B. UN OBJECTIF À CRÉDIBILISER POUR GARANTIR UN RETOUR DURABLE DU DÉFICIT SOUS LE SEUIL DE 3 % DU PIB
1. Même un dépassement limité de l'objectif d'évolution de la dépense publique pourrait conduire le déficit à dépasser le seuil de 3 % du PIB
Compte tenu du caractère inédit de l'effort demandé en début de quinquennat, il apparaît nécessaire d' évaluer les conséquences potentielles d'un éventuel « dérapage » de la dépense sur la trajectoire de redressement des comptes publics du Gouvernement.
En effet, il doit être rappelé que les majorités précédentes ont régulièrement dépassé leurs objectifs d'évolution de la dépense publique .
Entre 2008 et 2011, le Gouvernement n'était ainsi pas parvenu à ramener la croissance de la dépense publique à 1 % en volume, objectif qu'il s'était fixé dans le programme de stabilité de décembre 2007. La croissance des dépenses en volume s'était finalement établie à 1,4 % sur la période.
Un constat analogue peut être dressé pour la période 2013-2016, l'écart moyen entre l'exécution et la prévision d'évolution de la dépense publique étant de 0,4 point de PIB.
Écart entre la prévision
d'évolution de la dépense publique
et le taux
d'évolution effectif depuis 2012
(en %)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Croissance de la dépense prévue |
0,5 |
0,4 |
0,2 |
0,4 |
|
Croissance de la dépense constatée |
0,9 |
0,5 |
0,8 |
0,9 |
|
Écart |
+ 0,4 |
+ 0,1 |
+ 0,6 |
+ 0,5 |
Note méthodologique : la croissance de la dépense prévue correspond à l'objectif d'évolution en volume figurant dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances de l'année.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires et les comptes nationaux de l'Insee)
Même en retenant un scénario favorable dans lequel le « dérapage » de la croissance en volume de la dépense publique serait d'une ampleur limitée et concentré sur la période 2018-2020, la trajectoire de redressement des finances publiques s'en trouverait substantiellement modifiée .
Sensibilité du déficit public à l'évolution de la dépense publique
(en % du PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Scénario du Gouvernement |
||||||
|
Croissance en volume de la dépense publique |
0,9 |
0 |
0,2 |
0 |
0,6 |
0,9 |
|
Ratio de dépense publique |
54,7 |
53,8 |
53,1 |
52,2 |
51,7 |
51,3 |
|
Solde nominal |
- 3,0 |
- 2,7 |
- 2,9 |
- 1,5 |
- 0,9 |
- 0,5 |
|
Scénario avec une croissance en volume de la dépense de 0,5 point de PIB entre 2018 et 2020 |
||||||
|
Croissance en volume de la dépense publique |
0,9 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,9 |
|
Ratio de dépense publique |
54,7 |
54,1 |
53,5 |
52,9 |
52,3 |
51,9 |
|
Solde nominal |
- 3,0 |
- 2,9 |
- 3,3 |
- 2,2 |
- 1,5 |
- 1,1 |
Source : commission des finances du Sénat
Ainsi, même avec une croissance en volume de la dépense de 0,5 % de PIB entre 2018 et 2020, ce qui correspondrait au taux le plus faible enregistré lors du dernier quinquennat, le déficit dépasserait de 0,3 point, en 2019, le seuil de 3 % du PIB .
Compte tenu de cette forte sensibilité du solde nominal à l'évolution de la dépense publique, il apparaît indispensable d'adopter sans tarder une stratégie crédible de maîtrise de cette dernière.
2. Aussi, il apparaît indispensable d'adopter sans tarder une stratégie crédible de réduction de la dépense publique
À cet égard, les expériences réussies de réduction de la part de la dépense publique dans la richesse nationale présentent le plus souvent deux caractéristiques :
- d'une part, l'effort a été sélectif ;
- d'autre part, « un grand soin a été apporté à la gouvernance » 41 ( * ) .
a) Sortir de la logique du « rabot »
Comme l'a récemment rappelé votre rapporteur général, le dynamisme de la dépense publique française « n'est sans doute pas sans lien avec les difficultés rencontrées par le Gouvernement, au cours des cinq années passées, à engager des réformes structurelles d'économies , seules à même de ralentir durablement la progression de la dépense » 42 ( * ) .
