DEUXIÈME PARTIE - UNE RÉFORME DE 2016 QUI NE CORRIGE PAS LES CARENCES DU SYSTÈME ANTÉRIEUR
La réforme prévue par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France poursuivait, selon le Gouvernement qui l'a proposé, trois principaux objectifs : sécuriser le parcours d'intégration des ressortissants étrangers , contribuer à l'attractivité de la France en créant une carte propre aux talents internationaux et en simplifiant le parcours des étudiants et garantir tant la protection des libertés individuelles que l'efficacité des décisions administratives d'éloignement.
L'article 1 er de loi du 7 mars 2016 remplace donc le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) par un dispositif unique : le parcours personnalisé d'intégration républicaine, qui comporte un contrat d'intégration républicaine (CIR) . Ce contrat est censé être à la fois plus personnalisé et se présente comme davantage articulé avec la politique de délivrance des titres .
La loi a, en outre, remplacé le pré-contrat d'accueil et d'intégration par une information sur la vie en France mise par l'État à disposition des candidats à l'immigration dans le pays d'origine, et supprimé le contrat d'accueil et d'intégration famille (CAIF), en réponse aux critiques adressées à ces dispositifs.
Conformément à l'article 67 de la loi, les dispositions prévues à l'article 1 er (accueil et intégration, comprenant notamment la réforme de la formation linguistique et civique) ont été mises en place par l'Office français de l'immigration et de l'intégration à partir du 1 er juillet 2016.
Dans les faits, les modifications apportées à la formation des étrangers primo-arrivants apparaissent largement insuffisantes pour améliorer substantiellement les conditions de leur intégration à la société française.
La réforme de la formation linguistique et civique n'est pas du tout à la hauteur des objectifs affichés . Au contraire, elle maintient le statu quo s'agissant de l'articulation avec la délivrance des titres et marque un recul pour ce qui relève de la formation linguistique, dont la durée maximale a été réduite, rendant d'autant plus irréaliste l'atteinte d'un niveau de français satisfaisant par les migrants.
A. UNE RÉFORME DE LA FORMATION LINGUISTIQUE EN TROMPE-L'oeIL
1. Un objectif de niveau à l'issue de la formation toujours largement insuffisant
a) Un objectif de la formation linguistique augmenté au niveau A1, restant en deçà des standards européens
La formation linguistique vise maintenant l'acquisition d'un niveau de français au moins équivalent au niveau A1 du cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL), contre A1.1 auparavant, soit un relèvement extrêmement minime.
Votre rapporteur spécial a pu constater, lors de ses différentes auditions, que le niveau A1 était unanimement considéré comme insuffisant pour permettre une intégration satisfaisante des étrangers . Ce niveau constitue en effet le niveau élémentaire d'utilisation de langue et permet, aux termes de la nomenclature du CECRL à l'étranger de « comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets ». Il correspond, au maximum, à un niveau d'élève d'école primaire.
Ce niveau apparaît par ailleurs comme largement inférieur à celui visé dans les pays européens . Globalement, d'après le Conseil de l'Europe, le niveau requis oscille entre A2 et B1 11 ( * ) . En effet, si les niveaux d'exigence peuvent être plus faibles dans certains pays, comme le Luxembourg (A1.1 en langue française, allemande ou luxembourgeoise), la Croatie (A1.2, uniquement pour les demandeurs d'asile et les étrangers bénéficiant d'une protection) ou la Slovénie (A1), de nombreux pays visent toutefois un niveau A2, comme la Norvège, les Pays-Bas, ou encore l'Italie. L'Allemagne vise quant à elle l'atteinte du niveau B1.
b) Un renforcement du niveau requis à A2 pour la délivrance d'une carte de résident
Le seul renforcement de l'exigence linguistique nécessaire pour prétendre à un titre de séjour concerne la carte de résident , qui ne peut être obtenue qu'après cinq années de résidence régulière sur le territoire français : en principe, la carte de résident ne pourra être délivrée qu'aux étrangers dont la maîtrise de la langue française est au moins égale au niveau A2 du CECR, sanctionné par un diplôme 12 ( * ) - contre un niveau A1.1 actuellement exigé.
