III. LES COMMUNES DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE : DES ACTEURS DYNAMIQUES AUX MOYENS LIMITÉS
À l'exception du pays - le « fenua » -, la Polynésie française ne compte qu'une seule autre catégorie de collectivités territoriales : les communes. Ces dernières sont de création récente puisqu'elles procèdent de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française. Auparavant, seules quatre communes « historiques » existaient : Papeete, créée en 1890, Uturoa en 1931, Faa'a et Pirae en 1965.
M. Édouard Fritch, président de la Polynésie française, a renoué le dialogue avec les communes alors que, selon plusieurs élus rencontrés par les membres de la délégation de votre commission, l'un de ses prédécesseurs, notre ancien collègue Gaston Flosse, les renvoyait systématiquement vers l'État au motif qu'il s'agissait de collectivités territoriales de droit commun.
Si les communes polynésiennes connaissent, pour l'essentiel, les mêmes règles d'élection, d'organisation et de fonctionnement que leurs homologues métropolitaines, elles présentent néanmoins plusieurs particularités notables quant à leurs compétences et leurs finances.
Cette singularité conduit régulièrement à remettre en cause l'application du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française au nom de leur spécificité. Aussi les représentants du syndicat de promotion des communes de Polynésie française ont-ils fait part à vos rapporteurs de leur souhait d'un code spécifique, davantage soucieux des particularités locales, sur le modèle du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
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L'application du code général des collectivités territoriales en Polynésie française Lors de la création des communes polynésiennes, en 1971, leur régime juridique a été codifié au sein de parties spécifiques du code des communes, alors en vigueur sur l'ensemble du territoire national. Quand le code général des collectivités territoriales (CGCT) est entré en vigueur, en 1997, seules les dispositions du code des communes applicables aux communes polynésiennes ont été maintenues. Elles ont été introduites dans le CGCT, par voie d'ordonnance, en 2007. Le régime des communes polynésiennes se caractérise par un renvoi aux dispositions de droit commun sous réserve des adaptations nécessaires. Le choix de cette technique, dite de l'écriture miroir, rend la lecture des dispositions applicables en Polynésie française particulièrement illisible car elle oblige à « reconstruire » le droit applicable en appliquant aux dispositions de droit commun celles qui les modifient et qui sont situées des dizaines de pages plus loin au sein du CGCT. L'État s'est toutefois toujours montré réticent à la création d'un code des communes en Polynésie française, proposée dès 2013, au double motif que la définition du régime des communes polynésiennes relève de sa compétence exclusive et que ces collectivités restent des collectivités territoriales de la République soumises pour l'essentiel au droit commun. Pour faciliter l'appréhension du droit applicable localement, les services du haut-commissariat éditent, outre des fiches pratiques, une version consolidée du CGCT dans sa version applicable. |
Au-delà d'une « querelle » de codes, vos rapporteurs estiment que l'effort principal doit porter sur l'actualisation du droit applicable aux communes polynésiennes. Cet exercice a été accompli avec succès mais en partie seulement, avec l'adoption de la loi du 5 décembre 2016, à l'initiative de notre collègue Lana Tetuanui. L'intelligibilité du droit applicable localement pourrait être assurée, sans intervention législative, par la publication d'une version consolidée, régulièrement mise à jour, des textes applicables sous la forme d'un « code éditeur ».
A. UN ÉCHELON DE PROXIMITÉ IRREMPLAÇABLE
La commune, cellule de base de la démocratie locale, revêt une importance d'autant plus forte en Polynésie française qu'elle est située dans un archipel éloigné de Tahiti. En Polynésie française, le « tavana » - le maire en tahitien - reste ainsi une figure respectée de la communauté.
1. Une dispersion communale à l'origine de fortes contraintes
Au cours de ces déplacements dans les archipels, vos rapporteurs ont pris la mesure des contraintes géographiques qui peuvent s'exercer au sein d'une même commune. Ainsi, l'île de Tikehau forme une commune associée qui fait partie de la commune de Rangiroa, dont le chef-lieu est situé sur l'île éponyme dans l'archipel des Tuamotu.
Autre illustration, la commune de Fangatau est située dans l'archipel des Tuamotu-Gambier, à 975 kilomètres de Tahiti. Cette commune comprend près de 300 habitants, répartis sur deux atolls distants de 90 kilomètres, qui constituent chacun une commune associée : Fangatau, chef-lieu de la commune, et Fakahina. De même, plusieurs communes associées ne sont reliées que par des liaisons maritimes, que ce soit la commune associée de Makatea à 110 kilomètres de Rangiroa, le chef-lieu communal, ou la commune associée de Hereheretue à 430 kilomètres de Hao, également chef-lieu.
