sommes donc contraints à une gestion à géométrie variable de nos ressources.
M. Jean-Patrick Gille . - S'il est vrai que nous sommes habitués à gérer des crédits conjoncturels, il faut admettre que cette incertitude peut entraîner une certaine frilosité chez les directeurs des missions locales, alors qu'ils sont spontanément motivés pour travailler auprès des jeunes sous main de justice, auxquels ils peuvent apporter beaucoup. L'incertitude est souvent aggravée par le fait que les crédits qui nous sont alloués ne sont souvent répartis qu'au mois de juin ! Je ne suis donc pas certain que des recrutements en CDD seraient une solution, sans oublier qu'ils ne permettraient pas de stabiliser un salarié sur un poste. La signature de conventions pluriannuelles devrait nous redonner de la visibilité mais nous avons vu que cette attente a été déçue.
M. Jean-Marie Morisset . - J'ai été président d'une mission locale et je connais donc bien leur fonctionnement. C'est un système qui souffre d'une grande fragilité : les candidatures posées sur les appels à projets ne sont jamais assurées d'aboutir, les personnels sont essentiellement composés de mi-temps... Tous les ans, le financement que l'État leur apporte diminue. C'est pourquoi je suis agréablement surpris par l'existence des conseillers référents justice, que j'ignorais. Mais j'ai l'impression que le suivi de ces jeunes demeure chaotique, la coordination entre tous les intervenants étant difficile, et qu'il y aurait besoin d'un référent mieux identifié, avec une évaluation des résultats des actions entreprises.
Je souhaiterais connaître la nature de vos relations avec Pôle emploi. Par ailleurs, comment parvenez-vous à assurer le suivi professionnel d'un jeune dans un territoire isolé et rural, où le juge des enfants est à peu près la seule instance qu'il rencontrera ?
M. Michel Amiel, rapporteur . - Je pense que le suivi du jeune est prioritairement assuré par la PJJ, que ce soit en milieu ouvert ou en milieu fermé. S'il est vrai que le budget de la PJJ a diminué ces dernières années, il faut reconnaître que cela ne s'est pas fait au détriment des effectifs d'éducateurs. Le public de la PJJ et celui de la protection de l'enfance sont très proches. Au fond, que ce soit la protection de l'enfance, la PJJ ou la mission locale, c'est la stabilité du jeune qui doit primer.
M. Serge Kroichvili . - C'est exact. La responsabilité première du suivi du jeune, quel que soit le territoire ou le milieu, est celle de la PJJ. Il est en effet logique que la responsabilité lui revienne, puisqu'elle est la seule à recevoir un mandat du juge des enfants. Les autres acteurs n'ont pas ce mandat et ne peuvent donc intervenir qu'à sa demande expresse. Il lui revient donc d'assurer la coordination de nos actions, ce que plusieurs lois récentes, dont la dernière du 14 mars 2016, ont tenté d'organiser.
Pour revenir sur les conseillers référents justice, ils ne peuvent être présents dans toutes les missions locales mais nous veillons à ce qu'ils coordonnent le travail en milieu carcéral avec l'intervention de la mission locale du territoire où réside le jeune à sa sortie de prison. Par exemple, si un jeune vivant à Melle, dans votre département des Deux-Sèvres, est incarcéré à la prison de Poitiers, le référent justice en poste à Poitiers va préparer sa sortie, établir le lien avec la mission locale de Melle, afin que ce jeune soit pris en charge sans délai à sa sortie de prison et qu'il intègre immédiatement l'accompagnement de la garantie jeune. Nous sommes donc astreints à une double coordination, une externe avec les autres services intervenant auprès du jeune, la PJJ notamment, et une interne entre nos différentes structures.
M. Jean-Patrick Gille . - Vous nous avez interrogés sur nos relations avec Pôle emploi. Pour éviter les doublons, nous avons un accord de partenariat renforcé avec Pôle emploi, qui nous envoie certains jeunes pour qu'ils soient pris en charge par une mission locale.
D'aucuns souhaiteraient que nous fusionnions certaines de nos structures, ce que je n'encourage pas forcément. D'abord, je ne suis pas certain que les économies d'échelle que les services d'État imaginent en tirer soient si substantielles, mais je crains surtout les impacts qu'elles pourraient avoir sur certains territoires. Qu'une fusion soit profitable à quelques endroits, je ne le nie pas, mais elle ne doit pas revêtir de caractère systématique et doit avant tout venir en réponse aux besoins de terrain. J'ai en tête l'exemple de l'Ile-de-France, où nous avons 76 missions locales, nombre que l'État souhaiterait faire passer à 25, correspondant aux bassins d'emplois. Ce serait à mon sens une réduction trop brutale, qui ne refléterait pas la réalité des territoires ni l'engagement de leurs élus.
M. Michel Amiel, rapporteur . - Disposez-vous de moyens d'évaluation de vos actions en faveur des jeunes sous-main de justice ?
M. Serge Kroichvili . - La loi sur la protection des données personnelles nous interdit de retenir certaines informations sensibles sur le profil des jeunes que nous suivons et le « droit à l'oubli » ne nous permet pas de les suivre dans notre système d'information pendant plus de deux ans.
Nous avons néanmoins prévu une évaluation de leur parcours pendant l'année en cours. Nous savons ainsi que près de 5 000 jeunes ont été accompagné dans le cadre de l'accord cadre depuis le début de l'année 2018. Nous avons mis en place un tableau de bord avec des indicateurs pour, d'une part, connaître les actions mises en oeuvre, d'autre part, savoir ce que les jeunes sont devenus au terme de leur accompagnement. Nous aurons de premiers résultats tangibles à la fin de l'année 2018.
Vous nous interrogiez dans votre questionnaire sur la mise en place d'une aide à l'embauche spécifique pour les jeunes sous-main de justice. Nous pensons qu'il est préférable de mobiliser les dispositifs de droit commun, plutôt que de créer une énième aide qui pourrait avoir un effet stigmatisant. Les emplois d'avenir auraient pu être un outil intéressant pour aider ces jeunes à accéder à l'emploi mais ils ont été interrompus et le parcours emploi-compétence n'a pas la même ampleur.