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Trois principaux titres de séjour pour les étrangers : la carte de séjour temporaire, la carte de séjour pluriannuelle et la carte de résident Tout étranger âgé de plus de dix-huit ans qui souhaite séjourner en France plus de trois mois doit être muni d'un titre de séjour. En dehors des régimes spéciaux (concernant par exemple les ressortissants tunisiens et algériens), des autorisations provisoires de séjour (APS, par exemple pour les parents d'un mineur malade ou les personnes engagées dans un parcours de sortie de la prostitution) et de la carte de séjour spécifique aux personnes retraitées, trois principaux types de titres de séjour peuvent être distingués : la carte de séjour temporaire, la carte de séjour pluriannuelle et la carte de résident. La carte de séjour temporaire 13 ( * ) , qui peut porter différentes mentions en fonction de la situation de l'intéressé et du motif de son séjour, est en principe 14 ( * ) le premier titre de séjour dont bénéficie une personne étrangère souhaitant s'installer durablement sur le sol français. D'une durée maximale d'un an 15 ( * ) , elle ne donne pas à son titulaire, par elle-même, le droit d'exercer une activité professionnelle de son choix. Que ce soit avant ou après la réforme de 2016, la délivrance de ce titre de séjour n'est soumise à aucune condition de nature linguistique ou de connaissance des valeurs de la République française. La carte de séjour pluriannuelle générale 16 ( * ) , d'une durée maximale de quatre ans, n'est jamais délivrée dès la première admission au séjour. Elle ne concerne donc que les étrangers déjà admis en France. Elle est délivrée après une première année de séjour régulier en France sous couvert d'une carte de séjour temporaire ou d'un visa de long séjour valant titre de séjour si l'étranger remplit les conditions requises. Valable dix ans et renouvelable de plein droit , la carte de résident 17 ( * ) confère à son titulaire le droit d'exercer la profession de son choix, salariée ou non, sur l'ensemble du territoire français . Une carte de résident permanent, à durée indéterminée, peut être sollicitée par l'étranger à l'expiration de sa carte de résident et peut être délivrée de plein droit dans certaines hypothèses. Source : commission des finances du Sénat (à partir du Dictionnaire permanent du droit des étrangers ) |
Cependant, cette disposition n'entrera en application qu'à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, c'est-à-dire à partir du 7 mars 2018 .
Si cette nouvelle mesure constitue une évolution louable, qui est la seule visant à mieux articuler le niveau de langue et la politique de délivrance des titres, le relèvement d'un « cran » du niveau de langue exigé pour prétendre à une carte de résident demeure trop timide. En effet, le niveau A2, qui s'apparente au niveau exigé au début du collège, semble insuffisant pour assurer la pleine capacité d'un étranger à s'intégrer dans la société française, surtout pour un séjour long, la carte de résident permettant un séjour de dix ans sur le territoire.
2. Une formation plus légère que dans le régime antérieur
a) Une formation assurée par des prestataires extérieurs déclinée en trois parcours en fonction du niveau du migrant
Les formations linguistiques sont déclinées en parcours de 50, 100 ou 200 heures en fonction du niveau du migrant .
L'évaluation du niveau en langue française est organisée sur les plates-formes d'accueil de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et s'appuie sur les quatre compétences linguistiques du CECRL (écrit, compréhension et production, oral, compréhension et expression) sur la base d'un test écrit et d'un test oral. Ce test, destiné à toutes les personnes convoquées dans le cadre du contrat d'intégration républicaine, permet d'évaluer la production et la compréhension écrites.
Le test écrit est organisé au début de chaque session. D'une durée de vingt minutes, il est réalisé à partir de livrets tests (quinze versions disponibles) élaborés par un groupe de travail composé de représentants de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, de la direction de l'accueil, de l'accompagnement des étrangers et de la nationalité (DAAEN) du ministère de l'intérieur et d'organismes de formation linguistique.
