C. UN ÉTAT QUI NE S'EST PAS RECONSTRUIT APRES LA CHUTE DE KADHAFI
1. Un effondrement rapide et non anticipé
En février 2011, dans le sillage des « Printemps arabes », une contestation violemment réprimée débute à Benghazi (est), avant de s'étendre. En mars, une coalition emmenée par les États-Unis, la France et la Grande-Bretagne, lance une offensive militaire sous mandat de l'ONU (résolution 1973 du Conseil de sécurité des Nations unies du 17 mars 2011 17 ( * ) ) ce qui conduit à la chute du régime 18 ( * ) .
Rétrospectivement, compte tenu du désordre qui s'est installé en Libye depuis, cette intervention a été fortement critiquée.
a) Une intervention fondée sur la résolution 1973 du Conseil de Sécurité des Nations unies
Chronologiquement, la première critique est venue de la Russie et de l'Afrique du Sud, lesquelles ont considéré que les Occidentaux avaient excédé le mandat donné par le Conseil de sécurité des Nations unies 19 ( * ) .
La résolution 1973 prévoyait :
- la protection des civils par tous moyens (tout en excluant le déploiement d'une force d'occupation étrangère sous quelque forme que ce soit) ;
- l'interdiction de tout vol dans l'espace libyen autorisant les États participant à l'opération à recourir à tous moyens pour empêcher les vols non autorisés ;
- le renforcement de l'embargo sur les armes prévu par la résolution 1970 du Conseil de sécurité.
S'ensuivirent, de mars à octobre 2011, les opérations militaires Unified Protector (OTAN), Harmattan (France) et Ellamy (Grande-Bretagne) en coopération avec certains États de la région (Qatar, Émirats arabes unis, Jordanie, Maroc) 20 ( * ) .
Comme souvent, l'inévitable ambiguïté de la résolution du Conseil de sécurité a permis des interprétations différentes, au fur et à mesure que, sur le terrain, l'enchaînement difficilement maîtrisable des interventions conduisait à approfondir les engagements. Pour certains, il s'agissait simplement d'obtenir un cessez-le-feu pour encourager les parties à discuter ; pour d'autres, cela pouvait aller jusqu'au renversement du régime et de Kadhafi, lequel a constamment refusé de négocier.
b) Un manque de suivi politique
Ensuite, nombre d'observateurs ont considéré que le suivi après l'intervention n'avait pas été correctement assuré par manque de consensus - y compris au niveau européen - sur les objectifs stratégiques de cette opération, mais surtout, un réel déficit de pilotage politique.
Selon certains observateurs, les effets potentiellement déstructurant de l'intervention militaire ont été sous-estimés. Sur le plan militaire, l'opération a été un succès, mais elle a installé durablement un vide politique et sécuritaire nuisible à la stabilité de la région et aux intérêts de sécurité européens. D'un État voyou, la Libye est devenue un État failli.
La question est naturellement posée de savoir si ce processus était inéluctable. Jusqu'à l'organisation des élections de juillet 2012 et la constitution d'un gouvernement, le processus était encore sous contrôle 21 ( * ) .
Après les élections, la communauté internationale n'a pas mesuré la grande fragilité de la situation dans laquelle demeurait la Libye. Les multiples clivages et fractures de la société libyenne n'ont pas tardé à reparaître et ont pris rapidement un tour militaire, ce à quoi la communauté internationale n'a réagi ni assez fort et ni assez tôt.
Cette mauvaise appréciation est le résultat d'une méconnaissance et d'un déficit d'expertise sur l'état de la société libyenne.
La situation de vacuité résulte également de la réticence des États à s'impliquer au-delà de l'intervention militaire initiale par crainte d'un nouvel enlisement après l'Afghanistan et l'Irak, potentiellement coûteux et insoutenable.
Elle est la conséquence, enfin, et tout aussi clairement de la volonté affichée, peut-être déjà révélatrice de divisions sous-jacentes, des dirigeants libyens de conduire, en toute indépendance, le processus de transition et de limiter l'ingérence étrangère. D'autant que le pays disposait des moyens financiers, sans doute moins des compétences, pour assurer sa reconstruction.
c) Quelle lecture a posteriori ?
Enfin, certains ont remis en cause le bienfondé même de l'opération considérant que les dirigeants doivent anticiper les conséquences avant de décider une intervention et renverser un régime autoritaire .
La même critique a été formulée à l'encontre de la non-intervention puis de l'intervention en Syrie. Il est toujours facile de commenter le passé dans la certitude du présent, mais l'approche rétrospective ne vaut que pour les décisions à venir. Dans le contexte des « printemps arabes », perçus comme une révolution émancipatrice et démocratique bienvenue et comme une rupture stratégique susceptible de « rebattre les cartes », nombre d'États ont estimé nécessaire de rééquilibrer leur diplomatie, d'autant que des situations d'urgence humanitaire commandaient des décisions rapides à l'heure où toute attaque contre la population civile est devenue insupportable aux opinions publiques. La situation libyenne, si confuse soit-elle, n'est pas comparable à la tragédie syrienne en termes de pertes de vies humaines.
Il est clair que dans le contexte de « surprise stratégique » non anticipé des « printemps arabes » coincé entre les syndromes génocidaires du Rwanda et de la Bosnie d'un côté, et les syndromes des enlisements afghan et irakien de l'autre, les puissances occidentales, en phase de décroissance de leurs outils militaires, ont opté pour une stratégie de « hit and run » (tir et oubli) et de limitation de leur engagement post-conflit, dont les conséquences n'ont pas été envisagées, qu'il s'agisse de l'effet retour de combattants touaregs et jihadistes armés dans le nord du Mali - qui a obligé la France à intervenir en 2013 (opération Serval) - ou de l'effondrement de l'État libyen, ouvrant la porte à une implantation terroriste et à un regain des flux migratoires vers la Méditerranée centrale.