En effet, il ressort de la littérature économique que les pays ayant le plus réduit leurs dépenses publiques sont ceux qui se sont montrés les plus « sélectifs » , en réduisant prioritairement les dépenses jugées inefficaces ou simplement trop coûteuses - par opposition aux pays recourant à la stratégie du « coup de rabot » , qui consiste à procéder à une réduction homothétique des dépenses, sans véritable ciblage 43 ( * ) .
Or, les premières mesures d'économies annoncées par le Gouvernement pour l'an prochain - telles que le gel du point d'indice de la fonction publique - semblent davantage relever de la méthode du « rabot » que de réels choix sur le périmètre, les modes et le niveau d'intervention de la puissance publique .
À moins de trois mois du dépôt du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, au sein desquels devront figurer l'essentiel des mesures permettant de réaliser le plan d'économies de 20 milliards d'euros prévu au titre de l'année 2018, il apparaît ainsi indispensable d'adopter sans tarder une stratégie crédible de réduction de la dépense publique.
La définition des politiques publiques à cibler en priorité pourrait opportunément s'appuyer sur les travaux récents visant à expliquer l'origine de l'écart de dépense publique entre la France et ses principaux voisins .
En effet, le simple constat d'un niveau de dépense publique plus élevé est insuffisant et doit faire l'objet d'un examen approfondi.
Un niveau de dépense publique plus élevé peut par exemple constituer le simple reflet de différences de choix comptables . Ainsi, les hôpitaux publics sont considérés en Allemagne comme des sociétés non financières, ce qui diminue artificiellement la masse salariale publique 44 ( * ) .
L'écart peut également refléter des choix d'organisation public-privé différents , ce qui doit alors conduire à s'interroger sur le mode d'organisation le plus efficient. À titre d'exemple, les dépenses publiques de retraite et de santé en proportion du PIB sont aux États-Unis de 8 points inférieures à celles de la France, mais les dépenses totales de retraite et santé sont de 2 points de PIB supérieures à celles de la France, une fois incluses les dépenses privées 45 ( * ) .
Un haut niveau de dépense publique peut également résulter d'une démographie plus dynamique. À titre d'illustration, si les dépenses publiques consacrées à l'enseignement en France sont supérieures de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro, une partie importante de cet écart s'explique par une proportion de jeunes dans la population plus élevée que dans les autres pays. Ainsi, la dépense totale par étudiant est en France dans la moyenne de l'OCDE 46 ( * ) .
Enfin, un écart de dépense publique peut résulter de préférences collectives différentes et largement irréductibles . La France dépense ainsi chaque année 1,8 point de PIB pour assurer sa défense, contre 1,2 point de PIB en moyenne dans la zone euro.
Aussi, d'après une récente étude de la Banque de France, près de la moitié de l'écart de dépense publique entre la France et l'Allemagne , qui s'élève à 13 points de PIB, s'expliquerait par des choix comptables, d'organisation public-privé ou des caractéristiques démographiques ou historiques propres à chacun des deux pays.
À l'inverse, l'autre moitié de l'écart proviendrait pour l'essentiel des dépenses effectuées en matière de retraite, de chômage et de logement , comme l'illustre le graphique ci-après.
Décomposition de l'écart entre les ratios
de dépense publique
de la France et de l'Allemagne en
2015
(en points de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (à partir de : Marie Aouriri et Héloïse Tournous, précité)
Une décomposition de l'écart de dépense publique entre la France et un groupe de pays témoins comparables 47 ( * ) réalisée par France stratégie fait apparaître des résultats globalement concordants 48 ( * ) .
Écart entre les dépenses publiques
françaises
et celle d'un groupe de pays témoins en
2014
(en points de PIB)
Source : France stratégie, étude précitée
Un effort de réduction plus sélectif de la dépense publique pourrait donc cibler en priorité les catégories de dépenses pour lesquelles l'écart avec nos principaux voisins apparaît significatif .