Le test linguistique oral s'effectue au cours de l'entretien personnalisé avec l'auditeur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration ; sa durée moyenne est de trente minutes (quarante minutes pour les bénéficiaires d'une protection internationale). Au cours de cet entretien, l'auditeur peut prescrire l'un des trois parcours de formation linguistique si le signataire a un niveau inférieur à A1 et l'orienter vers le prestataire ou lui donner une attestation de dispense de formation linguistique si le signataire obtient des résultats linguistiques égaux ou supérieurs au niveau A1.
La formation est assurée sur tout le territoire par 34 prestataires, dans 1 624 salles réparties sur 628 sites.
Le cahier des clauses particulières (CCP) du marché de formation linguistique prévoit une composition de groupes comportant un maximum de vingt stagiaires.
Le cahier des clauses particulières inclut en outre « l'ingénierie de la formation » (moyens pédagogiques, thématiques, etc.), qui est donc identique pour tous les prestataires et prévoit que les dossiers de présentation des offres incluent l'ensemble des curriculum vitae des formateurs et du coordinateur appelés à intervenir dans la formation. L'Office français de l'immigration et de l'intégration exerce ainsi un contrôle sur le profil des intervenants. Chaque remplacement en cours d'exécution du marché doit, à ce titre, lui être notifié.
Ainsi, les curriculum vitae présentés font l'objet d'une analyse individuelle par l'Office français de l'immigration et de l'intégration, qui permet de vérifier le respect des conditions de formation et d'expérience.
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Le profil des enseignants assurant la formation linguistique Les organismes de formation, titulaires du marché, recrutent et affectent aux actions du dispositif une équipe de formateurs qui, dans tous les cas, doivent : - attester de connaissances pédagogiques et d'une formation initiale ciblée (master Français langue étrangère ou master Français langue d'intégration ou équivalent) ou d'une expérience de cinq ans, significative et reconnue, dans le domaine de la formation linguistique des adultes et de groupes hétérogènes ; - être sensibilisés aux questions de représentation, de diversité culturelle et de discriminations ; - avoir une bonne connaissance des politiques publiques d'intégration et de la règlementation du droit applicable aux étrangers ; - s'exprimer de manière simple et adaptée à un public allophone, exclusivement en langue française qu'ils doivent parfaitement maîtriser. Les dossiers de présentation de l'offre incluent les curriculum vitae des formateurs, avec mention de leurs diplômes, titres ou qualités. Ainsi, l'Office français de l'immigration et de l'intégration contrôle et valide l'ensemble des curriculum vitae des formateurs intervenant sur le marché de formation linguistique. Les intervenants actifs doivent impérativement être ceux cités dans la réponse à l'appel d'offres. Les remplacements, après la notification du marché, doivent procéder d'une nécessité absolue, être signalés et validés par la direction territoriale de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Tout nouveau candidat doit présenter une expérience et un niveau de qualification au moins équivalent au formateur sortant en corrélation avec les exigences retenues. Le cahier des clauses particulières prévoit également la possibilité pour l'Office français de l'immigration et de l'intégration de contrôler les prestations des formateurs et d'exiger le remplacement immédiat d'un formateur en cas de constat de non-respect des qualités pédagogiques, ou tout autre comportement ne correspondant pas aux exigences mentionnées dans le CCP. Par ailleurs, il a été proposé au cours du mois de juillet 2016 un séminaire de formation animé par le Centre international d'études pédagogiques (CIEP) de deux semaines aux formateurs retenus dans le cadre du marché de formation linguistique de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Ce séminaire a été complété par une journée d'échanges entre les participants organisée en novembre 2016. Source : réponse du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Sur la période du 1 er juillet (date de mise en place du contrat d'intégration républicaine) au 31 décembre 2016, plus de la moitié des 26 189 signataires orientés en formation linguistique s'est vu prescrire une formation de 200 heures.
Répartition en 2016 des
bénéficiaires d'une formation linguistique
par durée
du parcours de formation
(en %)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire)
b) Un volume horaire réduit et une organisation de l'Office français de l'immigration et de l'intégration quasiment inchangée
Alors que la formation prévue dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration prévoyait trois parcours, pouvant atteindre 400 heures, la nouvelle formation masque en réalité un recul objectif, le nombre maximal d'heures pouvant être prescrites étant ramené à 200. Le parcours moyen s'élève aujourd'hui à 148 heures, alors qu'il atteignait en moyenne 240 heures en 2012.
