B. ALLOUER DE NOUVEAUX MOYENS D'ACTION AUX EMPLOYEURS TERRITORIAUX
Pour gagner en efficacité et en capacité d'adaptation, votre rapporteur propose de confier de nouveaux moyens d'action aux employeurs territoriaux, tout en respectant les droits des agents.
Ces nouveaux moyens d'action pourraient être résumés en trois mots : souplesse, incitation et mutualisation .
1. Plus de souplesse dans la gestion des ressources humaines
Les articles 3 à 3-7 du statut général de la fonction publique territoriale permettent déjà aux employeurs locaux de recruter des contractuels 15 ( * ) , dans des conditions strictement définies et sous le contrôle des préfectures.
Les possibilités de recrutement de contractuels doivent toutefois être élargies, notamment pour répondre à l'évolution des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements et aux mutations du service public .
Votre rapporteur salue d'ailleurs l'initiative du Gouvernement, qui a ouvert en mai 2018 une concertation sur la place des contractuels dans la fonction publique.
Lors des auditions, plusieurs solutions concrètes ont émergé comme :
- l'extension aux emplois de la catégorie B de la possibilité de recruter un agent contractuel lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté (possibilité aujourd'hui réservée aux emplois de la catégorie A) ;
- l'allongement à trois ans de la durée globale des contrats d'un agent recruté pour faire face à une vacance temporaire d'emploi (contre deux ans aujourd'hui). Le Sénat avait d'ailleurs adopté une telle disposition en janvier 2016 16 ( * ) , sans être suivi par l'Assemblée nationale ;
- la création d'un « contrat de mission » pour mener un projet nécessitant des compétences spécifiques (refonte du système informatique de la collectivité territoriale, réorganisation des outils RH, maîtrise d'ouvrage d'un chantier complexe, etc .).
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Proposition n° 4 : Élargir les possibilités de recourir à des agents contractuels, notamment en créant de nouveaux « contrats de mission » Échéance prévisionnelle : 2019 |
Cette volonté d'efficacité doit s'accompagner de mesures concrètes pour augmenter le temps de travail des agents territoriaux .
Dix-sept ans après la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale 17 ( * ) , le rapport de M. Philippe Laurent de mai 2016 18 ( * ) a établi un constat objectif et proposé des mesures concrètes, qui n'ont pas été mises en oeuvre depuis.
La durée légale du temps de travail (1 607 heures annuelles) n'est pas toujours respectée au sein des collectivités territoriales et de leurs groupements , et ce pour trois raisons.
En premier lieu, certains agents territoriaux ont des cycles de travail particuliers en raison des sujétions du service public (travail de nuit ou le dimanche, horaires décalés, travail en équipes, etc .), ce qu'il convient de respecter.
En deuxième lieu, le statut général de la fonction publique territoriale autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à maintenir une durée de travail inférieure à 1 607 heures annuelles 19 ( * ) , lorsque ce régime dérogatoire était mis en oeuvre avant 2001 et que l'assemblée délibérante a souhaité le conserver.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, 1 500 employeurs locaux auraient conservé ce régime dérogatoire. Contraire au principe de parité entre les trois versants de la fonction publique, il doit être supprimé dans les meilleurs délais .
En dernier lieu, certaines autorisations spéciales d'absence sont laissées à la libre appréciation des employeurs locaux.
À titre d'exemple, les autorisations d'absence accordées « à l'occasion de certains événements familiaux » (mariage, déménagement, etc .) devaient être définies par un décret en Conseil d'État 20 ( * ) . Ce décret est attendu depuis 1984... Dès lors, ces autorisations d'absence sont accordées au cas par cas par le chef de service 21 ( * ) .
De même, certaines autorisations spéciales d'absence ont été créées de manière empirique, sans fondement juridique clair, comme les « journées du maire » ou les « jours fériés locaux » dans certaines régions métropolitaines et ultramarines.
Des efforts d'harmonisation doivent être engagés pour clarifier le « maquis » des autorisations d'absence et assurer un traitement plus équitable des agents territoriaux .
Le législateur et le pouvoir règlementaire pourraient utilement intervenir dans ce travail d'harmonisation. L'implication et la pédagogie des employeurs territoriaux seraient également nécessaires pour garantir l'acceptabilité de cette réforme.
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Proposition n° 5 : Harmoniser la durée de travail dans la fonction publique territoriale en mettant fin aux dérogations non justifiées Échéance prévisionnelle : 2019 |
Le droit de la fonction publique territoriale reste très complexe , ce qui constitue une source de difficultés pour les collectivités territoriales, notamment pour les plus petites d'entre elles, et rend l'action des centres de gestion plus que nécessaire (voir infra ).
