B. DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À LA FORMATION CONTINUE
1. Affirmer une priorité forte à la formation continue
a) Clarifier les objectifs de la formation continue
« Indispensable à l'exercice du métier d'enseignant » 116 ( * ) , la formation continue des professeurs constitue le levier principal d'amélioration de leurs pratiques professionnelles et, partant, des performances du système éducatif .
Si elle relève de la responsabilité individuelle de chaque professeur, cadre du système éducatif, elle est un devoir de l'institution envers ses agents. Elle est d'autant plus nécessaire que les enseignants français sont , parmi les enseignants de l'OCDE, ceux qui se sentent le moins bien préparés à exercer leur métier du point de vue pédagogique et des pratiques de classe 117 ( * ) .
Pour autant, l'enquête TALIS de 2013 montre que les enseignants français sont moins nombreux à avoir recours à la formation continue (76 % avaient participé à une activité dans l'année précédant l'enquête contre 88 % dans l'OCDE) et, lorsque c'est le cas, pour des durées moindres 118 ( * ) . De même, le bilan social du ministère pour l'année 2015-2016 présente une participation faible tant dans le premier degré (54,4 %, pour une durée moyenne de 3,4 jours par personne présente), où il s'agit pourtant d'une obligation statutaire, que dans le second (57 % pour 3,1 jours). La participation est marquée par un absentéisme remarquablement élevé, de l'ordre de 40 % dans le premier degré et de 35 % dans le second, sans qu'aucune conséquence n'en soit tirée.
Surtout, la finalité de la formation continue n'est pas clairement affirmée . En 2010, les inspections générales soulignaient que la politique de formation continue avait abandonné deux de ses objectifs originels - l'amélioration des compétences professionnelles et la promotion individuelle - au profit du seul accompagnement des réformes. Ce détournement s'expliquait par « le maelström de réformes significatives touchant chaque strate de l'enseignement primaire et secondaire depuis le début de la décennie » 119 ( * ) . Huit ans plus tard, ce constat conserve toute sa pertinence 120 ( * ) , d'autant que la réforme de la formation initiale et la création des ÉSPÉ, couplées à la poursuite du « maelström » de réformes, ont absorbé les énergies.
Dans le même ordre d'idée, la possibilité accordée par l'administration d'organiser des réunions d'information syndicales sur les dix-huit heures de formation continue dues par les professeurs des écoles, à raison de deux demi-journées dans l'année - soit le tiers du quota de formation - ne contribue pas à définir clairement ce que l'employeur attend réellement de la formation continue.
Vos rapporteurs préconisent de donner une impulsion forte à la formation continue et d'en expliciter les objectifs : participer à la professionnalisation des professeurs et à l'amélioration de leurs pratiques, accompagner les évolutions de l'institution et participer au développement personnel et à la promotion individuelle des professeurs.
b) La formation continue, « parent pauvre » du ministère
Si le coût global de la politique de formation continue, intégrant la rémunération des formateurs, des stagiaires et des moyens de remplacement mis à disposition, dépasse le milliard d'euros (1,07 milliard d'euros en 2012) 121 ( * ) , les crédits de formation disponibles dans chaque académie sont très limités : ils s'élevaient en 2017 à 18 millions d'euros dans le premier degré et à 36 millions dans le second degré 122 ( * ) .
Consacrés essentiellement à l'organisation des actions et au remboursement des frais de déplacement, ces crédits font de surcroît l'objet d'une sous-consommation chronique . En effet, comme l'observait en 2015 la Cour des comptes, la prise en charge des frais liés à la formation continue est très variable selon les académies, certaines ne remboursant pas à hauteur des obligations réglementaires 123 ( * ) . Justifiée par le coût de la dépense et la lourdeur administrative liée à ces opérations, eu égard à leur faible montant unitaire, l'application sélective de la réglementation n'est pas acceptable et témoigne d'un manque de considération pour la formation continue et ceux qui y participent .
2. Consacrer la place de la formation continue au coeur du métier d'enseignant
a) Une place insuffisante dans les obligations de service
L'article L. 912-1-2 du code de l'éducation prévoit que « chaque enseignant est encouragé à se former régulièrement » et qu'à cette fin « une offre de formation continue adaptée aux besoins des personnels d'enseignement est proposée, notamment par le biais des écoles supérieures du professorat et de l'éducation ».