En effet, la chute de Kadhafi a été le révélateur des incapacités libyennes à s'engager dans un processus de réconciliation et de reconstruction d'un État déjà faible et des réticences des acteurs locaux à accepter les offres de soutien considérées comme des ingérences.
2. Une société divisée à l'extrême
Le 23 octobre, le Conseil national de transition (CNT), organe politique de la rébellion, proclame la "libération totale" du pays.
Le 7 juillet 2012, un organe législatif et constituant le Congrès général national (CGN) est élu pour la première fois dans l'histoire du peuple libyen, avec une participation de 60 % dans de bonnes conditions de sécurité 22 ( * ) .
Cependant, la révolution libyenne a eu pour effet de libérer toutes les oppositions latentes à un régime autoritaire, installé depuis 40 ans, sans que celles-ci aient pu, d'une quelconque façon, préparer l'alternance. Contrairement à la Tunisie voisine (où l'Armée ne s'est pas départie de sa neutralité traditionnelle) ou à l'Égypte (où l'Armée s'est, dans un premier temps, dispensée d'une confrontation avec le peuple révolutionnaire pour maintenir Moubarak au pouvoir), celle-ci s'est déroulée dans un climat d'affrontement militaire qui a conduit à une militarisation des groupes rebelles, sous le triple effet de la décision de Kadhafi, pendant les évènements, de libérer 120 000 détenus et de leur ouvrir les dépôts d'armes dans l'espoir qu'ils se dressent contre les insurgés - une majorité d'entre eux ont combattu le pouvoir - du ralliement d'unités militaires, de l'accès aux riches dépôts d'armement de l'armée libyenne au fur et à mesure du retrait des forces loyales à Kadhafi.
Une fois le régime renversé, dépourvue d'une organisation politique moderne et d'une société civile constituée, la scène politique libyenne s'est rapidement fragmentée . Les élections de 2012 ont révélé à travers la répartition des 80 sièges attribués à la proportionnelle, le clivage politique entre la mouvance libérale de l'Alliance des Forces nationales portée par Mahmoud Jibril (39 sièges) et les Frères musulmans du parti Justice et Construction de Mohamed Sawan (17 sièges), 24 sièges sont répartis entre une vingtaine de partis. À leurs côtés, 120 élus du CGN, élus au scrutin de circonscription, sont des indépendants, sans affiliation politique marquée, assurant pour la plupart la représentation d'intérêts régionaux, tribaux, locaux ou patrimoniaux. Ce parlement ne dispose pas de majorité stable, que de majorités de circonstance, rendant le gouvernement difficile.
Dans cette quête pour l'organisation des pouvoirs publics, la tentation était grande pour les différents groupes d'instaurer entre eux un rapport de force et de s'appuyer sur les milices armées qui, fortes de leur légitimité révolutionnaire, vont peu à peu se poser comme des acteurs d'influence et de domination . La rivalité entre les deux branches de l'insurrection libyenne va se cristalliser avec la militarisation de la compétition politique qui débouchera sur une nouvelle guerre civile en 2014.
Pourtant, le clivage islamistes-libéraux ne rend pas compte de l'écheveau d'alliances et d'oppositions , où s'entremêlent d'autres problématiques : celle du clivage régional, celle des « minorités 23 ( * ) », celle de la rivalité entre villes marchandes et côtières et populations d'origine bédouine, ou même celle du conflit de générations. Les alliances nationales, dans leurs compositions mais aussi dans leurs géométries variables et volatiles, sont le reflet de ses conflits spécifiques.
De surcroît, le poids du passé, l'absence de dialogue institutionnel avec le précédent régime et la soif de revanche étaient tels, qu'il fut impossible d'engager un processus de réconciliation avec les élites administratives et militaires de l'ancien régime et qu'au contraire prédomina rapidement le principe d'exclusion . Sous la pression des milices révolutionnaires armées, le CGN a adopté le 6 mai 2013 une loi d'exclusion politique qui a décimé l'armée régulière et les administrations, marginalisé une part importante de la classe politique 24 ( * ) et ostracisé des régions et des villes comme Beni Walid ou Tawargha, réputées kadhafistes.
Dans ce contexte, le processus institutionnel destiné à réguler les conflits va vite devenir un terrain d'affrontement et de clivage.
3. Une militarisation de tous les centres de pouvoir
Le fait milicien est le symbole de l'absence du monopole de la violence légitime par les autorités officielles, pourtant élément constitutif et incontournable de l'État . On dénombre plusieurs centaines de milices avec près de 125 000 hommes armés enrôlés.
Les milices armées issues de la rébellion ont perduré en l'absence de processus de désarmement ou d'intégration dans des forces sous contrôle de l'État. La prolifération des armes 25 ( * ) et la fragmentation de la société libyenne vont conduire à leur multiplication, incitée en outre par la rétribution de leurs membres par les nouvelles autorités. La typologie de ces groupes est complexe à établir tant elle recouvre celle de la société elle-même.