Cet éclatement communal, particulièrement dans les atolls, soulève des difficultés concrètes pour l'exercice de leur mandat par les élus locaux. Lors de leur déplacement, les membres de la délégation de votre commission ont pu en percevoir un exemple frappant avec la période alors ouverte de « parrainage » en vue de soutenir un candidat à l'élection du Président de la République. Cet exercice, aisé pour les élus locaux en métropole, nécessite un déploiement d'énergie sans commune mesure en Polynésie française. Il impose, par exemple, au maire délégué de Tikehau de se rendre sur l'île voisine, au siège de la mairie, pour faire apposer un cachet sur le formulaire qui lui est parvenu avant de l'adresser. Pour d'autres « parrains », la réception du formulaire de « parrainage » dans les derniers jours du délai dont il dispose pour le renvoyer au haut-commissariat de la République à Papeete rend, compte tenu du délai d'expédition par voie postale, incertaine son arrivée avant le terme légal.
2. L'importance des communes associées
Du fait de la création des communes et des contraintes géographiques, la Polynésie française a conservé le régime ancien des communes associées.
Au total, il existe toujours 98 communes associées au sein de 30 de 48 communes que compte ce territoire. La délégation de votre commission s'est rendue à Huahine qui compte en son sein 8 communes associées, disposant chacune de sa mairie, de son école et de sa cuisine centrale, que vos rapporteurs ont toutes visitées lors de leur venue sur l'île. Les communes associées disposent d'une autonomie importante et restent, pour leurs habitants, un cadre de référence. Cet attachement s'est traduit par les propos de M. Marcelin Lisan, maire de Huahine, lors de son accueil devant le conseil municipal réuni : « nous défendons l'existence des communes associées malgré les difficultés ».
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Le cadre juridique des communes associées en Polynésie française Les communes associées en Polynésie française ont généralement pris la suite de districts et de circonscriptions administratives antérieurs. À la différence de la quasi-totalité du territoire national, ni la réforme de 2010 prévoyant la création de communes déléguées en remplacement des communes associées, ni la faculté de créer des communes nouvelles depuis 2014 n'ont été rendues applicables en Polynésie française. Dès lors, les communes associées de ce territoire sont encore régies par le droit antérieur à la réforme de 2010, issu de la loi dite « Marcellin » de 1971. Sur le plan juridique, ces communes associées bénéficient en effet d'une autonomie relativement importante dans la mesure où : - elles constituent une section électorale de plein droit ; - elles disposent d'un maire délégué choisi par le conseil municipal parmi les conseillers élus dans la section correspondante ; - le maire délégué remplit dans la commune associée les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire. |
L'existence de ces communes associées a conduit
à fixer un mode de scrutin spécifique qui, tout en
étendant les règles applicables en
métropole
- parité des candidatures, répartition
des sièges à la représentation proportionnelle à la
plus forte moyenne après octroi d'une prime majoritaire,
etc.
-, s'adapte localement. Il doit permettre de concilier deux
impératifs : d'une part, dégager une majorité claire
au niveau communal, fondée sur un programme exposé aux
électeurs, d'autre part, maintenir le lien entre l'électeur et
ses représentants au niveau de la commune associée.
L'extension en 2013, contre l'avis du Sénat, du mode de scrutin national sans mesure d'adaptation a conduit, en l'espace de trois ans, à de multiples interventions du législateur pour définir un mode de scrutin adapté aux spécificités locales, avec en dernier lieu la loi du 5 décembre 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.