La proposition de la concertation pour la refondation de l'école de la République de « rendre effective l'obligation de formation continue » n'a pas eu de suite : celle-ci n'est intégrée au temps de service que pour les seuls professeurs des écoles , sous la forme de dix-huit heures annuelles, soit trois jours par an. Dans le second degré, la formation continue ne figure toujours pas dans les obligations réglementaires de service des professeurs ; leur révision en 2014 constitue à cet égard une occasion manquée 124 ( * ) .
Pourtant, l'IGAENR considère qu'« on peut estimer que le temps consacré à la formation s'inscrit dans le cadre de la réglementation applicable à l'ensemble des fonctionnaires en matière de temps de travail et relève donc des missions liées à la mission d'enseignement » 125 ( * ) . Dans la réalité, cela est loin d'être le cas et les pratiques antérieures demeurent.
Vos rapporteurs considèrent que la formation continue est à la fois un droit et un devoir des professeurs, elle doit être de ce fait inscrite explicitement parmi les obligations réglementaires de service .
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ð Recommandation : Instaurer une obligation de formation effective de cinq journées par an pour les enseignants du premier comme du second degré . |
Cette situation n'est pas sans incidence sur les difficultés que rencontre la formation continue, de ce fait tributaire des capacités de remplacement .
Il ne saurait y avoir de politique ambitieuse de formation continue si celle-ci doit avoir lieu sur le temps d'enseignement . Le remplacement des professeurs participant aux stages de formation est une contrainte forte, qui doit être levée, sauf à admettre une rupture dans la continuité du service public de l'éducation.
Sur le fondement de l'article L. 912-1-2, qui prévoit, non sans ambigüité, que « lorsqu'elle correspond à un projet personnel concourant à l'amélioration des enseignements et approuvé par le recteur, la formation continue des enseignants s'accomplit en priorité en dehors des obligations de service d'enseignement et peut donner lieu à une indemnisation », une circulaire de 2017 précise que « la formation hors temps de service d'enseignement pourra être organisée sur les petites vacances scolaires sur la base du volontariat » (et rémunérée) 126 ( * ) .
Vos rapporteurs n'ignorent pas l'opposition d'un grand nombre d'enseignants et des syndicats à une telle mesure , ce qui explique qu'elle demeure anecdotique. Cette opposition de principe est assez paradoxale, au vu du succès de certains évènements ayant lieu pendant les vacances scolaires ou les week-ends, à l'instar des rendez-vous de l'histoire de Blois ou des « universités » organisées pendant les vacances scolaires par certains syndicats. Interrogés par vos rapporteurs, une majorité d'enseignants rencontrés se sont pourtant dits prêts à se former pendant une partie de leurs congés, à condition toutefois que la formation corresponde à leurs besoins et soit de qualité.
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ð Recommandation : Privilégier l'organisation de la formation continue en dehors du temps d'enseignement, en contrepartie d'une indemnisation spécifique . |
b) Une incidence limitée sur le déroulement de carrière et l'affectation
La participation du professeur à la formation continue constitue l'un des éléments d'appréciation de sa valeur professionnelle , la nouvelle grille d'évaluation comportant l'item « s'engager dans une démarche individuelle et collective de développement professionnel » 127 ( * ) . Le suivi statistique des formations suivies doit être amélioré. L'entretien d'évaluation introduit dans le cadre du PPCR devrait permettre de déterminer les besoins individuels de formation. En cas de difficulté professionnelle, il conviendrait de donner les moyens de prescrire une formation adaptée.
La valorisation de la formation continue passe également par la certification, qui peut prendre la forme de certifications professionnelles internes à l'institution ou de la validation d'unités de valeur universitaires (modules, crédits ECTS).
Les conséquences sur le déroulement de carrière de l'implication dans la formation continue demeurent très limitées ; la Cour des comptes note que « de fait, la prise en compte de la formation continue dans le parcours de carrière des enseignants, hormis lorsqu'ils accèdent à des fonctions d'encadrement, est quasiment inexistante » 128 ( * ) .
Si certaines formations qualifiantes, à l'instar des certifications d'aptitude aux fonctions d'instituteur ou de professeur des écoles maître formateur (CAFIPEMF) ou de formateur académique (CAFFA), permettent d'exercer des responsabilités particulières, l'essentiel des formations réalisées dans une optique de développement personnel et professionnel n'est pas prise en compte dans le déroulement de carrière ou l'affectation .