Certaines milices sont liées à des forces politiques ou territoriales et participent à la compétition pour le pouvoir en établissant des rapports de forces par des actions militaires destinées à contrôler un territoire ou à obtenir une décision politique (occupation de ministère, enlèvement ou séquestration de ministres, pression sur les organes parlementaires...), d'autres ont une vocation de maintien de l'ordre public dans une localité ou sur un territoire, parfois en protection d'installations industrielles ou d'infrastructures dont elles tirent des revenus subséquents (comme la « Garde de protection des installations pétrolières »), d'autres enfin ont une vocation de protection d'activités relevant de la criminalité organisée et contrôlent divers trafics à commencer par celui des produits pétroliers, mais aussi celui des êtres humains en assurant l'acheminement des migrants depuis les frontières du sud de la Libye jusqu'aux rives de la Méditerranée et leur passage vers l'Europe.
Elles peuvent être renforcées par des mercenaires, majoritairement en provenance du Tchad et du Soudan, notamment en raison du stationnement de mouvements armés rebelles qui ont trouvé refuge dans le sud de la Libye.
Enfin, il est parfois difficile de distinguer par leurs comportements et leurs modes d'actions certaines unités constituées agissant sous le couvert de ministères de certaines milices. L'implication de certaines unités de gardes-côtes dans les trafics de migrants ou la transformation et le changement d'appellation de certaines milices se plaçant, au moins formellement, sous le contrôle d'un ministère régalien en témoignent, l'objectif étant autant une reconnaissance publique que l'assurance d'une rémunération par l'État.
La situation a été figée, les milices se sont substituées de facto aux forces de sécurité et sont devenues des acteurs incontournables sur la scène politique et sécuritaire. Ainsi le pays est-il entraîné dans un cercle vicieux où la sécurité est désormais hybride, composée de forces officielles particulièrement faibles et de groupes armés indépendants particulièrement puissants.
Elles participent à sa polarisation. La scission entre les factions islamistes et libérales a conduit à la structuration d'alliances plus ou moins stables.
Pour simplifier, on emploiera les termes « camp du CGN » (issu des élections de 2012) et « camp de la Chambre des représentants » (issu des élections de 2014) pour regrouper les différentes mouvances des groupes armés selon un critère politique, étant entendu que dans le contexte libyen, tout critère doit être croisé, nuancé et actualisé sans cesse.
Dans le « camp du CGN », deux pôles sont apparus après l'éclatement de la coalition « Aube de la Libye 26 ( * ) » qui les regroupait jusqu'en 2016 :
• le premier autour des milices de la ville de Misrata 27 ( * ) qui ont longtemps représenté une force très puissante et qui conservent une forte indépendance depuis leur expulsion de Tripoli,
• et le second, les milices de la capitale , dont la « Première force ou Brigade révolutionnaire de Tripoli » 28 ( * ) , la « Force de Radaa » constituée de salafistes madkhalistes 29 ( * ) » et la « Katiba Abou Slim », sont les plus puissantes.
La composante islamiste de Benghazi s'est fédérée pour faire face à l'opération « Dignity » lancée en 2014, dans le Conseil de la Choura révolutionnaire de Benghazi , comprenant islamistes et révolutionnaires, mais également une composante jihadiste issue du mouvement Ansar al-Charia . Elle a été réduite par la reprise complète de Benghazi par les forces du maréchal Haftar en 2017.
Le « camp de la CDR » est représenté :
• en Tripolitaine par les milices de la ville de Zintan (Al-Qaqa et Al-Sawaïq) 30 ( * ) ,
• et surtout par la coalition de forces rassemblées par le maréchal Haftar qui s'appuie sur des unités militaires et des groupes armés régionaux ou tribaux ainsi que des milices liées aux communautés salafistes de Cyrénaïque. Ils bénéficient également de l'appui de certaines tribus touboues. Fort de sa composante militaire, cette coalition s'est autoproclamée « Armée nationale libyenne » (ANL).
Enfin, les « forces de protection des installations pétrolières » , une milice issue de la tribu locale d'al-Magharba, commandée par Ibrahim Jadhran, ont pris le contrôle des installations du croissant pétrolier en 2013. Proche du gouvernement de Tobrouk, leurs relations avec Haftar se sont détériorées. Le soutien apporté au Gouvernement d'entente nationale issue de l'accord inter-libyen de Skhirat de décembre 2015 après que cette force a été attaquée par EI à l'est de Syrte, a conduit l'Armée nationale libyenne à reprendre le contrôle de ces sites en 2017.
Si l'on met à part des affrontements initiaux, au sein des milices de la Tripolitaine pour le contrôle de la capitale 31 ( * ) , d'où ont été progressivement exclues les forces de Misrata et de Zintan, les affrontements directs entre les deux camps ont été limités. Cependant à partir de 2014, on est passé d'un conflit armé de basse intensité à l'usage ouvert de l'infanterie mécanisée, des missiles et des bombardements aériens 32 ( * ) .
Sources: Mary Fitzgerald « Armed group » in « A quick guide to Libya's main players » (c)ECFR 33 ( * )
Enfin, ce panorama ne serait pas complet sans présenter les principales milices jihadistes opérant en Libye, héritières du GICL ou nouvelles à travers des groupes révolutionnaires comme Ansar al-Charia (proche d'AQMI) ou d'implantation plus récente par ralliement de groupes locaux faisant allégeance à l'EI (franchises) que par le retour de combattants partis en Syrie ou en Irak (voir infra p. 47) .
Hybride, le système de sécurité en Libye n'est pas viable sur le long terme. Sans monopole de la violence légitime, l'État ne parviendra pas à s'affirmer. Pour s'extraire du paysage milicien, la création d'une véritable armée nationale unifiée serait indispensable comme la création de forces de police, de gendarmerie, de gardes-côtes et de gardes des infrastructures pétrolières, éclatées depuis 2011.