M. Jean-Marie Morisset . - Qu'entrevoyez-vous pour la prochaine loi de finances ?
M. Jean-Patrick Gille . - Nous avons récemment reçu des paroles rassurantes de la part de la ministre du travail, qui nous a confortés dans notre travail, bien que les trajectoires financières ne soient pas très favorables. Nous serons attentifs au déploiement du programme investissement compétences (PIC), qui prolonge le plan « 500 000 formations » lancé sous le précédent quinquennat. Nous pensons que ses chances de succès augmenteraient si l'on pouvait distraire ne serait-ce que vingt millions d'euros pour améliorer l'accompagnement des jeunes qui en bénéficient. Nous comptons sur le soutien des parlementaires pour avancer sur ce point.
M. Michel Amiel, rapporteur . - Il nous reste à vous remercier.
Mme
Sophie Diehl, conseillère technique
« justice des enfants
et des adolescents »
à la Fédération des
associations socio-judiciaires Citoyens et Justice
M. Michel Amiel, rapporteur . - Mme Troendlé, présidente, ayant été contrainte de s'absenter, il me revient d'assumer provisoirement les fonctions de président et de rapporteur. Nous avons le plaisir de recevoir pour cette audition Mme Diehl, conseillère technique « justice des enfants et des adolescents » à la Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et Justice.
Depuis 1982, votre fédération regroupe des associations qui oeuvrent dans le champ socio-judiciaire. Elles participent à la mise en oeuvre des mesures socio-judiciaires décidées par les magistrats, en ayant toujours un objectif d'insertion ou de réinsertion de la personne condamnée.
Je sais que votre Fédération est convaincue que les personnes mises en cause devant la justice sont en capacité d'amorcer un changement dans leurs parcours de vie. Nous partageons cette conviction et souhaiterions que vous nous exposiez les actions que vous réalisez pour atteindre cet objectif.
Je vous laisse la parole pour un exposé liminaire.
Mme Sophie Diehl, conseillère technique « justice des enfants et des adolescents » à la Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et Justice . - Je vous remercie tout d'abord de nous avoir conviés à cette série d'auditions sur l'insertion des mineurs enfermés et, plus largement, au vu des questions que vous m'avez transmises, sur la justice pénale des enfants et des adolescents.
Je tiens à excuse Jérôme Voiturier, directeur général de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS), qui n'a pu être parmi nous, mais que nous représentons. Nous sommes en effet membres du conseil d'administration de l'UNIOPSS, avec laquelle nous travaillons en étroite liaison.
Quelques mots sur la Fédération. Nous regroupons 150 associations qui emploient 45 000 salariés en France, qui travaillent quotidiennement au carrefour d'un ensemble de politiques publiques - action sociale, médico-sociale, protection de l'enfance, insertion, logement.
Nous défendons comme vous l'avez dit le développement de mesures à fort contenu éducatif visant à la réinsertion de l'auteur d'infractions, qu'il soit mineur ou majeur, au plus près de sa problématique et ce à tous les stades de la procédure, en alternative aux poursuites, en présentenciel, en postsentenciel et parfois même en dehors du judiciaire.
Nos 150 associations disposent d'un budget d'environ 1,2 milliard d'euros et elles accompagnent 350 000 citoyens adultes et adolescents dans le champ judiciaire. Nous sommes organisés en trois commissions nationales. La première traite essentiellement du présentenciel des majeurs, la deuxième s'occupe du postsentenciel majeur et la troisième, dont je suis la conseillère technique, prend en charge la justice des enfants et des adolescents.
Ces commissions sont de véritables laboratoires d'idées, de réflexions et d'échanges, en prise directe avec le terrain. Nous faisons appel à des directeurs généraux, à des directeurs de service, à des éducateurs, à des experts en fonction des thématiques que nous traitons, ainsi qu'à nos partenaires que sont l'administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), les magistrats, qui sont souvent conviés à nos travaux, l'éducation nationale, les missions locales, les maires, les conseils départementaux, etc.
Nous mélangeons ainsi les visions « micro » et « macro », les fonctions, les secteurs public et associatif, afin que nos idées soient les plus complémentaires possibles et encore une fois adaptées aux réalités du terrain.
Nous travaillons également avec nos adhérents à la construction d'un cadre et de référentiels relatifs à la mise en oeuvre la plus efficiente possible des mesures qui nous sont confiées, et nous nous nourrissons également des recherches et des actions que nous menons auprès de nos adhérents, notamment dans le cadre de la justice restaurative.
La Fédération est également un centre de formation référencé Datadock, avec un numéro d'agrément qui permet une prise en charge au titre de la formation professionnelle. Nous avons obtenu, pour la deuxième fois consécutive, le certificat de qualité professionnelle OPQF pour quatre années supplémentaires.
Quelques chiffres concernant la justice des enfants et des adolescents : en 2017, nous avons formé 177 salariés et avons réalisé 56 formations sur ces thématiques. Le taux de satisfaction a oscillé entre 88 % et 100 %.
En matière de justice restaurative, nous faisons partie des quatre organismes de formation officiels cités comme tels dans la circulaire du 15 mars 2017.
La seconde question du questionnaire que vous nous avez fait parvenir portait sur les principales mesures mises en oeuvre par notre Fédération au profit des mineurs et nous demandait notre avis concernant les dispositifs offrant un intérêt au regard de l'objectif de réinsertion.
Historiquement, la commission nationale Justice des enfants et des adolescents représentait plus particulièrement les services de réparation pénale à destination des mineurs et les alternatives aux poursuites - rappels à la loi, stages de citoyenneté, formations civiques, travaux non rémunérés, etc. Nos associations adhérentes gèrent également des maisons d'enfants à caractère social (MECS), des foyers à simple ou double habilitation pénale et civile, mais également des mesures du milieu ouvert, comme la réparation pénale, des mesures judiciaires d'investigation, des séjours de rupture. Certaines gèrent des centres éducatifs fermés. Cela nous permet d'avoir une vision globale de la protection de l'enfance.
