INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le suivi de l'application des lois constitue un volet essentiel des missions de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolues au Parlement et mentionnées à l'article 24 de la Constitution.
Il consiste à vérifier régulièrement si, et dans quels délais, les lois promulguées ont reçu les mesures d'application requises et à identifier, le cas échéant, les difficultés rencontrées : à quoi bon voter des lois si elles doivent rester lettre morte en tout ou partie ?
Le Sénat y attache une attention toute particulière et a joué un rôle de précurseur en mettant en place, dès les années 1970, des procédures et des outils de suivi en temps réel de la publication des décrets et des arrêtés attendus.
L'article 22 de son Règlement confie la mise en oeuvre de ce suivi aux commissions permanentes. Depuis le renouvellement sénatorial de 2014, elles s'en acquittent en lien avec la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, présidée par notre collègue Valérie Létard.
Le suivi de l'application des lois porte, comme chaque année, sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire précédente, soit entre le 1 er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, en prenant en compte, pour l'établissement des statistiques, les mesures d'application publiées six mois après la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2018.
24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 ont été envoyées au fond à la commission des lois, qui a par ailleurs examiné 7 projets et propositions de loi n'ayant pas abouti à la promulgation d'une loi au cours de cette période de référence.
Après un bilan d'ensemble et une analyse détaillée des mesures prises pour l'application de ces 24 lois ainsi que de lois antérieures, le présent rapport comporte le compte rendu de la réunion de la commission des lois consacrée à cet examen, qui s'est tenue le mercredi 16 mai 2018.
PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
I. L'APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2016-2017
A. RECENSEMENT DES LOIS PROMULGUÉES ET DES TEXTES EXAMINÉS AU FOND PAR LA COMMISSION DES LOIS AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE
1. Nombre et proportion de l'ensemble des lois promulguées, hors conventions internationales
Au cours de la période de référence, soit entre le 1 er octobre 2016 et le 30 septembre 2017, 24 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées.
Liste des 24 lois promulguées entre le
1
er
octobre 2016
et le 30 septembre 2017 et examinées au
fond par la commission des lois
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1. Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique |
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2. Loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle |
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3. Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle |
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4. Loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional |
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5. Loi n° 2016-1658 du 5 décembre 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics |
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6. Loi organique n° 2016-1690 du 9 décembre 2016 relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte |
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7. Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique |
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8. Loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence |
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9. Loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires |
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10. Loi n° 2016-1919 du 29 décembre 2016 relative à l'exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux |
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11. Loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes |
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12. Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes |
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13. Loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale |
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14. Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique |
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15. Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain |
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16. Loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique |
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17. Loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété |
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18. Loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats |
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19. Loi n° 2017-289 du 7 mars 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse |
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20. Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre |
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21. Loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence |
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22. Loi n° 2017-1241 du 8 août 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières |
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23. Loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique |
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24. Loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique |
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 correspond à la moyenne haute constatée ces dernières années , qui s'établit à 22 lois par année parlementaire depuis 2007-2008.
Nombre de lois promulguées par année
parlementaire
et examinées au fond par la commission des
lois
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2016
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2015
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2014
|
2013
|
2012
|
2011
|
2010
|
2009
|
2008
|
2007
|
|
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Nombre de lois |
24 |
30 |
18 |
27 |
14 |
24 |
23 |
23 |
15 |
22 |
(1) entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012
(2) entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné au fond 52 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 132 ( * ) , niveau le plus élevé de l'ensemble des commissions permanentes et proportion équivalente aux deux années parlementaires précédentes (42 % en 2014-2015 et 55 % en 2015-2016).
Outre les 24 lois examinées et promulguées, qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2016-2017 :
- 2 projets de loi qui ont donné lieu à des lois promulguées après le 30 septembre 2017 ;
- 5 propositions de loi, dont 2 sont en instance à l'Assemblée nationale, 1 ne lui a pas été retransmise après les élections législatives de 2017 car son objet a été satisfait par un autre texte et 2 sont en attente d'inscription à l'ordre du jour du Sénat.
La commission des lois a donc examiné au fond , au total, 31 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2016-2017 , contre 55 en 2015-2016, 34 en 2014-2015, 44 en 2013-2014, 41 en 2012-2013 et 33 entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2016-2017.