4. Un processus institutionnel qui a vite dérapé : double gouvernement, double parlement
Conséquence d'une souveraineté éclatée, le processus décisionnel, contesté et paralysé, conduit sous la pression des milices armées, s'est étiré dans le temps sans pouvoir déboucher sur une base stabilisée et consensuelle.
Les coalitions du CGN sont faiblement politisées. Les blocs politiques s'appuient sur des milices qui les contrôlent plus qu'elles ne les protègent , notamment les puissantes milices de Zintan côté Alliance des Forces nationales, et de Misrata pour le bloc islamiste du PJC.
Le changement de facto du rapport de force au sein du CGN en faveur des représentants de l'islam politique soutenus par les groupes armés de Misrata a contribué à déplacer le champ de la compétition du politique vers l'affrontement militaire.
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Le gouvernement d'Ali Zeidan (novembre 2012-mars 2014) s'est trouvé peu à peu délégitimé par son incapacité à diriger le pays et à garder le contrôle des différents groupes armés qui le soutenaient. Le contrôle armé de la capitale est devenu un enjeu d'affrontement entre Zintan et Misrata qui aboutira en novembre 2013 à l'expulsion des forces de Misrata de la capitale. La stratégie de Misrata est alors de maintenir une situation conflictuelle afin d'éviter l'organisation de nouvelles élections et de prolonger le mandat du CGN, qui expire théoriquement en février 2014. Sous la pression des brigades de Zintan et de la rue, le CGN mandate un « Comité de février » chargé d'établir une feuille de route en vue de l'organisation d'élections législatives, qui auront lieu en juin 2014. Parallèlement, Khalifa Haftar, en Cyrénaïque, lance son mouvement de résistance 34 ( * ) et l'opération militaire « Dignity », contre les milices « islamistes » à Benghazi. Cette offensive armée a eu pour effet d'unir, autour de la faction « islamiste » majoritaire au sein du CGN, des milices, même antérieurement rivales, avec la formation de la coalition de forces « Aube de la Libye » |
C'est dans ce climat de polarisation que se dérouleront les élections du 25 juin 2014 . Seuls 630 000 Libyens ont voté en 2014 soit 41,7 % des 1,5 million d'inscrits sur les listes électorales, soit 18% du corps électoral potentiel donc beaucoup moins qu'en 2012. Les listes de partis étant interdites, les 1 714 candidats se sont présentés au suffrage comme indépendants. Les formations nationalistes et libérales ont emporté la majorité des sièges, les islamistes du Parti pour la justice et la construction n'obtiennent que 30 sièges. En Cyrénaïque, les partisans d'un système fédéral, obtiennent 25 à 28 députés.
Sous la pression des milices et des violents affrontements, la Chambre des représentants s'est vue contrainte d'évacuer la capitale .
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Ces affrontements, suivis de l'occupation de Tripoli, visaient à la délégitimer en l'exilant. Prévue initialement pour siéger à Benghazi, la nouvelle Assemblée s'installe finalement à Tobrouk. Sur 188 députés (200 en théorie), seuls 122 assistent à la séance inaugurale du 4 août 2014, certains élus originaires de zones opposées au maréchal Haftar la boycottant. L'Assemblée nomme un gouvernement provisoire qui s'installe à El-Beida. Le 13 août, la Chambre des Représentants vote en faveur d'une intervention internationale en Libye, afin d'aider le pays à sortir de la crise. Le Congrès général national dénonce une trahison. Le 23 août, la coalition « Aube de la Libye » s'empare de Tripoli. |
Les membres de l'ex-CNG désignent leur propre gouvernement de salut national.
Le 6 novembre, la Cour suprême invalide la Chambre des représentants élue et reconnue par la communauté internationale et légitime le maintien de l'ancien CGN . La Chambre refuse d'en accepter le verdict, dont elle considère qu'il a été rendu sous la menace des armes de la coalition « Aube de la Libye ».
La Libye est désormais divisée entre deux instances législatives et deux gouvernements, dont le premier, reconnu par la communauté internationale, est dirigé par Abdallah Al Thani, et le deuxième, à Tripoli, par Omar Al Hassi.
La division et la polarisation politique et militaire s'étendent à l'ensemble du pays. Chacun des camps se donne la victoire sur l'autre comme objectif avec le risque d'une guerre civile généralisée.
Cette division va perdurer en dépit de la mise en oeuvre , sous la houlette de représentants spéciaux des Nations unies 35 ( * ) , d'un laborieux processus de réconciliation nationale dont l'étape principale sera la conclusion de l'Accord inter-libyen dit « accord de Skhirat » paraphé le 11 juillet 2015, dont la mise en oeuvre, toujours inachevée, sera aussi compliquée que la gestation. L'Accord ne sera signé qu'en décembre 2015 mais les deux Parlements rivaux émettent des réserves. Le Conseil de sécurité de l'ONU l'entérine.
L'accord prévoit une nouvelle distribution des pouvoirs selon une carte institutionnelle remaniée (voir infra p. 98 et annexe p. 181).
5. Crise économique et course aux ressources économiques
Sept ans après les premières révoltes en Libye et la chute du régime de Mouammar Kadhafi, la gouvernance économique du pays est difficile et particulièrement instable. Les institutions majeures - Banque Centrale de Libye (BCL) , Libyan Investment Authority et NOC - sont restées en place et ont assuré le fonctionnement courant de l'économie, à savoir la gestion des ressources de la rente pétrolière. Elles n'ont pas pour autant été exemptes de tensions et de pressions de la part des différentes factions.
À la suite du conflit qui a éclaté à l'issue des élections législatives de juin 2014, est intervenue la scission des plus importantes institutions. Ces divisions, plus ou moins effectives, posent un vrai problème de conception et de mise en oeuvre des réformes, de pilotage des politiques publiques (en particulier des politiques économiques) et d'efficacité dans la fourniture des services publics.
