Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ?

N° 689

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juillet 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le réseau de l' enseignement français à l'étranger ,

Par MM. Vincent DELAHAYE et Rémi FÉRAUD,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Les principales observations

1. Le réseau de l'enseignement français à l'étranger constitue un réseau unique au monde, scolarisant près de 350 000 élèves dans 492 établissements homologués à travers 137 pays .

2. Ce réseau ne désigne pas une entité unique. L'opérateur de l'État chargé du pilotage de celui-ci, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), a été créé en 1990. Il assure le rôle de « colonne vertébrale » du réseau, notamment avec la procédure d'homologation des établissements, aux côtés d'autres opérateurs associatifs tels que la Mission laïque française. Si l'homologation constitue une identité commune entre tous les établissements, ces derniers se différencient par leurs statuts - gestion directe, conventionnés, partenaires - qui sont caractérisés par des degrés différents d'autonomie vis-à-vis de l'opérateur .

3. La question de la soutenabilité budgétaire du réseau a fait l'objet de plusieurs rapports parlementaires et de travaux de la Cour des comptes depuis une dizaine d'années. Néanmoins, l'annulation d'une partie de la subvention pour charges de service public versée à l'AEFE à hauteur de 33 millions d'euros en juillet 2017 en a renouvelé l'actualité. Vos rapporteurs spéciaux ont constaté que l'Agence faisait face à une hausse structurelle de ses dépenses depuis plusieurs années, et que la mobilisation de ressources supplémentaires se heurtait au seuil de tolérance des familles en ce qui concerne les frais de scolarité, et au désengagement progressif de l'État . Vos rapporteurs spéciaux se sont attachés à éclaircir plusieurs contre-vérités sur la soutenabilité de l'Agence, notamment au sujet de la prise en charge des pensions civiles.

4. Dans ce contexte budgétaire tendu, la question du financement du réseau semble parasitée par un manque de pédagogie et de transparence sur les participations financières des établissements et l'aide de l'AEFE reçue en contrepartie. Si l'aide nette de l'Agence est toujours positive, de grandes disparités géographiques, mais également entre les statuts d'établissements, sont observables . Au souci d'équité s'ajoute celui de la transparence des processus décisionnels d'allocation de la ressource. L'information du conseil d'administration de l'Agence semble faire défaut pour certaines composantes de l'aide versée.

5. Enfin, l'objectif affiché de doublement des effectifs scolarisés d'ici 2025 semble difficile à absorber pour le réseau. La croissance de celui-ci devrait reposer dans les prochaines années avant tout sur les élèves étrangers plutôt que sur les élèves français. L'articulation de la croissance du réseau avec le soutien à la langue française rend inéluctable le développement d'une stratégie globale qui ciblerait les priorités géopolitiques , tout en satisfaisant les besoins des français expatriés.

Les principales recommandations

Recommandation n° 1 : poursuivre le mouvement de réduction des personnels détachés au profit des recrutés locaux. Dans le cadre d'une réforme des statuts des fonctionnaires détachés à venir, des dispositifs limitant le renouvellement du détachement pourraient être introduits, à l'image d'une dégressivité de l'indemnité liée aux conditions de vie locale pour les résidents.

Recommandation n° 2 : sanctuariser le montant de la subvention pour charges de service public allouée à l'AEFE pour les cinq prochaines années, en tenant compte de l'évolution à venir du coût réel de la pension civile des fonctionnaires détachés.

Recommandation n° 3 : conformément à l'article L. 452-2 du code de l'éducation qui prévoit que l'AEFE veille « à la stabilisation des frais de scolarité », contenir l'inflation des frais de scolarité en gelant la participation des familles au financement du réseau à son niveau actuel, c'est-à-dire 60 %.

Recommandation n° 4 : conduire une réflexion sur la possibilité d'introduire des mécanismes de mutualisation des fonds de roulement entre les établissements en gestion directe (EGD) et les services centraux et améliorer la comptabilité analytique afin de rendre plus performante la gestion financière de l'ensemble du réseau.

Recommandation n° 5 : optimiser les dépenses de fonctionnement des EGD en identifiant les fonctions supports qui pourraient faire l'objet d'une mutualisation avec les postes diplomatiques.

Recommandation n° 6 : poursuivre l'amélioration du contrôle de gestion de l'AEFE, conformément aux recommandations de la Cour des comptes formulées dans l'enquête réalisée en 2016 à la demande de la commission des finances du Sénat.

Recommandation n° 7 : établir un ratio plancher d'enseignants détachés par nombre d'élèves, pour les EGD et les établissements conventionnés, arrêté par le conseil d'administration de l'Agence, après avis du ministère de tutelle et avis du ministère de l'éducation nationale.

Recommandation n° 8 : établir et formaliser des critères objectifs pour justifier les variations de la participation à la rémunération des personnels résidents.

Recommandation n° 9 : établir et publier chaque année, après délibération du conseil d'administration, les critères objectifs d'attribution de subventions pour les projets immobiliers, les dépenses de sécurisation, ou toute autre subvention ponctuelle versée aux établissements du réseau.

Recommandation n° 10 : publier chaque année, après délibération du conseil d'administration de l'AEFE, le montant de l'aide nette de l'Agence par établissement au cours de l'exercice écoulé.

Recommandation n° 11 : mettre en oeuvre la recommandation formulée par la Cour des comptes d'établir une cartographie prospective des besoins de l'enseignement français à l'étranger, afin de tenir compte des évolutions de la population expatriée, des priorités diplomatiques et de mener une appréciation qualitative de la demande locale.

Recommandation n° 12 : accélérer le redéploiement du réseau en dehors de l'Europe, en particulier via l'affectation des personnels détachés.

Recommandation n° 13 : alléger certains critères requis pour l'homologation des établissements afin de faciliter leur création, tout en préservant la qualité de l'enseignement.

Recommandation n° 14 : développer les offres complémentaires telles que le label « FrancEducation » en assignant des objectifs de labellisation aux postes diplomatiques, tout en restant attentifs à la qualité de l'enseignement.