Nous avons ouvert depuis quelques années notre champ de réflexion au-delà de la réparation pénale et des mesures alternatives aux poursuites pour réfléchir à la justice des enfants et des adolescents dans sa globalité, en défendant le sur-mesure et l'adaptabilité de la réponse à la problématique du jeune à un moment donné.
Nous insistons sur l'importance de se décentrer de l'acte commis, sans pour autant nier la responsabilité de l'auteur vis-à-vis de l'acte dont il doit prendre conscience, le pénal n'étant pas le civil et inversement.
Ce travail peut être réalisé en intrajudiciaire ou en extrajudiciaire, en accompagnement direct ou indirect via la construction de partenariats institutionnels ou même d'entreprises citoyennes. Il faut encourager selon nous ces partenariats et la complémentarité de tous les acteurs oeuvrant au service de la jeunesse.
Vous l'aurez compris, il n'existe pas pour nous une mesure plus utile qu'une autre. Nous pensons que c'est bien la palette et la richesse des dispositifs en présence, la gradation des réponses pénales, mais aussi la qualité du partenariat - secteur public PJJ, secteur associatif, conseils départementaux, droit commun - qui pourront, demain, apporter une réponse adaptée aux besoins de chaque jeune, en fonction de sa situation à un moment donné.
Il faut cesser de placer les jeunes dans des dispositifs qui ne leur conviennent pas ou qui ne leur conviennent plus. Il faut au contraire adapter les mesures à chacun. Une alternative aux poursuites pourra suffire à un jeune, alors qu'un autre aura besoin d'une mesure de réparation pénale, à la frontière entre l'éducatif, le rétributif et le restauratif, d'un placement en famille d'accueil ou dans un centre de jour plus ou moins qualifiant, dans un service d'appartement en foyer de jeune travailleur, d'un accompagnement dans une maison d'enfants, un foyer plus cadrant, ou d'un séjour de rupture en centre éducatif fermé (CEF).
Il ne faut rien s'interdire, utiliser toute la palette à notre disposition, ou la créer si elle fait défaut, afin que chaque territoire puisse proposer aux jeunes la réponse qui convient à leur situation.
De la même façon, un jeune sortant à dix-huit ans de CEF ou de centre éducatif renforcé (CER), pour qui la figure du juge est importante, devrait faire l'objet au départ d'une protection judiciaire pour les jeunes majeurs. Il est incohérent de le placer dans le cadre d'un contrat jeune majeur financé par le conseil départemental : c'est encore trop tôt.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Vous avez fait allusion aux contrats jeunes majeurs du conseil départemental. Que faut-il faire des jeunes qui ne sont plus sous-main de justice ? Les contrats jeunes majeurs du conseil départemental sont de plus en plus difficiles à obtenir, pour les raisons budgétaires que l'on connaît.
Nous nous étions dit que l'on pourrait peut-être proposer des contrats jeunes majeurs relevant de la PJJ...
Mme Sophie Diehl. - En 2005, la PJJ finançait 984 000 journées pour les jeunes majeurs, contre seulement 55 000 journées cinq ans plus tard.
M. Michel Amiel, rapporteur. - En 2005, la PJJ intervenait également au civil.
Mme Sophie Diehl. - Oui, mais jusqu'à preuve du contraire, le décret de 1975 n'a pas été abrogé. La protection des jeunes majeurs n'est pas, au bout du compte, allée au conseil départemental. Ce sont deux textes différents.
M. Michel Amiel, rapporteur. - C'est sur un problème budgétaire que nous butons. Le recentrage de la PJJ sur le pénal a paru à un certain nombre d'entre nous préjudiciable - c'est le moins que l'on puisse dire - au suivi et à la cohérence de la prise en charge du jeune.
Mme Sophie Diehl. - La PJJ réfléchit à la possibilité de retravailler le décret de 1975 pour faire en sorte que les jeunes suivis au pénal puissent en bénéficier.
Au départ, la PJJ se retrouvait souvent avec des jeunes qui arrivaient à leurs dix-huit ans avec des problématiques sociales, mais certains qui connaissaient des problématiques de délinquance toquaient à la porte du juge pour être pris en charge. Cela allait un peu trop loin.
Au lieu d'essayer de trouver un moyen pour ne conserver que les jeunes ayant besoin d'un suivi judiciaire, on a totalement fermé les robinets. Un jeune suivi en CER, en CEF, en établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) peut très bien, demain, bénéficier d'un suivi judiciaire pour les jeunes majeurs. Mais il faut impérativement qu'il soit pris en charge par le conseil départemental dès qu'il y est prêt. Ce n'est pas le même statut ni le même regard.
Nous prônons l'usage de passerelles en ce qui concerne les interventions au niveau pénal, civil et administratif, sachant que le chemin n'est pas linéaire.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Ce sont des statuts différents, mais le public concerné est souvent le même.
Mme Sophie Diehl. - Bien sûr.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Notre idée est de dire qu'un acte commis à dix-huit ans et trois jours peut relever d'une prise en charge de la PJJ. C'est ce que je proposerai à mes collègues.
Mme Sophie Diehl. - Cela me paraîtrait en effet très pertinent.
Je vais vous citer l'exemple du service de la Fondation Maurice Gounon qui travaille auprès des jeunes en errance. Pour le directeur de ce service, « répondre à des problématiques de vécu abandonnique et de carence affective pourrait passer par la proposition d'un cadre structurant et sécurisant, un hébergement et une formation . »
Or c'est justement à ce moment-là que ces jeunes rejettent ce type d'accompagnement. L'objectif fixé par ce service n'est donc pas du tout de les faire sortir de leur errance, mais de l'organiser - ce qui peut être choquant au premier abord. L'équipe cherche à s'adapter à chaque instant à la situation dans laquelle se trouve le jeune, jusqu'au moment où celui-ci est prêt à aller un peu plus loin, à concevoir un projet plus élaboré.