De plus, de fortes tensions sont observables entre le Gouvernement d'entente nationale et la BCL , concernant notamment la résolution de la crise des liquidités, le montant, la répartition et l'exécution du budget, la lutte contre la dévaluation du dinar sur le marché parallèle ainsi que sur les réformes à mener.
a) Une production pétrolière fortement impactée à la baisse par l'insécurité
La production de pétrole a été interrompue pendant les quelques mois de la révolution de 2011, mais a repris très rapidement. La production a de nouveau été très perturbée à partir de mi-2013, avec la fermeture des deux principaux terminaux pétroliers de l'Est du pays (Ras Lanuf et Es Sidra) par Ibrahim Jadhran, le chef des PFGs ( Petroleum Facilities Guards 36 ( * ) ) en charge de la sécurité des installations pétrolières, puis en décembre 2014 avec la fermeture d'une vanne sur le pipeline d'évacuation des champs de Murzuq (Sharara et El Feel) par les milices de Zintan.
Ainsi, la production du pays est tombée à 405 000 b/j en 2015 et 374 000 b/j en 2016.
Malgré sa dégradation, la production pétrolière est demeurée en enjeu entre les camps rivaux.
La situation chaotique a favorisé le développement du trafic de produits pétroliers fondés sur le subventionnement du prix à la consommation qui crée un différentiel élevé par rapport à ceux observés dans les pays voisins. Selon la NOC, le trafic de carburants représente une perte de 750 M$ par an pour l'État . Ce trafic alimente toutes sortes d'organisations des particuliers aux tribus, des groupes criminels aux milices armées. Il est un enjeu important pour ces groupes qui n'hésitent pas à recourir à la force pour régler leurs conflits et protéger leurs territoires et réseaux et peut atteindre une dimension industrielle (voir infra p. 70).
b) Une dégradation des fondamentaux économiques
Suite à la forte dégradation de la production pétrolière depuis 2011 , le pays doit faire face depuis plusieurs années à une dégradation de ses fondamentaux économiques. Alors que la croissance du pays a été en moyenne de 5,3 % entre 2005 et 2010 , l'économie libyenne a connu cinq années de récession au cours des sept dernières années - contraction de 25 % en moyenne par an entre 2013 et 2016.
Dans le même temps, le poids du secteur privé reste extrêmement modeste (entre 5 % et 15 % de l'économie selon les estimations), souffrant d'un climat des affaires particulièrement inadapté - la Libye est classée 185 ème sur 190 pays de l'indicateur Doing Business . A la chute du régime en 2011, de petites sociétés sont apparues, mais le secteur privé demeure peu organisé et informel.
Le chômage touche environ 30 % de la population active et affecte particulièrement les jeunes (45 %). Il est exacerbé par la mauvaise qualité et les carences du système de formation ainsi que par l'essoufflement d'une économie où environ 75 % de la population active est employée dans le secteur public.
Le pays fait également face à un niveau d'inflation extrêmement élevé (environ 30 % en moyenne sur les trois dernières années), en lien avec les difficultés d'approvisionnement et les pénuries observées pour de nombreux produits.
Dans ce contexte, le solde budgétaire qui était structurellement excédentaire s'est fortement dégradé après la révolution : +20 % du PIB en moyenne entre 2005 et 2010 contre -50 % entre 2011 et 2017. Cette dégradation provient de deux mouvements. D'une part la baisse des recettes de l'État qui sont passées de 60 Mds LYd à 8 Mds LYD de 2010 à 2016, soit une baisse de 85 %. D'autre part, le niveau de dépenses publiques a atteint un niveau record de 60 mds LYD en 2013 dans un contexte de déliquescence de l'État libyen, avec des recrutements massifs d'agents publics et une fraude aux subventions et aux salaires généralisée.
Les allégations de gabegie généralisée se sont multipliées, certaines pointées par la Cour des Comptes. En outre un système de financement par l'émission de lettres de crédit s'est développé à grande échelle et de façon erratique alimentant les déficits au prix d'une réduction des réserves de la BCL et facilitant le financement contestables de certaines activités (voir infra p. 147).
Le solde de la balance des transactions courantes, positif jusqu'en 2013, s'est également fortement dégradé depuis. Le déficit s'élève à 50 % du PIB entre 2013 et 2016, principalement causé par la dégradation du solde commercial.
Les déficits jumeaux ont été financés sur les réserves souveraines importantes accumulées jusqu'en 2011, ainsi que par différents emprunts, ce qui a conduit à une augmentation de la dette publique (30 % du PIB alors qu'elle était nulle en 2011). Dans son rapport de suivi de la situation économique d'octobre 2017, la Banque mondiale estime que si le statu quo se poursuit, l'économie libyenne se dirigera vers l'insolvabilité et l'épuisement de ses réserves de change. En effet, ces réserves s'amenuisent rapidement. Elles sont passées de plus de 120 Mds $ en 2012 à 50 Mds $ en 2016. La multiplication des emprunts contractés auprès de la banque centrale a conduit également à une augmentation de la dette publique intérieure qui représente environ 300 % du PIB en 2017 alors que ce chiffre était quasiment nul en 2011.
Les autorités ont tenté de juguler ces tensions en instaurant des restrictions de change pour les opérateurs mais au prix d'un fort déséquilibre entre l'offre et la demande de devises et par un fort développement du marché noir et des marchés parallèles des monnaies de réserve (avec une envolée du cours du dinar libyen sur le marché noir : 6 à 6,6 LYD pour 1 USD contre 1,3 LYD pour 1 USD au taux de change officiel) et, in fine , des pénuries.