Les contraintes normatives imposées aux employeurs territoriaux sont nombreuses et parfois peu utiles , comme par exemple :
- le contingentement des promotions internes pour chaque cadre d'emplois en fonction du nombre de recrutements externes effectués par les collectivités territoriales et leurs groupements 22 ( * ) ;
- les seuils démographiques applicables à certains grades ou emplois fonctionnels. À titre d'exemple, une commune de moins de 10 000 habitants a l'interdiction de recruter un directeur des services techniques (emploi fonctionnel) ; en pratique, elle confie cette mission à un agent tout aussi qualifié mais qui demeure dans son cadre d'emploi d'origine (ingénieur ou technicien) 23 ( * ) .
Dès lors, votre rapporteur propose de lancer une procédure de concertation auprès des employeurs territoriaux afin de recenser les procédures RH complexes ou inutiles qu'il conviendrait de simplifier ou d'abroger.
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Proposition n° 6 : Recenser, avec l'aide des employeurs territoriaux, les procédures trop complexes ou devenues inutiles Échéance prévisionnelle : 2018-2020 |
2. Des mesures plus incitatives
Depuis plusieurs années, les collectivités territoriales et leurs groupements ont développé des régimes de primes : tous les départements et les régions ainsi que trois quarts des communes ont d'ores et déjà délibéré en faveur d'un régime indemnitaire 24 ( * ) complétant le traitement indiciaire de leurs agents.
Votre rapporteur soutient cet effort, qui tend à reconnaître l'implication des agents, à attirer des talents et à fidéliser les personnels, notamment pour les métiers les plus contraignants ou les plus pénibles .
Depuis 2014, l'État développe un nouvel outil, en cours de transposition dans la fonction publique territoriale : le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ( RIFSEEP ) 25 ( * ) .
Cet outil présente au moins deux avantages :
- harmoniser et simplifier les régimes de primes ;
- valoriser l'engagement individuel et la manière de servir des agents, via l'une de ses composantes, le complément indemnitaire annuel (CIA).
Le déploiement du RIFSEEP dans le versant territorial a toutefois pris du retard, faute de publication des décrets et arrêtés nécessaires .
Certes, la tâche est ardue : le RIFSEEP doit d'abord être développé au sein de la fonction publique de l'État avant d'être transposé aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale. Or, il concerne aujourd'hui seulement 10 % des agents de l'État...
À ce stade, seul un nombre limité d'agents territoriaux sont couverts par le RIFSEEP (administrateurs territoriaux, attachés, conservateurs du patrimoine, etc .).
Dans ce contexte, votre rapporteur propose un objectif à la fois clair et ambitieux : achever la transposition du RIFSEEP dans la fonction publique territoriale d'ici la fin de l'année 2020, soit peu après les prochaines élections municipales .
Par ailleurs, il paraît nécessaire de poursuivre les efforts de rationalisation des régimes indemnitaires. Pour plus de clarté, d'autres primes pourraient être intégrées au RIFSEEP , comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI) créée en 1991 pour rendre plus attractifs certains emplois à haute technicité.
Enfin, la composante la plus incitative du RIFSEEP - le complément indemnitaire annuel, CIA - doit être développée pour mieux reconnaître le mérite de chaque agent .
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Proposition n° 7 : Achever le déploiement du Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) et favoriser la rémunération au mérite Échéance prévisionnelle : 2020 |
Parallèlement, de nouveaux leviers doivent être mis à la disposition des employeurs et des agents territoriaux lorsqu'ils souhaitent, d'un commun accord, cesser leur collaboration .
Le Gouvernement envisage d'améliorer l'indemnité de départ volontaire (IDV) , aujourd'hui régie par un décret de 2009 26 ( * ) . À titre d'exemple, le montant de cette indemnité 27 ( * ) pourrait être déplafonné pour donner davantage de marges de manoeuvre aux employeurs territoriaux.
L'indemnité de départ volontaire reste toutefois limitée à deux hypothèses : les restructurations de services et les départs définitifs de la fonction publique pour créer une entreprise ou « mener à bien un projet personnel ».
Dès lors, votre rapporteur propose d'expérimenter un dispositif plus souple et ayant fait ses preuves en droit du travail : la rupture conventionnelle .
Concrètement, l'employeur territorial et son agent pourraient s'accorder sur la cessation de leur collaboration, sans avoir à justifier d'un motif particulier.