À la différence des autres corps de l'éducation nationale, le fait que le pilotage de la formation continue des professeurs relève de la DGESCO et non de la DGRH est révélateur d'une logique déportée de la gestion des ressources humaines.
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ð Recommandation : Améliorer le suivi de la participation à la formation continue et la prendre en compte dans l'affectation et le déroulement de carrière des enseignants . |
3. Répondre aux besoins du terrain
a) Une offre et des modalités de formation qui ne répondent pas aux attentes des enseignants
La déception est le sentiment dominant des enseignants interrogés sur leur perception de la formation continue . Celle-ci tient à plusieurs raisons :
- un écart important entre l'offre de formation, sa nature et son contenu, et leurs attentes, déjà mis en évidence en 2010 à l'occasion de l'évaluation de la politique de formation continue 129 ( * ) ;
- une qualité des formations perçue comme décevante ;
- l'absence de valorisation dans leur carrière (cf. supra) ;
- les difficultés liées à la prise en charge des frais engagés (cf. supra).
Ce constat est corroboré par l'enquête TALIS de 2013, qui rapporte que parmi les enseignants de collège, 43 % indiquent qu'ils ne prennent pas part à la formation continue parce qu'il n'y a pas d'offre intéressante. Dans le premier degré, 73 % des professeurs des écoles sondés par les inspections générales indiquent n'être pas satisfaits du point de vue de l'amélioration de leurs compétences professionnelles 130 ( * ) . Les inspecteurs généraux en concluent que « l'adaptation de la formation aux besoins des bénéficiaires est le parent pauvre du dispositif. Majoritairement utilisée comme outil de pilotage des réformes ou comme réponse à des priorités nationales, la formation n'est pas perçue par le professeur comme construite pour lui » 131 ( * ) .
Il est donc urgent d'inverser le modèle , en sortant d'une logique de l'offre pour répondre à la demande et aux besoins du terrain . À défaut, l'offre de formation continuera de courir le risque de l'inadéquation et de la désaffection de son public.
Cela ne signifie pas que l'institution n'ait pas son mot à dire sur le contenu de formation : il s'agit de trouver un équilibre « entre exigences de l'institution et souhaits de l'enseignant , en tenant compte des besoins réciproques de l'employeur et des employés non seulement à court terme mais aussi à long terme » 132 ( * ) . La formation continue ne saurait se résumer, comme elle l'a fait dans le passé, à l'accompagnement des réformes.
En la matière, il convient de faire confiance aux professeurs , tant les attentes qu'ils expriment correspondent aux besoins de l'institution :
- d'une part, actualiser et renforcer les connaissances disciplinaires , en proposant des mises au point scientifiques de haut niveau , dans lesquelles l'université est un acteur indispensable , et en confortant la polyvalence des professeurs des écoles ;
- de l'autre, améliorer leur pratiques pédagogiques et les adapter aux nouveaux publics et enjeux ; l'institution doit en être l'acteur principal .
Passer d'une logique descendante ( top-down) à une logique ascendante ( bottom-up) nécessite de formaliser le recueil des besoins de formations au niveau local 133 ( * ) , à l'échelle du bassin de formation voire de l'établissement ou, dans le premier degré, de la circonscription.
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ð Recommandation : Formaliser et systématiser le recueil des besoins de formation au niveau local . |
S'agissant des modalités de formation, vos rapporteurs ont pu constater une forte appétence pour les séquences d'analyse des pratiques et de partage d'expériences entre pairs. A contrario , les formations perçues comme « descendantes » ou « déconnectées de la réalité des classes » font l'objet d'un rejet unanime des professeurs interrogés, de même que les formations à distance proposées sur la plateforme M@gistère. Sans écarter le recours aux formations en ligne, ce constat conduit plutôt à privilégier des formations hybrides, mêlant séquences à distance et en présentiel.
Partant du recueil des besoins au niveau local, les formations de proximité constituent la réponse la plus adaptée . Outre une réduction des coûts liés aux frais de déplacement, elles favorisent surtout la mobilisation de l'équipe éducative dans une dynamique d'établissement ou de bassin.
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ð Recommandation : Privilégier des formations collectives de proximité, à l'échelle du bassin de formation ou de l'établissement . |
b) Répondre à l'enjeu d'une montée en gamme de la formation continue
Une politique ambitieuse de formation continue ne peut faire l'économie d'une réflexion sur sa dimension qualitative, qui est une condition fondamentale de son attractivité et de sa pertinence.