La crise de liquidité est également exacerbée par le manque de confiance dans l'économie et par le développement de tous les types d'économie parallèle - trafics en tout genre, fraudes, corruption.
Chaque faction a cherché à s'attribuer des ressources par le développement d'une économie parallèle de trafics ou la captation de la rente (contreparties de prise en charge des fonctions régaliennes par les milices armées ou d'une forme de racket, détournement de fonds, évaporations de ressources...).
Dans une situation de chaos, non gouvernée ou mal gouvernée, l'économie libyenne est devenue un champ ouvert aux prédateurs. S'installant dans la durée, la crise a conduit à la sédimentation d'un « régime économique pervers qui fournit aux personnes qui sont au coeur de l'impasse politique toutes les occasions de piller les coffres de l'État et pour s'opposer à toute action susceptible de porter atteinte à leur économie prédatrice » 37 ( * ) .
Comme le relève Tim Eaton 38 ( * ) , la guerre n'a pas seulement des conséquences sécuritaires et politiques mais également économiques. « L'économie de guerre n'est pas seulement la conséquence de la guerre, elle en est aussi l'une des causes. »
6. Une certaine réticence à entrer dans les dispositifs de sortie de crises proposés par les institutions internationales
Au lendemain de la révolution de 2011, la mise en place par la communauté internationale d'un appui à la transition post-crise s'est révélé compliquée pour des raisons tenant à la fois au nationalisme de la population, à sa défiance vis-à-vis de toute ingérence étrangère, à la certitude des dirigeants de pouvoir gérer eux-mêmes et à leur manière les problèmes libyens et de disposer des ressources nécessaires, ce qui les a conduits à examiner les propositions d'aides étrangères avec circonspection. En outre, l'extrême division politique puis institutionnelle, la désorganisation des administrations et l'inexpérience des dirigeants ont été des facteurs d'inertie dans les réponses aux offres d'appui, parfois multiples et non coordonnées entre les États et institutions étrangères. Enfin, la situation d'insécurité qui a régné dans le pays à partir de 2012, n'a pas facilité le travail d'évaluation des besoins et le déploiement des personnels des agences en charge de programmes de soutien.
Dès la fin de la révolution, les Nations unies et l'Union européenne ont mis en place des programmes de soutien.
a) La Mission d'appui des Nations unies à la Libye
La résolution 1973 (2011) du Conseil de sécurité des Nations unies excluait le déploiement de forces militaires de la coalition sur le territoire libyen. Pour la période post-conflit, il n'a pas été prévu la mise en place d'une opération de maintien de la paix sous l'égide des Nations unies. Mais une mission d'appui des Nations unies pour la Libye (MANUL) 39 ( * ) a été instituée à la demande des autorités libyennes par la résolution 2009 (2011) du 16 septembre 2011 40 ( * ) adoptée à l'unanimité.
Conduite par un représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies et relevant du département des affaires politiques, sa mission principale est d'aider les nouvelles autorités à rétablir l'ordre, de promouvoir la réconciliation nationale et l'État de droit, de renforcer les institutions et de relancer l'économie 41 ( * ) . Dès le 31 octobre 2011, 43 fonctionnaires internationaux sont déployés : 40 à Tripoli et 3 à Benghazi.
Cette mission va très vite buter sur trois obstacles : l'impossibilité de procéder à la reconstitution de forces militaires et de sécurités nationales en raison de l'opposition des principales milices et groupes armés, l'extrême division politique qui va culminer avec l'éclatement des institutions politiques en 2014 et la situation d'insécurité qui va perturber l'exercice de ses missions de bases. Notamment, la mission a concentré son établissement à Tripoli et n'a pu jusqu'à maintenant déployer des antennes dans d'autres régions. Pendant les périodes de risque sécuritaire, elle a dû déporter une partie de ses activités dans les pays voisins.
En décembre 2016 (résolution 2323), dans la foulée de l'Accord inter-libyen 42 ( * ) , la MANUL se voit confier l'exercice d'une mission de médiation et de bons offices pour parvenir à sa mise en oeuvre, à des accords pour consolider le Gouvernement d'entente nationale dans le domaine de la gouvernance, la sécurité et l'économie et poursuivre le processus de transition.
Actuellement elle emploie 280 personnes dont 197 personnels des Nations unies et 83 personnels locaux, son budget annuel est de l'ordre de 72 millions de $.
Elle assure en outre la coordination, la planification et l'implantation des différentes agences des Nations unies qui interviennent sur le territoire libyen. La MANUL est une mission intégrée, ce qui signifie que toutes les agences, fonds et programmes, travaillent en synergie de telle sorte que leurs efforts respectifs soient complémentaires. Pas moins de 16 organisations des Nations unies interviennent actuellement en Libye, dans des conditions encore trop souvent difficiles dont le PNUD, l'OIM et le HCR.
b) Les missions de l'Union européenne
Après le départ de Kadhafi, la division des États européens, certains étant intervenus, d'autres pas, et l'absence de gouvernement stable et reconnu en Libye, ont retardé le processus de décision. La plupart des États comprennent la nécessité d'éviter une faillite de l'État libyen et de lui donner les moyens de contrôler ses frontières, mais aucun ne s'engage suffisamment pour emporter une décision au-delà des déclarations d'intention. Sans compter naturellement les arrière-pensées nationales et l'espoir de se positionner favorablement au moment de la reprise d'activités économiques de ce pays riche de ses hydrocarbures.