Il conviendrait, bien entendu, de définir très précisément la procédure à suivre afin de préserver les droits de chaque partie (organisation d'un entretien préalable, possibilité de se faire assister par un tiers, délai de rétractation, versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, etc .).
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Proposition n° 8 : Expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale Échéance prévisionnelle : 2019-2022 |
3. Davantage de mutualisations
Présents dans l'ensemble des départements 28 ( * ) , les centres de gestion remplissent deux fonctions : garantir une application homogène du statut de la fonction publique territoriale, d'une part, et mutualiser certaines prestations RH, d'autre part.
Constitués en établissements publics locaux à caractère administratif, les centres de gestion se positionnent comme les « experts de l'application statutaire de la fonction publique territoriale » 29 ( * ) .
Suivant les cas, les prestations des centres de gestion s'adressent :
- aux communes et à leurs groupements, qui y sont obligatoirement affiliés car employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet ;
- aux communes et à leurs groupements, employant plus de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet, qui y sont volontairement affiliés ;
- aux collectivités territoriales et aux groupements de plus grande taille, qui n'y sont pas affiliés mais qui demandent à bénéficier de leurs prestations (socle commun de compétences facultatif 30 ( * ) ou conventions spécifiques) ;
- ou à l'ensemble des employeurs territoriaux du département.
Les prestations des centres de gestion (CDG)
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Référence juridique |
Collectivités affiliées (obligatoire ou volontaire) |
Collectivités non affiliées |
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Missions assurées pour tous les employeurs |
Article
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- Publicité des listes d'aptitude - Publicité des créations et vacances d'emplois - Prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi - Reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions - Aide aux fonctionnaires à la recherche d'un emploi après une période de disponibilité - Fonctionnement des conseils de discipline de recours - Concours et examens professionnels de catégorie A et B hors filière médico-sociale - Handicap : aide aux recrutements, sensibilisation, maintien dans l'emploi (jusqu'à 1 000 agent s) |
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Cotisation obligatoire (max. 0,8 % de la masse salariale) |
Article 23-II |
- Concours et examens professionnels de catégorie C et filière médico-sociale - Publicité des tableaux d'avancement - Fonctionnement des commissions administratives paritaires (CAP) et des conseils de discipline - Comité technique (- 50 agents) - Calcul du crédit de temps syndical, remboursement des charges salariales afférentes - Assistance juridique statutaire, y compris la fonction de Référent déontologue |
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Socle commun de compétences |
CNA : Article 25-IV |
INCLUS DANS LA COTISATION - Secrétariat de la commission de réforme - Secrétariat du comité médical - Assistance juridique statutaire - Assistance au recrutement et accompagnement individuel à la mobilité - Assistance à la fiabilisation des comptes de droits retraite |
ONÉREUX (max 0,2 % de la masse salariale) - Secrétariat de la commission de réforme - Secrétariat du comité médical - Assistance juridique statutaire - Assistance au recrutement et accompagnement individuel à la mobilité - Assistance à la fiabilisation des comptes de droits retraite |
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Cotisation additionnelle optionnelle |
Article 22 |
Exemples de prestations - Réseau sécurisé extranet dont accès à des serveurs - Fonction d'inspection hygiène et sécurité - Conseil, formation, information et réalisation de dossiers de retraite - Concours aux régimes de retraite pour droit à l'information. Liquidation des dossiers pour règlement d'allocations ou perte d'emploi - Service de documentation électronique - Outils de conseils en gestion des ressources humaines |
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Conventions optionnelles |
Articles 22,24,25, 26 et 26-1 |
Exemples de conventions - Médecine préventive - Missions d'archivage - Assistance/conseil en hygiène et sécurité (document unique...) - Remplacement d'agents, missions d'intérim et/ou portage salarial - Contrat d'assurance groupe statutaire - Conventions de protection sociale (prévoyance et santé), contrat d'action sociale - Assistance juridique (non statutaire) - Médecine statutaire et de contrôle - Assistance sociale du personnel - Médiation préalable obligatoire |
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Source : commission des lois du Sénat
Outils de mutualisation, les centres de gestion doivent être confortés dans leur action en poursuivant les efforts de régionalisation, d'une part, et en consolidant le « socle commun », d'autre part.
En premier lieu, certaines actions des centres de gestion sont déjà assurées au niveau régional, le plus souvent par un centre coordonnateur (prise en charge des fonctionnaires des catégories A et B momentanément privés d'emploi, concours et examens de catégorie A et B hors filière médico-sociale, gestion de l'observatoire régional de l'emploi, conseil de discipline de recours, etc .).