Nous trouvons bien sûr ce projet très intéressant. Nous ne prétendons pas cependant qu'il faut cloner ce service. Ce n'est pas « la » réponse, mais une réponse parmi d'autres. Il fait partie de « pépites » territoriales qu'il faut accompagner et financer. Il convient de redonner au secteur associatif les moyens d'innover et de créer des dispositifs territoriaux proposant différents types de prise en charge capables d'accrocher le jeune et de l'amener vers un lendemain possible en tant que citoyen inséré dans la société, et ce en respectant son rythme.
À cet égard, nos idées rejoignent celles de la PJJ. D'ailleurs, nous sommes à peu près d'accord sur tout. Je crois que l'ensemble des acteurs partagent ce diagnostic et se retrouvent dans la façon de répondre à cette problématique.
Je vous rappelle que l'objectif premier de la PJJ, tel qu'il est inscrit dans l'annexe au projet de loi de finances pour 2018, est de répondre « à l'obligation pour la PJJ de développer et de diversifier les réponses en mutualisant tous les moyens utiles - secteur public, secteur associatif, dispositifs partenariaux - pour favoriser la construction de parcours adaptés pour les mineurs délinquants ». On ne peut pas mieux dire.
Le problème vient du fait que nous faisons tout le contraire aujourd'hui : le dispositif global diversifié est sacrifié sur l'autel des CEF. Je vous invite à regarder les chiffres. Le placement éducatif diversifié au pénal a diminué de 39 % entre 2010 et 2018, au profit notamment de l'augmentation du nombre de placements en CEF.
En comparaison, nous sommes passés de 2010 à 2018 de 300 000 journées financées à seulement 180 000 journées, soit une baisse de 120 000 journées et de 16,8 millions d'euros pour le placement éducatif diversifié.
Sur la même période, les CEF sont passés de 97 000 journées financées à 130 00 journées, soit une augmentation de 33 000 journées et 12,7 millions d'euros supplémentaires. Résultat : moins de jeunes accompagnés, dans des structures moins diversifiées, moins adaptées et plus stigmatisantes : un jeune qui sort de CEF garde une étiquette dont il lui est difficile de se débarrasser, et pour un coût beaucoup plus important.
Pour rappel, le prix de journée d'un placement en hébergement dit conjoint est compris entre 180 euros et 200 euros, contre 600 euros en fourchette basse pour les CEF.
Bon nombre d'établissements associatifs diversifiés, qui peuvent pour certains accueillir encore des jeunes au civil et au pénal, se recentrent sur le civil et se rapprochent du conseil départemental, qui rechigne de son côté à abandonner son leadership sur ces places. La PJJ, même si elle veut les récupérer, est en difficulté dans les territoires - surtout si elle ne dispose pas de financement.
Il est difficile de renouer avec ces établissements qui se sont tournés massivement vers les conseils départementaux. Il est donc aujourd'hui pour la PJJ très compliqué au niveau local de réinvestir ces placements délaissés depuis le tournant du « tout pénal ».
Par ailleurs, outre la baisse drastique des placements diversifiés, on assiste également à la baisse de l'activité des services de réparation pénale en milieu ouvert. Le secteur associatif a disparu de six départements depuis 2009 et le nombre de mesures qui lui sont confiées a chuté de 34 % depuis 2008, créant une iniquité des réponses sur l'ensemble des territoires.
Nous sommes ici au coeur de la prévention secondaire et tertiaire et, pour autant, nous sommes de moins en moins audibles, pas assez chers peut-être - nous représentons seulement 3 % du budget associatif de la PJJ. Lorsqu'on l'interroge sur ce problème, la PJJ est une nouvelle fois d'accord avec notre diagnostic. La directrice de la PJJ nous a même indiqué dans un courrier que la réparation pénale « participe à la prévention de la récidive des adolescents inscrits dans une trajectoire délinquante et répond en cela aux priorités de la stratégie de prévention de la délinquance ». Par ailleurs, cette mesure « paraît souffrir d'une certaine confusion et d'une insuffisante valorisation ». Un groupe de travail devait se pencher sur la complémentarité entre le secteur public et le secteur associatif sur chaque territoire. Mais on a le sentiment aujourd'hui que l'ouverture de vingt CEF est le seul projet de la PJJ.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Comment expliquez-vous cette philosophie du « tout CEF » ?
Mme Sophie Diehl. - Je pense que c'est une philosophie gouvernementale et souvent électoraliste. C'est un problème d'image dont on ne sort malheureusement pas. C'est plus vendeur. On est rattrapé à chaque élection.
On essaye d'ouvrir les CEF sur l'extérieur pour éviter qu'ils ne se transforment en « cocottes-minutes », mais je crains là encore qu'on n'y mette pas assez d'argent pour y parvenir.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Quand on considère les coûts de fonctionnement, on est dans un rapport d'un à trois par comparaison avec des foyers d'hébergement. Je ne dis pas qu'il faut se priver de l'outil que représentent les CEF, mais de là à ne jurer que par eux...
Le ministère de la justice ouvre une réflexion sur la justice des mineurs à laquelle je participe avec Mme Troendlé. Nous voulons essayer d'y apporter notre pierre. Un chiffre m'a interpellé, celui du taux d'occupation des foyers diversifiés, qui semble être de 56 %.
Mme Sophie Diehl. - Il est plus important que cela. Les établissements diversifiés rencontrent moins de difficultés et ont des taux d'occupation compris entre 85 % et 95 %.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Ce n'est pas les chiffres que j'ai !
Mme Sophie Diehl. - D'où les tenez-vous ?
M. Michel Amiel, rapporteur. - De la PJJ !
Mme Sophie Diehl. - Je pense que le chiffre que vous citez concerne les unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC) qui rencontrent effectivement des difficultés.
M. Michel Amiel, rapporteur. - C'est une vraie question : on va fermer des unités éducatives au prétexte qu'elles ne fonctionnent pas et ouvrir des CEF.
Mme Sophie Diehl. - S'agit-il d'unités éducatives d'hébergement diversifié (UEHD) ou d'UEHC ? Ces dernières comptent douze places et ont beaucoup de mal à fonctionner. Le fait d'être passé au tout pénal en 2007 a eu de graves répercussions sur la façon dont on travaille dans ces unités.