La montée en gamme de la formation continue passe par l'extension du vivier de professeurs formateurs, leur professionnalisation et une meilleure reconnaissance de leur fonction . Les inspections générales proposaient, en 2013, une politique visant à « améliorer leur situation », qui impliquait notamment de « reconnaître leur implication en termes de carrière » et de « créer la possibilité administrative de services partagés entre la fonction d'enseignement stricto sensu et une implication, en qualité de formateur, dans la formation continue (services partagés, détachements à temps partiels) », ainsi qu'une reconnaissance financière.
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ð Recommandation : Étendre et professionnaliser les viviers de formateurs ; renforcer la reconnaissance de ces fonctions et leur place dans l'institution . |
L'implication des ÉSPÉ dans la formation continue, pourtant prévue par l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation, est quant à elle quasi-inexistante. Outre les questions de moyens, les inspections générales pointent en particulier les divergences d'attentes entre les autorités académiques et les représentants des ÉSPÉ, « le modèle opérateur/employeur [étant] peu mobilisateur pour les ÉSPÉ et les universités » 134 ( * ) . Se pose également la question de la compétence des enseignants des ÉSPÉ pour intervenir dans ce domaine. En outre, la place de la recherche demeure marginale « en raison notamment de la faible propension des chercheurs à articuler les apports scientifiques aux enjeux professionnels des enseignants du premier degré » 135 ( * ) .
Le contact avec la recherche et l'avancée des connaissances demeure toutefois incontournable, tant pour répondre à l'objectif d'actualisation des savoirs disciplinaires que pour en tirer profit dans le geste professionnel. Au-delà des seules universités, la dimension partenariale doit concerner d'autres instances : fondations, entreprises, établissements publics ou instances ad hoc , à l'instar des instituts Carnot pour l'éducation, créés en 2016 et qui répondent à une logique d'accompagnement par des chercheurs de projets de terrain.
Face à ces constats, vos rapporteurs ne préconisent pas, à court-terme, de faire investir par les ÉSPÉ le champ de la formation continue. Ils estiment nécessaire que celles-ci se concentrent sur leur mission de formation initiale, dans lequel doivent advenir des évolutions substantielles (cf. I.B). À terme, des ÉSPÉ rénovées pourront se voir confier la maîtrise d'oeuvre de tout ou partie de la formation continue académique.
* 116 IGEN et IGAENR, Évaluation de la politique publique sur la formation continue des professeurs du premier degré , juin 2017 .
* 117 DEPP, TALIS 2013 - La formation professionnelle des enseignants est moins développée en France que dans les autres pays , note d'information n° 22, juin 2014.
* 118 Idem.
* 119 IGEN et IGAENR, Évaluation de la politique de formation continue des enseignants des premier et second degrés (sur la période 1998-2009) , octobre 2010.
* 120 Il est conforté par les travaux d'évaluation qui ont suivi : IGEN et IGAENR, Actualisation du bilan de la formation continue des enseignants , février 2013, et IGEN et IGAENR, Évaluation de la politique publique sur la formation continue des professeurs du premier degré, op. cit.
* 121 Idem.
* 122 Hors formation des directeurs d'école et crédits consacrés à l'éducation prioritaire.
* 123 Cour des comptes, La formation continue des enseignants , référé, avril 2015.
* 124 Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré.
* 125 IGAENR, Bilan de la mise en place des décrets sur les nouvelles obligations réglementaires de service et le régime indemnitaire des enseignants du second degré , septembre 2016.
* 126 Circulaire n° 2017-050 du 15 mars 2017 relative à l'amélioration du dispositif de remplacement.
* 127 Ministère de l'éducation nationale, Guide du rendez-vous de carrière des personnels enseignants, d'éducation et psychologues de l'éducation nationale , septembre 2017.
* 128 Cour des comptes, La formation continue des enseignants, référé, janvier 2015 .
* 129 IGEN et IGAENR, Évaluation de la politique de formation continue des enseignants des premier et second degrés (sur la période 1998-2009) , op. cit.
* 130 Idem.
* 131 Évaluation de la politique de formation continue des enseignants des premier et second degrés (sur la période 1998-2009), op. cit.
* 132 Idem.
* 133 Comparable à ce qui est effectué au sein de l'enseignement catholique, démarche présentée dans sa « Charte de la formation », accessible à ce lien .
* 134 IGEN et IGAENR, Évaluation de la politique publique sur la formation continue des professeurs du premier degré, op. cit.
* 135 Idem.