Durée maximale et durée moyenne de la formation linguistique prévue dans le cadre du contrat d'intégration républicaine et du contrat d'accueil et d'intégration
(en heures)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires
L'objectif de personnalisation de la formation, qui était pourtant l'un des principaux objectifs de la réforme, ne repose par ailleurs que sur la déclinaison en trois parcours, dont seule la durée varie, les méthodes pédagogique étant identiques, comme le stipule le cahier des clauses particulières. Si l'Office français de l'immigration et de l'intégration déclare s'attacher à former des groupes homogènes d'un point de vue linguistique et socioculturel, votre rapporteur spécial a pu constater lors de son déplacement dans un centre de formation linguistique parisien que tel n'était pas toujours le cas . Les groupes peuvent au contraire comprendre des membres d'origines sociales et de milieux socioculturels variés, en raison de l'affectation des élèves avant tout en fonction de leur ordre d'arrivée, qui conditionne la date d'entrée en formation.
Cette absence de réelle évolution se traduit également par une permanence de l'organisation de la journée d'accueil et de placement des migrants . Selon le ministère de l'intérieur, les services dédiés n'ont ainsi connu « aucune réorganisation profonde » à la suite de la réforme. Au sein des directions territoriales de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, seule une adaptation marginale du « déroulé » de la plate-forme d'accueil est intervenue (mise en place du test de positionnement linguistique après la présentation collective portant sur la demi-journée d'accueil à l'Office français de l'immigration et de l'intégration ; présence du prestataire linguistique sur la plate-forme qui reçoit les signataires qui ont un niveau de français inférieur à A1 à la suite de l'entretien personnalisé).
Les effectifs dédiés au suivi des formations assurées aux étrangers sont globalement stables depuis cinq ans et s'élèvent à environ 25 emplois équivalent temps plein (ETPT).
Évolution du nombre et de la part d'ETPT dédiés au suivi des formations aux étrangers au sein de l'Office français de l'immigration et de l'intégration
(en ETPT et en %)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial)
c) Des résultats toujours insuffisants, notamment pour les étrangers les plus éloignés du niveau A1
Les résultats du dispositif ne sont, pour l'heure, pas très encourageants . Ainsi, au sein d'un panel de 3 640 personnes ayant signé un contrat d'intégration républicaine entre le 1 er juillet et le 31 décembre 2016 et ayant achevé leur parcours de formation linguistique, à peine 65 % des participants avaient atteint la cible d'un niveau A1, alors même que celle-ci n'est pas particulièrement ambitieuse.
L'efficience de la formation linguistique est mesurée, dans les documents budgétaires relatifs à la mission « Immigration, asile et intégration » par deux indicateurs : si l'un, relatif au coût de gestion des formations, paraît plutôt pertinent, l'autre au contraire, qui mesure le taux d'assiduité des bénéficiaires, est inadapté.
L'évolution du taux d'assiduité ne permet pas d'évaluer l'efficacité de l'action publique en matière de formation des étrangers. Il serait plus intéressant de connaître la proportion des bénéficiaires de la formation qui atteint effectivement l'objectif de niveau prescrit.
Résultats des trois parcours de formation en 2016
(en %)
Note de lecture : la largeur des colonnes est proportionnelle au nombre de personnes ayant suivi le parcours (graphique dit « marimekko »).
Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire)
Il est particulièrement intéressant de noter que la part des étrangers atteignant le niveau prescrit diminue fortement avec la durée de la formation : elle passe de plus de 80 % pour le parcours de 50 heures à 44 % pour celui de 200 heures. Les parcours destinés aux personnes maîtrisant le moins bien la langue française sont donc particulièrement inadaptés. Ce constat témoigne du besoin d'un parcours renforcé, plus long et plus progressif, pour une partie des étrangers primo-arrivants .