Il me semble que les UEHD fonctionnent mieux, car il s'agit d'unités qui regroupent six jeunes, qui sont en foyer de jeunes travailleurs (FJT) ou en famille d'accueil.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Quelles seraient vos préconisations - bien entendu à coût constant ?
Mme Sophie Diehl. - Nous avons été interrogés en février dernier à propos du projet de loi de programmation sur la justice. Trois dispositifs nous semblaient intéressants. Le problème vient du fait qu'il n'existe pas là non plus de financement.
Le premier dispositif proposait d'ouvrir les CEF en créant un accueil séquentiel permettant aux jeunes de pouvoir y préparer leur entrée et surtout leur sortie. Un jeune, à la sortie du CEF, pourrait aller dans une famille d'accueil ou un foyer afin de bénéficier d'un accompagnement et de ne pas passer du tout au rien. Ce dispositif devrait être inscrit dans l'article 33 de l'ordonnance du 2 février 1945 permettant un accueil séquentiel en CEF.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Le mineur entrerait et sortirait donc « progressivement » du CEF.
Mme Sophie Diehl. - Une étude remontant à 2010-2011 démontrait que la préparation du jeune avait des effets positifs sur le placement en CEF.
L'étude d'impact annexée au projet de loi de programmation estime cependant le coût de cette mesure à 450 000 euros par an. À la fin du quinquennat, on aura 50 CEF associatifs, soit une augmentation de 9 000 euros de budgets par CEF. Si l'on tient compte de l'amortissement de la voiture, du coût de l'essence et de l'assurance, il reste environ 4 000 euros pour faire de l'hébergement diversifié, soit 20 à 25 jours par CEF. Autant dire que c'est nul et non avenu !
Il est décevant de mettre en place des innovations intéressantes et de ne plus rien faire ensuite. À quoi servent les 40 millions d'euros ? L'étude d'impact le reconnaît d'ailleurs, puisqu'elle se base sur le coût du foyer de jeunes travailleurs (FJT) à 25 euros la journée.
La mesure expérimentale d'accueil de jour est également une bonne idée. Le projet de loi de programmation annonce dix-huit projets expérimentaux ouverts dans toute la France, notamment dans le secteur associatif habilité (SAH), mais là encore se pose le problème du financement.
Nous avons appris au cours d'une de nos dernières réunions avec la PJJ qu'il y aurait des financements possibles, mais à la marge faute de budget, et que cela ne concernerait qu'un à deux services du SAH, le reste étant expérimenté par le secteur public.
Or c'est tout le contraire qu'il faudrait faire, en jouant sur la complémentarité entre les dispositifs. Certains services existent déjà en accueil de jour à l'échelon du conseil départemental. Ils peuvent être ouverts au pénal. Cela peut être très intéressant.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Vous prônez une plus grande porosité entre le civil et le pénal.
Mme Sophie Diehl. - En effet, dès que c'est possible, en recourant au droit commun, but de la réinsertion. Il existe aussi des espaces dynamiques d'insertion. Il faut pouvoir créer ensemble des dispositifs.
Il existait il y a dix ans dans le Rhône, dans le secteur public, une unité éducative d'activité de jour (UEAJ) qui travaillait main dans la main avec un service d'accueil de jour du secteur associatif, habilité justice et administratif. Certains jeunes, ne tenant pas dans un seul endroit, étaient placés dans les deux. Cela dépend toujours de la démarche et du profil du jeune.
Troisième dispositif : la mesure de placement à domicile au pénal.
Nous avons interrogé nos associations sur cette mesure que nous avons trouvée intéressante. Nous avons proposé de l'expérimenter et de constituer des équipes pluridisciplinaires en milieu ouvert disponibles 24 heures sur 24, sept jours sur sept, pouvant créer des passerelles et des partenariats avec des maisons d'enfants en cas de besoin de placement immédiat si le jeune ne tient pas chez lui, ou avec le secteur public. On pourrait très bien avoir un accompagnement du milieu ouvert par le secteur associatif et des places en UEHD ou UEHC, qu'on n'arrive pas à remplir. Il aurait été intéressant de travailler ensemble. C'est ce qu'on n'arrive pas toujours à faire.
Toutefois, ce projet si intéressant sur le papier, ne bénéficie d'aucun euro de budget dans l'étude d'impact. Pense-t-on réellement que le placement à domicile ne nécessite aucun suivi éducatif, alors qu'il est censé accompagner de manière renforcée les jeunes à leur sortie de détention de CEF et de CER ? Pour nous, c'est encore une fois incompréhensible.
M. Michel Amiel, rapporteur. - N'invente-t-on pas l'eau tiède avec le placement à domicile au pénal ? Ce n'est jamais qu'un milieu ouvert...
Mme Sophie Diehl. - C'est un milieu ouvert qui peut être renforcé.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Avec quoi ? On voit bien les difficultés qu'on a pour faire en sorte qu'un jeune soit suivi par un éducateur de la PJJ en milieu ouvert même lorsque c'est prévu par les textes !
Mme Sophie Diehl. - Je suis d'accord avec vous : cela va coûter de l'argent, même si c'est moins cher qu'un placement. Ce placement à domicile existe aussi au civil depuis quelques années et se développe largement du fait de son coût plus réduit. Cela peut être très intéressant, mais il ne faut pas y recourir seulement pour des questions de prix. Il faut surtout qu'il soit justifié.
Un directeur d'association qui a mis en place ce type de solution insiste sur le fait que ce n'est pas un sous-placement. C'est un dispositif qui implique des équipes pluridisciplinaires et qui met en jeu un véritable accompagnement. Si on veut de la qualité, il faut y mettre le prix. Même si c'est moins cher, ce n'est pas gratuit.