(1) EUBAM Libya : anatomie d'un échec
Début 2012, après plusieurs missions d'évaluation, la mise en place d'une action au titre de la PSDC est mise à l'ordre du jour, mais il faudra attendre le 22 mai 2013, dans un contexte marqué par un accroissement de la menace terroriste (offensive touareg et jihadiste au Mali, attentat d'in Amenas en Algérie) pour qu'une décision cadre soit arrêtée par le Conseil de l'Union européenne. La mission de l'Union européenne d'assistance aux frontières à la Libye (EUBAM Libya) a deux objectifs : l'un, à court terme -- « aider les autorités libyennes à se doter des capacités nécessaires pour améliorer la sécurité aux frontières libyennes terrestres, maritimes et aériennes » -- ; l'autre, à plus long terme -- « définir une stratégie plus large de gestion intégrée des frontières » --. Ses tâches essentielles reposent sur la formation, l'encadrement, le conseil et l'assistance.
Ne trouvant pas auprès de ses interlocuteurs libyens le répondant nécessaire et la situation sécuritaire s'aggravant à partir de l'été 2014, la mission n'a pas eu le temps de mettre en place ses activités, avant la fermeture de ses locaux à Tripoli et le repli de ses personnels 43 ( * ) à Malte puis à Tunis à l'instar de celui de la plupart des ambassades.
En février 2016, l'Union européenne demande à EUBAM de préparer de possibles options pour une future mission de la PSDC en Libye, dans la foulée de l'Accord inter-libyen, de l'installation du Gouvernement d'entente nationale, et du plan global d'aide de l'Union européenne. Le budget de la mission passe de 9 à 17 millions d'euros afin de permettre un redéploiement à Tripoli. L'option retenue sera une extension des mandats respectifs d'EUBAM et d'EUNAVFOR Sophia, à la fois parce que les Européens ont mesuré à la suite d'un exercice de cartographie « la difficulté d'identification des structures d'État authentiques et légitimes en raison du paysage dynamique et en constante évolution des loyautés » 44 ( * ) et qu'en l'absence d'un gouvernement fonctionnel, il est impossible d'aller au-delà 45 ( * ) .
Il faut attendre juillet 2017 et sa prolongation jusqu'au 31 décembre 2018 pour que le périmètre de la mission, qui reste de conseil, soit étendu. Il s'agit « d'apporter progressivement son aide et son soutien aux autorités libyennes » sur deux plans : « la gestion des frontières, y compris dans le sud de la Libye » et « le maintien de l'ordre et [la] justice pénale ». La décision réaffirme l'objectif de « planifier une éventuelle mission PSDC civile dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité », en coopérant étroitement avec la force des Nations unies (MANUL) comme en contribuant à son action. De même est-il rappelé l'objectif pour EUBAM d'établir une présence légère à Tripoli si « les dispositifs appropriés en matière de sécurité sont en place ». Dans cette perspective, le budget de la mission est porté à 31,2 millions d'euros pour 2018. En février 2018, un arrangement administratif est signé avec le ministre de la justice libyen qui formalise la coopération avec la création d'un groupe de travail « pour l'amélioration de la justice pénale libyenne ».
La difficulté d'engager les autorités libyennes à la légitimité fragile, conduites à négocier des compromis sur chacune de leurs actions, est patente. Avancer dans un domaine extrêmement délicat compte tenu de l'importance et de l'influence des groupes armés et des enjeux que porte le rétablissement des capacités de l'État dans le domaine de la sécurité est un défi.
(2) EUNAVFOR Sophia : une mission controversée
Le même constat peut être porté dans le cas de l'opération EUNAVFOR Sophia (voir infra p. 63).
Les phases 2b et 3 subordonnées à une résolution du conseil de sécurité et à l'accord de la Libye n'ont jamais pu être mises en oeuvre faute d'accord des autorités libyennes. La poursuite des embarquements de migrants entraîneront de sérieux doutes et critiques sur une opération absorbée par des tâches de sauvetage en mer, accusée de faciliter le travail des passeurs et l'arrivée massive des migrants.
Force est de constater, une fois encore, les difficultés internes à l'Union européenne pour mettre en oeuvre des opérations PSDC, mais aussi les pesanteurs du contexte libyen : absence du gouvernement suffisamment légitime pour décider et notamment lorsqu'il s'agit d'actions étrangères dans les zones de souveraineté libyennes, professionnalisme et fiabilité des personnels libyens formés compte tenu de leurs liens réels ou supposés avec des groupes armés ou de trafiquants qui constituent des freins évidents.
c) Les projets bilatéraux, exemple des programmes français
La France avait commencé la mise en oeuvre et préparé des programmes d'aide à la reconstruction de la Libye. Pour des raisons sécuritaires mais aussi en raison de la fragmentation institutionnelle, ces programmes ont été interrompus ou n'ont pu voir le jour.
Plusieurs projets ont été interrompus : projet destiné à renforcer la formation des fonctionnaires de l'administration centrale, les conseils locaux et le parlement (en coopération avec ACTED, l'Ecole Nationale d'Administration, l'Assemblée Nationale, le Sénat et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale - pour un montant de 0,8 M$) ; programme piloté par Expertise France pour le soutien à la société civile et à la jeunesse (1,4 MUSD).
D'autres programmes n'ont pu voir le jour : projet de soutien de la Banque de la France à la Banque Centrale de Libye pour l'amélioration de sa gouvernance ; ou le projet de soutien du Ministère des Finances français pour la création d'un Institut des Finances destiné à former des experts dans le domaine des finances publiques en Libye ; etc.
* 17 https://www.un.org/press/fr/2011/CS10200.doc.htm
* 18 Le 20 octobre, Kadhafi, en fuite depuis août, est tué dans le dernier assaut contre Syrte.