Votre rapporteur propose d'accélérer ces efforts de régionalisation (par exemple l'organisation des concours et examens professionnels de compétence non exclusive, catégorie C et filière médico-sociale, l'expertise et l'information juridique statutaire, l'assistance à la retraite, l'assistance à la mobilité, le conseil en organisation, etc .) afin de générer de nouvelles économies d'échelle et d'harmoniser le niveau des prestations proposées par les centres de gestion 31 ( * ) .
Outre une modification législative, cette meilleure répartition des tâches pourrait nécessiter l'élaboration par les centres de gestion de schémas régionaux de coordination, de mutualisation et de spécialisation , comme l'a récemment envisagé l'inspection générale de l'administration (IGA) 32 ( * ) .
En second lieu, les collectivités et établissements affiliés aux centres de gestion ne couvrent aujourd'hui que 41 % des agents territoriaux , les collectivités territoriales et leurs groupements employant 350 agents ou plus n'y étant pas obligatoirement affiliés.
Cette situation constitue un frein à la mutualisation et une source d'inefficacité : les employeurs territoriaux les plus importants gèrent directement certaines missions qui pourraient relever des centres de gestion. À titre d'exemple, ils sont autorisés à convoquer des concours de catégorie C et de la filière médico-sociale en parallèle des concours organisés par les centres de gestion, ce qui n'apparaît pas optimal.
De même, l'évolution de la coopération intercommunale et la création de communes nouvelles pourraient entraîner la désaffiliation de collectivités territoriales ou groupements 33 ( * ) et fragiliser le modèle économique des centres de gestion .
Dès lors, il pourrait être envisagé de prévoir l'adhésion de toutes les communes et de leurs groupements au socle commun de compétences instauré par la loi du 12 mars 2012, dite « Sauvadet » 34 ( * ) , et d'étendre ce socle commun à de nouvelles prestations.
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Proposition n° 9 : Renforcer les centres de gestion en définissant les mutualisations à l'échelle régionale et en envisageant l'adhésion obligatoire des communes et groupements non affiliés à un socle commun rénové Échéance prévisionnelle : 2019 |
* 15 Contractuels qui représentent aujourd'hui près d'un agent territorial sur cinq (voir supra ).
* 16 À l'occasion du débat sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, devenu la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.
* 17 Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
* 18 « Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique », remis au ministre de la fonction publique et consultable à l'adresse suivante :
www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/164000313.pdf .
* 19 Article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 20 Article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 21 Conseil d'État, 20 décembre 2013, Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FAFPT) , n° 351682.
* 22 Voir, pour plus de précisions, la réponse ministérielle à la question écrite n° 00121 de notre ancien collègue Roland Povinelli (réponse publiée au Journal officiel du Sénat le 18 octobre 2012, p. 2317).
* 23 Article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 24 Source : Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).
* 25 Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
* 26 Décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 instituant une indemnité de départ volontaire dans la fonction publique territoriale.
* 27 Montant aujourd'hui limité à deux fois la rémunération brute annuelle perçue au cours de l'année précédente.
* 28 Sauf en Ile-de-France où il existe deux centres interdépartementaux de gestion (CIG) : le CIG de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) et le CIG de la grande couronne (Essonne, Val-d'Oise, Yvelines).
* 29 Inspection générale de l'administration, « Actes de gestion en matière de ressources humaines des collectivités territoriales. Revue de dépenses », juin 2017, p. 6. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Rapports-recents/Revue-de-depenses-Actes-de-gestion-en-matiere-de-ressources-humaines-des-collectivites-territoriales .
* 30 Ce bloc est dit « indivisible » car il forme un ensemble cohérent de prestations proposées par le centre de gestion : lorsqu'une collectivité territoriale non affiliée y adhère, l'ensemble des prestations lui sont fournies ; elle ne peut pas choisir entre plusieurs prestations.
* 31 Alors, qu'aujourd'hui, les centres de gestion sont particulièrement hétérogènes. À titre d'exemple, celui de la Haute-Marne emploie une dizaine d'agents contre 250 pour le centre interdépartemental de gestion (CIG) de la petite couronne.
* 32 IGA, « Actes de gestion en matière de ressources humaines des collectivités territoriales. Revue de dépenses », op. cit ., p. 7.
* 33 Les collectivités territoriales ou groupements dont les effectifs atteignent 350 fonctionnaires à temps complet pouvant se désaffilier de leur centre de gestion.
* 34 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.