C'est bien là tout le problème. On a l'impression qu'on va recourir aux éducateurs de la PJJ en milieu ouvert, mais je ne sais où on va trouver le personnel nécessaire ! Cela ne fonctionnera pas ! Vingt CEF ont été programmés. L'argent est disponible. Pourquoi ne pas y réinvestir cet argent ? 40 millions d'euros par an, c'est une somme énorme.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Combien d'UEHC va-t-on fermer dans le même temps ?
Mme Sophie Diehl. - Ce ne sont pas tant les UEHC qui risquent de connaître des problèmes que le secteur associatif habilité. Le dispositif s'étiolera alors.
M. Michel Amiel, rapporteur. - En termes budgétaires, cela revient au même : on va diminuer l'offre proposée par les différentes structures.
Mme Sophie Diehl. - C'est encore plus grave en termes de complémentarité. La richesse ne se situe pas dans le secteur public, mais dans le secteur associatif habilité. On est en train de détruire des dispositifs intéressants.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Pourquoi privilégier le secteur public par rapport au secteur associatif habilité ? Quelle est la philosophie ?
Mme Sophie Diehl. - C'est compliqué. La PJJ a connu une révision générale des politiques publiques (RGPP) assez violente. Les budgets de lutte contre la radicalisation ont été fortement renforcés, ce qui a été très positif, la PJJ ayant récupéré 400 postes en deux ou trois ans sur l'ensemble de la France.
On assiste également à un changement de posture du secteur public, qui peut se permettre davantage d'innovations dans le milieu ouvert. C'est plutôt positif mais, encore une fois, le secteur associatif n'en a pas bénéficié.
C'est comme si l'on pensait que les jeunes auprès de qui on veut faire de la prévention en matière de radicalisation se trouvaient tous dans le secteur public. Ce n'est pas vrai. Il y a là un problème de complémentarité. Est-ce que cela provient de la RGPP ? Peut-être y a-t-il un certain corporatisme. Je n'en sais rien. En tout cas, on est bien plus fort si on réalise un travail complémentaire, avec de la valeur ajoutée.
M. Jean-Marie Morisset. - Vous avez dit qu'il faut arrêter de placer les jeunes dans des dispositifs qui ne leur conviennent pas. À qui vous adressez-vous ? Aux juges ?
Mme Sophie Diehl. - Les juges placent les jeunes là où ils le peuvent.
M. Jean-Marie Morisset. - On en revient au point de départ : il faut donc faire évoluer nos structures.
Par ailleurs, je suis d'accord avec vous pour dire que la RGPP a fait bien des dégâts. Dans ma région, qui compte douze départements, on a restructuré les directions interrégionales de la PJJ et tout centralisé à Bordeaux, ôtant ainsi des moyens dans nos territoires.
Notre département a mis en place voilà vingt ans une grande association départementale au titre de la PJJ, qui fonctionne très bien, mais qui souffre et qui va un jour capituler. Elle ne reçoit pas les crédits nécessaires, les éducateurs doivent faire de plus en plus de kilomètres, etc. Cela pose un problème à nos structures associatives, que je défends, et qui sont indispensables. Il faut les consolider !
Votre Fédération compte 100 000 adhérents et je ne sais plus combien d'associations...
Mme Sophie Diehl. - Nous regroupons 150 associations, qui interviennent en matière de présentenciel majeur, postsentenciel majeur et protection de l'enfance, parmi lesquelles la Sauvegarde de Seine-Saint-Denis, la Sauvegarde du Val d'Oise, l'AAE44, l'AIDAPHI à Orléans... Ce sont des acteurs majeurs de la protection de l'enfance.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Par quel biais pourrait-on atténuer le cloisonnement entre le civil et le pénal - les enfants en danger et les enfants dangereux, comme on cherche à nous les présenter ?
Mme Sophie Diehl. - Tant qu'on ne remettra pas d'argent dans l'hébergement diversifié habilité en matière civile et pénale, on n'y arrivera pas. Il faut bien mélanger ces jeunes à un moment donné !
M. Michel Amiel, rapporteur. - En matière d'hébergement diversifié, vous parlez bien de civil et de pénal ?
Mme Sophie Diehl. - Il s'agit de maisons d'enfants, de foyers de jeunes travailleurs, de services d'appartements, qui peuvent être habilités au civil et au pénal - ils le sont malheureusement de moins en moins. Un jeune ou deux par structure suffirait. C'est ce qui est intéressant.
J'ai travaillé à un moment donné à la PJJ. Je bénéficie donc des deux visions. Une association habilitée au civil doit étudier son budget conjointement avec le conseil départemental. Elle a donc son mot à dire sur la façon dont est réalisé l'accueil des jeunes dans ce domaine. À l'époque, on tarifait une MECS exclusivement habilitée au civil, qui prenait en charge un jeune au pénal par le biais d'une convention. Il s'agissait pourtant d'un auteur d'agression sexuelle.
M. Michel Amiel, rapporteur. - N'a-t-on pas plutôt obligé cette MECS à prendre ce jeune en charge ?
Mme Sophie Diehl. - Non, elle était d'accord pour s'en charger.
M. Michel Amiel, rapporteur . - Le juge a cependant le droit de l'imposer.
Mme Sophie Diehl . - En effet mais, en principe, cela se prépare.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Dans mon département des Bouches-du-Rhône, certains placements ont déjà été imposés par le juge.
Mme Sophie Diehl. - C'est assez rare. Lorsque j'étais à la direction départementale, dans le Rhône, où le secteur associatif était exemplaire, la PJJ travaillait avec le conseil départemental et le secteur associatif. Il n'était pas rare que le directeur départemental nous demande d'appeler les structures associatives pour trouver des places. Le juge ne peut imposer un placement si aucune place n'est disponible.
M. Michel Amiel, rapporteur. - J'ai présidé longtemps un institut thérapeutique, éducatif et pédagogique (ITEP) : on se retrouvait parfois avec des enfants qui n'y avaient normalement pas leur place.
Mme Sophie Diehl. - Il est intéressant que les départements connaissent bien les dispositifs associatifs. C'est ainsi que cela fonctionne. On propose ensuite le placement au juge, qui choisit la proposition si elle est intéressante.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Cela étant, je partage l'avis que vous avez exprimé selon lequel on va ouvrir des CEF pour répondre à l'idée que se fait l'opinion publique de la lutte contre la délinquance, alors que la grande majorité des professionnels ne tiennent pas ce discours.