* 19 Au Conseil de sécurité de l'ONU, ni la Chine, ni la Russie, ni l'Afrique du Sud ne se sont opposés à la résolution 1973, proposée par la France et le Royaume-Uni. En s'abstenant ils ont implicitement donné leur aval au texte qui autorise les États membres à « prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger les populations ».
* 20 Membre de l'OTAN, la Turquie participe à cette coalition.
* 21 Trois jours après la mort de Kadhafi, le 20 octobre 2011, le Conseil national de transition (CNT) proclame la libération du pays. Un gouvernement de transition, essentiellement composé de techniciens et censé représenter l'ensemble du territoire, est nommé fin novembre, puis un Congrès général national (CGN) est élu le 7 juillet 2012. Le succès des élections est d'autant plus remarquable que la grande majorité des électeurs n'avait aucune expérience en la matière, le dernier scrutin datant de 1964.
* 22 Environs 2,9 millions de Libyens s'étaient enregistrés sur les listes électorales soit 80% des citoyens habilités à voter.
* 23 Amazigh, Touareg, Toubous.
* 24 dont les fondateurs du CNT et le président du CGN, Mohamed al-Megaryef.
* 25 Le RSSGNU, Ghassan Salamé, estimait en février 2018 à 20 millions le nombre d'armes en Libye, pour 6 millions d'habitants. Elles ne sont pas toutes l'héritage du régime du colonel Kadhafi. La porosité des frontières et l'instabilité de pays voisins, comme le Soudan, y contribuent.
* 26 « Aube le Libye » associait également les milices de la minorité amazighe berbérophone du nord ouest de la Tripolitaine, surtout en raison de leur opposition traditionnelle avec les habitants de Zintan, allié au camp Haftar, des grandes brigades « révolutionnaires » de Benghazi, Zaouia, Ghariane et Zouara.
* 27
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Misrata, souvent citée comme la ville martyre de la révolution - elle a fait l'objet d'un siège pendant des mois et subie d'importantes pertes humaines (2000 civils et combattants) - a été l'une des premières à se soulever contre le pouvoir de Kadhafi et a joué un rôle crucial dans la libération de Tripoli et de Syrte . |
* 28 Dirigée par Haitham Tajouri. Elle est la plus nombreuse. Mais sa priorité est davantage dans la défense de ses intérêts et peut avoir une attitude plus ambivalente à l'égard du gouvernement d'union nationale.
* 29 Son chef est Abdelrauf Kara, elle comprend environ 1500 combattants et se présente comme une force de sécurité et de police. Elle soutient le gouvernement d'union nationale. Son unité de lutte contre le terrorisme, formée d'anciens des forces spéciales, se pose comme un adversaire résolu des cellules de l'EI à Tripoli.
* 30 Zintan, située à 160 km de Tripoli, dans les montagnes du djebel Nefoussa, a aussi joué un rôle important dans la libération de la capitale.
* 31
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Les milices armées et entraînées de Zintan et de Misrata, qui ont participé à la prise de Tripoli, ne vont pas tarder à se partager la ville en zones d'influence et à s'opposer pour le contrôle des infrastructures, meilleure garantie d'occuper une bonne place dans la nouvelle Libye, qui soit à la hauteur des sacrifices consentis durant la révolution. |
* 32 dont certains menés par des puissances étrangères puisqu'il semble qu'on puisse attribuer certaines frappes à Tripoli contre Misrata aux Emirats arabes unis.
* 33 http://www.ecfr.eu/mena/mapping_libya_conflict
* 34 en s'appuyant les forces marginalisées par la loi d'exclusion politique et les opposants au CGN sans parvenir dans un premier temps à rallier les forces de Zintan
* 35 Ian Martin de septembre 2011 à octobre 2012, Tarek Mitri d'octobre 2012 à septembre 2014, Bernardino Léone jusqu'à octobre 2015, puis Martin Kobler, et depuis septembre 2017 Ghassan Salamé.
* 36 Gardes d'Installations Pétrolières (GIP).
* 37 Ghassan Salamé, Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies- déclaration devant le Conseil le 2 mai 2018. https://www.un.org/press/fr/2018/cs13347.doc.htm
* 38 Tim Eaton “Libya's War Economy: Predation, Profiteering and State Weakness” Chatham House 12 April 2018 https://www.chathamhouse.org/publication/libyas-war-economy-predation-profiteering-and-state-weakness
* 39 The United Nations Support Mission for Libya (UNSMIL).
* 40 La mission a été prolongée et a vu son périmètre évolué depuis en application de nombreuses résolutions du Conseil jusqu'à la résolution 2376 (2017) qui l'a prolongé jusqu'au 15 septembre 2018.
* 41 Ses missions s'étendent à plusieurs domaines des affaires politiques, des droits humains, de la justice, du déminage, de la démobilisation des groupes armés, du développement, de la promotion des femmes, de l'information et de la communication
* 42 Voir infra p. 98 et suiv.
* 43 Alors 17 personnes
* 44 https://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2017/02/rapeubamlibyamappingforces@se170124.pdf
* 45 Il avait été sérieusement envisagé à cette époque la mise en place d'une mission civile de renforcement capacitaire (EUCAP Libya) qui devait permettre une restructuration du système judicaire et de sécurité libyen (réforme du secteur civil de la sécurité, renforcement des capacités de la police, gestion des flux migratoire, création d'une gendarmerie, réforme de la justice) https://club.bruxelles2.eu/2016/06/mission-de-soutien-a-la-police-et-justice-libyenne-eucap-libya-en-preparation/