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L'évolution récente du mode de scrutin pour les élections municipales en Polynésie française Le scrutin plurinominal majoritaire a perduré jusqu'en 2008 pour l'ensemble des communes polynésiennes avant l'introduction d'une part de représentation proportionnelle. Puis, les communes de 3 500 habitants et plus qui n'étaient pas composées de communes associées ont désigné leurs élus à la représentation proportionnelle. La loi du 13 mai 2013 a abaissé ce seuil à 1 000 habitants, toujours pour les seules communes ne comportant aucune commune associée. Pour les communes comptant des communes associées, deux modes de scrutin pouvaient coexister au sein d'une même commune : le scrutin majoritaire dans les communes associées de moins de 1 000 habitants et le scrutin à la représentation proportionnelle dans les communes associées de 1 000 habitants et plus. La loi du 15 novembre 2013 a permis de mettre fin à cette disparité selon le schéma suivant : Scrutin à la représentation proportionnelle Scrutin majoritaire plurinominal Communes de 1 000 habitants et plus Communes de moins de 1 000 habitants Communes de moins de 3 500 habitants composées de communes associées
Communes de 3 500 habitants
Communes de 3 500 habitants et plus composées d'au moins une commune associée de moins de 1 000 habitants Malgré les corrections apportées, le mode de scrutin en Polynésie française demeure insatisfaisant pour la gestion municipale. Comme le relève l'exposé des motifs, il ne permet pas de dégager de majorité municipale stable, les sièges étant répartis en fonction des suffrages exprimés au niveau des différentes communes associées. Il peut ainsi donner lieu à des « unions de circonstances » qui aboutissent elles-mêmes à l'élection d'un maire délégué représentant la majorité municipale mais minoritaire au niveau de la commune associée. Un nouveau mode de scrutin a été instauré par la loi du 5 décembre 2016, applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Ainsi, lors du renouvellement général du conseil municipal, la liste arrivée en tête au premier ou au second tour disposerait d'une prime majoritaire représentant la moitié des sièges du conseil municipal. Les autres sièges seraient répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Pour les communes comptant des communes associées, la répartition des sièges hors prime majoritaire s'effectuerait au niveau de la commune associée. En ce cas, les listes présentées comporteraient des candidats répartis par commune associée, avec l'obligation d'alterner un candidat de chaque sexe. Il a également été mis fin à la liberté de choix pour le conseil municipal d'élire le maire délégué d'une commune associée. Jusqu'à présent, le conseil municipal pouvait choisir le maire délégué parmi l'ensemble des conseillers municipaux y compris au sein de la minorité des conseillers élus dans le cadre de la section électorale. À la suite du renouvellement général des conseils municipaux en 2014, le choix de maires délégués parmi les membres des conseillers municipaux qui n'étaient pas inscrits sur la liste arrivée en tête au sein de la commune associée a provoqué des démissions collectives de conseillers de plusieurs communes associées. Lorsque le nombre de conseillers démissionnaires a excédé le tiers de l'effectif du conseil municipal, l'État a dû ainsi organiser des élections partielles, comme à Hitiaa O Te Ra et à Taiarapu Ouest. À compter de 2020, le choix du maire délégué devra se porter, en priorité, sur un membre de la liste arrivée en tête au sein de la commune associée et, à défaut, sur un membre élu dans le cadre de la commune associée, y compris sur une liste minoritaire. S'il était impossible de satisfaire ces critères, le maire délégué pourrait être librement choisi au sein du conseil municipal, cette hypothèse devant rester, par principe, rare. |
À l'exception de quelques personnes ayant regretté la perte d'autonomie pour les communes associées qu'induit, selon elles, ce mode de scrutin, les interlocuteurs de la délégation lui ont globalement fait part, lors de son déplacement, de leur satisfaction à l'égard de l'équilibre retenu par la loi du 5 décembre 2016 en vue des élections municipales de mars 2020.
3. Une construction intercommunale balbutiante
L'ensemble du territoire de la Polynésie française est couvert par dix structures intercommunales, dont deux seulement sont à fiscalité propre : la communauté de communes des Marquises et celle de Hava'i. La Polynésie française a en effet été constamment exemptée de l'obligation d'établir un schéma de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
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Nom |
Fixation du périmètre
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Adoption
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Communes membres |
Population |
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Communauté de communes des Marquises |
27 mai 2010 |
20 septembre 2011 |
Fatu Hiva Hiva Oa Nuku Hiva Tahuata Ua Huka Ua Pou |
8 632 habitants |
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Communauté de communes de Hava'i |
14 septembre 2011 |
30 décembre 2011 |
Taputapuatea Tumaraa |
8 335 habitants |
La création récente, voici moins de cinquante ans, de la plupart des communes et les contraintes géographiques qui pèsent sur elles expliquent ce retard dans la construction intercommunale. S'ajoute à ces premières explications celle tenant à l'organisation interne des communes qui comptent en leur sein un nombre, parfois significatif, de communes associées, faisant ainsi apparaître l'échelon intercommunal comme un « troisième niveau » s'ajoutant aux deux précédents.
Au sein de l'agglomération constituée autour de Papeete, la construction intercommunale bute sur des oppositions politiques. Lors de sa rencontre avec les membres de la délégation de votre commission, M. Michel Buillard, maire de Papeete, a toutefois indiqué qu'un dialogue intercommunal s'initiait entre Papeete, Pirae et Arue pour partager le coût de fonctionnement de la station biologique. Cette démarche apparaît souhaitable au regard des charges de centralité supportées par Papeete et du risque d'équipements concurrents entre communes limitrophes.
Enfin, la constitution d'EPCI à fiscalité propre suppose des compétences et des recettes fiscales susceptibles d'être transférées par les communes. Or, sur ces deux aspects, les marges de manoeuvre des communes polynésiennes sont historiquement réduites.
Comme le soulignait notre ancien collègue Christian Cointat en 2012 : « L'intercommunalité ne peut donc être qu'une solution partielle ou, à tout le moins, à long terme aux problèmes rencontrés par les communes polynésiennes ».