Mme Sophie Diehl. - Pour finir, j'aimerais dire un mot de la justice restaurative. Si on se réfère à la définition de Lode Walgrave, professeur de criminologie à l'université catholique de Leuven et expert mondialement reconnu sur la question, la justice restaurative est orientée vers la réparation des dommages, la réparation des souffrances et des perturbations sociales causées par le délit.
Selon l'article 10-1 de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, la justice restaurative permet à une victime ainsi qu'à l'auteur d'une infraction de participer activement à la résolution de toutes les difficultés émanant des faits qui ont été commis.
Le point commun entre ces deux définitions est l'approche globale de la réponse à apporter à l'infraction, qu'elle soit commise ou subie. L'approche globale restaure le lien social et permet l'avènement d'un processus dans lequel la victime et l'auteur de l'infraction participent activement à la résolution des problèmes.
La justice restaurative recherche un apaisement pour la victime - réparation des dommages, des préjudices, de la souffrance -, pour la société qui a également été perturbée par la commission de cet acte, mais aussi pour l'auteur, qui joue un rôle actif dans la réparation due à la victime et dans sa propre réinsertion sociale, et ce au travers d'un processus restauratif pouvant mener ou non à une rencontre directe ou indirecte avec la victime. L'important réside dans le processus.
La justice restaurative bouscule les certitudes de l'auteur des faits quant à la représentation qu'il peut avoir de la victime. C'est cette approche globale qui - même si ce n'est pas le but recherché - peut avoir comme effet de mieux lutter contre la récidive et la réitération.
Selon la loi du 15 août 2014 et la circulaire de mise en oeuvre du 15 mars 2017, la justice restaurative est proposée par le système judiciaire à tous les stades de la procédure, en alternative aux poursuites, en présentenciel, en postsentenciel, parfois même pour des faits prescrits.
Elle a la particularité d'être totalement et strictement effectuée en dehors de toute procédure judiciaire. Chaque participant peut donc décider à tout moment et en toute conscience d'arrêter le processus engagé, sans conséquence sur la suite de la procédure judiciaire. La réussite du processus n'a aucun impact sur les indemnités demandées au civil par la victime ou sur la peine encourue au pénal par l'auteur. Aussi rien du processus ne doit-il filtrer auprès du magistrat qui a pu le proposer.
Chez Citoyens et Justice, nous avons une position maximaliste vis-à-vis de la justice restaurative. Nous pensons depuis notre création, en 1983, que l'approche restaurative est intrinsèque à la façon d'exercer l'accompagnement socioéducatif au sein de notre réseau.
Dès 1983, à la création de la Fédération, une réflexion a été menée sur la question de la médiation issue des mesures du contrôle judiciaire socioéducatif. On parlait à l'époque de « justice participative » dans laquelle on demandait à l'auteur et à la victime de trouver ensemble une réponse à un différend. Je passe sur toutes nos études sur la médiation de 1985, 1989, 1994 et sur nos travaux sur la réparation pénale, qui comporte une grande dimension restaurative et prend la victime en considération.
Je passe également sur notre appartenance, dès 2005, au Forum européen de justice restaurative en tant que membre et sur notre participation en 2006 au groupe de travail du Conseil national de l'aide aux victimes, présidé en son temps par le Professeur Robert Cario, qui a conduit à la parution du rapport sur la justice restaurative.
Je m'arrêterai en revanche sur les années 2009-2010 : la Fédération a été sélectionnée par la Commission européenne pour expérimenter la médiation en phase postsententielle en tant que projet de justice restaurative, dont les résultats ont été évalués et salués par Jean Danet, avocat, maître de conférences à l'université de Nantes, membre du Comité d'organisation de la conférence de consensus de prévention de la récidive, dont les conclusions ont servi à l'élaboration de la loi du 15 août 2014.
Jean Danet constate que « cette pratique de médiation en phase de poursuites donne lieu au rétablissement ou au dénouement d'un lien, à l'apaisement d'une crise ou à l'extinction du conflit. Il s'agit d'un moyen de décélérer le temps judiciaire et de prévenir la récidive ainsi que le sentiment de survictimisation alimenté par la perte de contrôle de la victime sur les événements ».
Nous étions alors en 2010, avant la promulgation de la loi de 2014 et la circulaire de 2017 qui posent le principe fondamental de l'étanchéité totale entre le mandat judiciaire et le processus restauratif.
La question qui se posait à nous et à nos associations socio-judiciaires était de savoir comment prolonger notre action restaurative intrinsèque et l'amener vers un processus restauratif plus profond respectant cette obligation de neutralité et de gratuité vis-à-vis des procédures judiciaires.
Aussi avons-nous lancé, en 2016-2017, une recherche-action sur la justice restaurative au sein de notre réseau en nous faisant accompagner par une équipe de chercheurs criminologues créatifs et reconnus, l'Association de recherche en criminologie appliquée (ARCA), qui avait pour objectif non seulement d'identifier les accompagnements restauratifs déjà existants au sein de nos structures, mais aussi de nous permettre de créer des outils adaptés à nos pratiques de terrain pour professionnaliser et approfondir notre démarche restaurative dans le respect des textes légaux en utilisant les mandats judiciaires comme mesure socle, afin de démarrer un processus restauratif pouvant ensuite se prolonger en dehors du domaine judiciaire.
Cette recherche a donné lieu à 90 accompagnements en 2017, avec des résultats très encourageants, notamment sur la prise de conscience manifeste et profonde des auteurs vis-à-vis de leur victime. Nous avons également recueilli des témoignages très intéressants d'éducateurs d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), qui trouvent que la justice restaurative change leur posture professionnelle.
Ceci va donc dans le sens d'une prévention tertiaire de grande qualité.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Notre série d'auditions touche à sa fin. Nous avons rencontré beaucoup de monde, dans tous les domaines, avec une certaine convergence du milieu professionnel, qui se heurte à ce qu'on imagine que l'opinion publique attend.