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2 textes examinés par la commission des
lois
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• Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ( émanant d'un projet de loi ) |
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• Loi n° 2017-1754 du 25 décembre 2017 ratifiant l'ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de l'établissement public Paris La Défense ( émanant d'un projet de loi ) |
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3 textes examinés par la commission des
lois
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• Proposition de loi pour le maintien des compétences "eau" et "assainissement" dans les compétences optionnelles des communautés de communes ( en instance d'examen à l'Assemblée nationale mais dont l'objet a été repris par une proposition de loi déposée par des députés ) |
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• Proposition de loi tendant à faciliter la mise en place et le fonctionnement des intercommunalités ( en instance d'examen à l'Assemblée nationale ) |
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• Proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale ( non retransmise à l'Assemblée nationale après les élections législatives de 2017 car son contenu a été intégré dans la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique ) |
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2 textes examinés en commission entre le
1
er
octobre 2016
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• Proposition de loi visant à assurer la sincérité et la fiabilité des comptes des collectivités territoriales ( adoption par le Sénat d'une motion de renvoi en commission le 22 février 2017 ) |
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• Proposition de loi permettant un exercice territorialisé de compétences au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de cinquante communes au moins ( examen en commission le 15 février 2017 ) |
2. Nombre et proportion des lois promulguées d'origine parlementaire
Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois, 12 sont d'origine parlementaire , soit une proportion de 50 % .
Il s'agit de la proportion la plus élevée depuis l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 , après celle de 2015-2016 où ce niveau avait exceptionnellement atteint 60 % : jusqu'au 30 septembre 2015, le nombre des lois d'origine parlementaire envoyées au fond à la commission des lois était resté inférieur à 10 et elles avaient représenté environ le tiers des lois promulguées au cours de la période de référence.
En outre, sur ces 12 lois d'origine parlementaire, 5 sont issues de propositions de loi sénatoriales , soit 42 % du total en 2016-2017.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi
les lois promulguées
au cours de la période de
référence et envoyées au fond à la commission des
lois
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Période de référence
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Nombre des lois
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Part des lois
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
50 % |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
|
1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
|
1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
|
1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
|
1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
7 |
30,4 % |
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1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
6 |
34,8 % |
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Liste des lois d'origine parlementaire
promulguées
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Assemblée d'origine
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Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats |
Sénat |
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Loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété |
|
|
Loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes |
|
|
Loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes |
|
|
Loi n° 2016-1919 du 29 décembre 2016 relative à l'exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux |
|
|
Loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires |
|
|
Loi organique n° 2016-1690 du 9 décembre 2016 relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte |
|
|
Loi n° 2016-1658 du 5 décembre 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics |
|
|
Loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional |
|
|
Loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle |
Sénat |
3. Nombre et proportion des lois promulguées après engagement de la procédure accélérée
L'engagement de la procédure accélérée (article 45, alinéa 2, de la Constitution), qui s'est substitué depuis le 1 er mars 2009 à la déclaration d'urgence, a un double effet :
- le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture devant chaque assemblée, comme c'était le cas avec la déclaration d'urgence ;
- les délais d'examen en première lecture prescrits par l'article 42, alinéa 3, de la Constitution (six semaines entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi devant la première assemblée saisie et le début de sa discussion en séance publique, quatre semaines entre la transmission du texte à la seconde assemblée saisie et sa discussion en séance) ne s'imposent plus.
Sur les 24 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois, 18 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit une proportion de 75 % : la totalité des 12 projets de loi et la moitié (6 sur 12) des propositions de loi, dont 71 % des lois issues d'initiative de députés (5 sur 7) et 20 % des lois issues d'initiatives sénatoriales (1 sur 5).
Ces données sont proches de celles constatées en 2015-2016, lorsque 100 % des projets de loi (12 sur 12) et 67 % des propositions de loi (12 sur 18), soit 80 % de l'ensemble des textes promulgués et envoyés au fond à la commission des lois, avaient fait l'objet de cette procédure.
Elles sont également semblables à celles constatées en 2014-2015, au cours de laquelle 91 % des projets de loi (10 sur 11) et 57 % des propositions de loi (6 sur 9), soit 78 % de l'ensemble des textes promulgués et envoyés au fond à la commission des lois, avaient fait l'objet de la procédure accélérée.
Cette proportion était tombée à 50 % en 2012-2013, tant pour les projets (5 sur 10) que pour les propositions de loi (2 sur 4), et à 59 % en 2013-2014 (16 sur 27), ce recul statistique étant, pour partie, lié au nombre plus important, en valeur absolue, de propositions de loi ayant abouti.
Au cours des trois dernières années parlementaires, les trois quarts des textes promulgués au moins ont fait l'objet de la procédure accélérée .
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements successifs à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
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Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois ayant fait l'objet
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1 er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
* 132 Soit 24 lois sur les 46 promulguées au cours de la période.