3. Une absence de conséquence en cas de non-atteinte du niveau A1 à l'issue de la formation
Si la formation vise la maîtrise du niveau A1 par l'immigré, aucune sanction n'intervient si ce dernier ne l'atteint pas.
En effet, la signature du contrat d'intégration républicaine est obligatoire, mais son non-respect n'est pas davantage opposable dans le cadre de la délivrance des titres de séjour 18 ( * ) qu'il ne l'était dans le régime antérieur. Seule la délivrance d'une carte de résident sera conditionnée, à compter du 7 mars 2018, par l'atteinte effective du niveau A2.
Depuis le 1 er novembre 2016, la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle est uniquement soumise à deux conditions 19 ( * ) . D'une part, l'étranger ne doit pas avoir manifesté de rejet des valeurs essentielles de la société et de la République. D'autre part, il doit justifier de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations prévues par le contrat d'intégration républicaine 20 ( * ) .
Pour la formation linguistique , il est exigé le suivi d'au moins 80 % du nombre d'heures de formation prescrites et le fait d'avoir progressé entre le test de positionnement initial et le test de positionnement final. D'après la circulaire du 2 novembre 2016, « toute progression, même minime, est prise en compte » 21 ( * ) . L'Office français de l'immigration et de l'intégration évalue le respect de ces conditions : son avis, motivé uniquement s'il est négatif, est ensuite transmis au préfet. En réalité même l'assiduité n'est pas systématiquement sanctionnée, car les préfectures n'ont pas toujours les moyens de le faire dans un contexte de flux migratoires en constante augmentation.
Même si le niveau cible de la formation linguistique initiale a été légèrement revu à la hausse à la suite de la réforme de 2016, la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle ne prend donc toujours pas réellement en compte le niveau effectif de langue de la personne concernée : tout au plus celle-ci doit-elle avoir suivi la formation prescrite. En ne créant aucune incitation réelle à atteindre effectivement le niveau visé par la formation, le dispositif issu de la loi de 2016 perpétue donc la carence principale du système antérieur.
Le ministère de l'intérieur précise par ailleurs que les stagiaires ayant atteint le niveau A1 à l'issue de la formation sont incités à obtenir une certification de leur niveau de langue « afin de les aider dans leurs démarches ultérieures (formation, emploi...) », ce qui atteste en réalité du caractère « optionnel » de cette réussite pour l'obtention d'un titre de séjour.
* 11 Conseil de l'Europe, Unité des politiques linguistiques, Rapport final sur la troisième enquête relative à l'intégration linguistique des migrants adultes - politique et pratique , 2014, p. 23.
* 12 Le niveau exigé a été fixé par le décret n° 2016-1456 du 28 octobre 2016.
* 13 Dont les conditions de délivrance et de renouvellement sont prévues par les articles L. 313-6 à L. 313-16 et R. 313-6 à R. 313-38 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 14 De nombreux cas particuliers peuvent déroger à cette règle générale, en particulier les visas de long séjour valant titre de séjour.
* 15 Dans certains cas particuliers, la carte de séjour temporaire peut être renouvelée : étrangers titulaires d'une carte de séjour temporaire « visiteur » « stagiaire », « stagiaire ICT » ou « travailleur temporaire » ; étrangers victimes de la traite des êtres humains ou d'exploitation et qui ont déposé plainte contre l'auteur des infractions ou témoignent dans une procédure pénale contre une personne poursuivie.
* 16 Dont les conditions de délivrance et de renouvellement sont définies à l'article L. 313-17 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile
* 17 Dont les conditions de délivrance et de renouvellement sont prévues par les articles L. 314-1, L. 314-14 et R. 314-1 à R. 314-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 18 Circulaire du 2 novembre 2016 sur l'application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France (NOR : INTV1631686J).
* 19 En application de l'accord du 27 décembre 1968, le contrat d'intégration républicaine ne s'applique pas aux ressortissants algériens, qui ne sont donc légalement pas tenus de le signer. Le dispositif ne s'applique donc aux Algériens que sur la base de volontariat (en pratique, ils étaient très nombreux à signer le contrat d'accueil et d'intégration).
* 20 Article L. 313-17 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile
* 21 Ibid.