Bien souvent, des décisions sont prises sous le coup de l'émotion ou à cause d'un fait divers épouvantable. Nous essayons, quant à nous, de conserver une certaine sérénité, et nous espérons que ce sera la même chose pour le ministère, le but étant de préserver la société d'actes de délinquance, en faisant en sorte que ceux qui les ont commis puissent revenir dans le droit chemin.
Mme Sophie Diehl. - On n'a pas évoqué le problème de la première réponse pénale, qui n'existe pas aujourd'hui. 50 000 jeunes font chaque année l'objet de rappels à la loi réalisés par des gens qui ne sont ni formés ni rémunérés.
M. Michel Amiel, rapporteur. - On a en effet le sentiment que certains éléments de cette réponse pénale ne sont pas tout à fait satisfaisants.
Mme Sophie Diehl. - C'est bien le problème. Il existe un certain nombre de mesures en matière d'alternative aux poursuites. Le rappel à la loi peut être réalisé par des professionnels : il faut juste investir plus de 15 euros ! Il n'existe pas non plus d'agents pour mener les stages de citoyenneté, pas plus que les formations civiques. Les parquets demandent des travaux non rémunérés (TNR), mais la PJJ ne veut pas les mettre en oeuvre...
M. Michel Amiel, rapporteur. - À ce propos, que pensez-vous des comités locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et du fait que le maire soit déclaré chef de file en matière de prévention de la délinquance ?
Mme Sophie Diehl. - Nous trouvons cela très intéressant. Nous avons réuni en novembre dernier, à Limoges, des acteurs locaux - juges des enfants, maires de différentes communes, vice-président du conseil départemental, missions locales - à qui nous avons demandé ce qu'ils pensaient de l'extrajudiciaire.
On s'aperçoit en effet que beaucoup de mesures alternatives aux poursuites ne méritent pas un traitement judiciaire et peuvent relever du maire. Tous ces acteurs étaient plutôt d'accord pour estimer qu'il y a là quelque chose à faire.
Il y a quelques années, les maires estimaient que ce n'était pas à eux de prendre en charge ce type de mission. On s'aperçoit que la proximité avec leurs administrés leur offre une certaine légitimité et permettrait de résoudre des problèmes en amont de l'infraction, pour des faits ne nécessitant pas un suivi éducatif important.
M. Michel Amiel, rapporteur. - J'ai été maire dix-sept ans. Je ne partage pas trop votre point de vue. J'ai bien entendu déjà réalisé des rappels à l'ordre, mais je ne suis pas favorable à une institutionnalisation du dispositif, qui ne peut s'exercer hors de l'avis du procureur.
Mme Sophie Diehl. - On trouvait intéressant de réunir le parquet, le maire et l'éducation nationale pour savoir vers qui orienter le jeune.
La ville de Limoges travaille sur un contrat citoyen afin d'accompagner durant six mois les jeunes de six ans à treize ans chez qui l'on détecte une vulnérabilité importante. Il est encore trop tôt pour recourir au judiciaire, qu'il s'agisse du civil ou du pénal, mais leur rôle de prévention peut être intéressant.
Je vous invite à consulter l'étude de Laurent Muchielli, qui n'est d'ailleurs pas favorable aux CLSPD, portant sur les jeunes suivis par la PJJ de Marseille. Il met en avant leurs facteurs de vulnérabilité. Il existe des statistiques étonnantes quant au nombre de ceux ayant redoublé le cours préparatoire : les taux sont beaucoup plus élevés que dans la population générale. On rencontre également beaucoup de violence parmi les parents, les enfants se retrouvant alors suivis par la protection de l'enfance.
La prévention n'est pas seulement l'affaire de la PJJ, mais aussi celle des parents, des maires, de l'éducation nationale. On trouverait intéressant de pouvoir, comme le Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), travailler sur des facteurs de vulnérabilité et réaliser une prévention secondaire plus ciblée, afin d'éviter une délinquance pathologique ultérieure.
Il existe trois délinquances différentes, ainsi que l'a établi Denis Salas : la délinquance initiatique, la délinquance pathologique, qui pose beaucoup plus de questions, et la délinquance d'exclusion. Intervenir avant la délinquance pathologique peut éviter à l'intéressé de sombrer dans un parcours délinquant.
M. Michel Amiel, rapporteur. - En tant que médecin, je ne puis partager votre approche. La délinquance d'exclusion ne peut déboucher sur une délinquance pathologique, qui a pour cause des troubles psychopathologiques.
Mme Sophie Diehl. - Je crois que, du point de vue de Denis Salas, la pathologie peut également découler de difficultés familiales. Il ne s'agit pas nécessairement de graves troubles psychologiques. Il peut s'agir aussi de difficultés d'ordre familial, la délinquance d'exclusion ayant une dimension sociale que l'on ne rencontre pas dans la délinquance pathologique. Il insiste sur le fait qu'on peut passer de l'une à l'autre. Comme le dit Laurent Muchielli, nous sommes tous des délinquants initiatiques en puissance.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Quel adolescent n'a pas fait de bêtises à quinze ans ? C'est d'ailleurs contre cette délinquance initiatique qu'on est le plus efficace.
Mme Sophie Diehl. - À Limoges, la gendarmerie a reçu une plainte contre une enfant de sept ans qui avait planté un bouchon de stylo dans la cuisse d'un agent de la collectivité ! Cela ne se serait jamais passé ainsi il y a quelques années.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Camus, le héros de La guerre des boutons , serait aujourd'hui à la PJJ !
Mme Sophie Diehl. - Ce sont de tels cas qu'il faut confier aux maires ! À la gendarmerie de Limoges, 80 % des nouveaux dossiers relèvent de la délinquance initiatique et concernent des enfants totalement apeurés, que les gendarmes ne savent même pas comment rassurer. Ce n'est pas leur rôle !
M. Michel Amiel, rapporteur. - Il me reste à vous remercier pour cette audition très riche.