Il convient néanmoins de souligner que l'effort de maîtrise des dépenses ne doit pas nécessairement se traduire par une diminution de la « générosité » du système de protection sociale.
Ainsi, la diminution de l'écart de dépenses en direction des chômeurs entre la France et l'Allemagne passera avant tout par la mise en oeuvre de réformes structurelles permettant de réduire le taux de chômage français , le niveau des prestations chômage rapporté au nombre de chômeurs étant proche dans les deux pays.
En outre, une réduction plus sélective de la dépense ne saurait conduire à exempter les autres catégories de dépenses de la recherche permanente de nouvelles économies , dans le cadre des outils de pilotage « traditionnels » (normes de dépenses, objectif national de dépenses d'assurance maladie, etc.) et de revues de dépenses crédibles.
Ce dernier aspect est d'autant plus important que certaines réformes structurelles ne peuvent pleinement produire leurs effets qu'à moyen terme . À titre d'illustration, si un report de deux ans de l'âge légal de départ à la retraite réduirait le déficit public de 0,4 point de PIB au bout de 10 ans et de 0,7 point de PIB après 15 ans, la réduction serait limitée à 0,1 point de PIB après cinq ans 49 ( * ) .
À cet égard, il sera difficile de faire l'économie d'une réforme visant à maîtriser la masse salariale de l'État, qui permettrait une réduction importante des dépenses à l'échelle du quinquennat . Parmi les pistes d'ores et déjà avancées par votre rapporteur général figure, notamment, une évolution du temps de travail dans la fonction publique. Ainsi, une hausse de la durée légale du travail d'une heure par semaine autorisait une économie de 2 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations, du fait d'une baisse des effectifs de 77 000 emplois environ - l'économie étant même portée à 5 milliards d'euros pour les trois fonctions publiques si la durée hebdomadaire du travail était relevée à 37,5 heures, ce qui correspond à la durée habituelle de travail déclarée par l'ensemble des actifs, du fait d'une réduction des effectifs de plus 190 000 emplois 50 ( * ) .
Si l'effort de maîtrise de la dépense publique devra être plus sélectif que par le passé, il gagnerait également à s'accompagner de la mise en place d'une gouvernance adaptée .
b) Mettre en place une gouvernance adaptée
Comme le relève le Conseil d'analyse économique, les expériences étrangères ont démontré l'utilité de la mise en place d'une « gouvernance spécifique » pour associer l'ensemble des acteurs de la dépense publique à l'effort de maîtrise de la dépense 51 ( * ) .
Dans ce domaine, votre rapporteur général observe avec intérêt les premières initiatives du Gouvernement , avec la création des états généraux des comptes de la Nation et de la conférence nationale des territoires.
S'agissant des états généraux des comptes de la Nation, sa mise en place peut être rapprochée de précédentes initiatives telles que la création, en 2006, d'une conférence nationale des finances publiques et d'un Conseil d'orientation des finances publiques, réunissant des représentants du Gouvernement, du Parlement, du Conseil économique et social, des collectivités territoriales, des organismes de protection sociale et des partenaires sociaux ou encore l'institution par la loi de programmation des finances publiques, en 2014, d'une « conférence des finances publiques ».
Les leçons de l'échec de ces différentes formules doivent néanmoins être tirées. L'ancienne conférence nationale des finances publiques servait au Gouvernement à présenter sa stratégie budgétaire - et non à l'élaborer de manière concertée. La « conférence des finances publiques » n'a jamais été réunie.
Un nouvel revers serait d'autant plus regrettable que la mise en place d'un pilotage plus transversal des finances publiques apparaît indispensable pour maîtriser durablement la trajectoire du déficit et de la dépense publique, comme votre rapporteur général l'a récemment souligné à l'occasion de la parution d'un rapport relatif à la dette publique 52 ( * ) .
Dans le cadre de ces travaux, la création d'une norme de dépense portant sur l'ensemble des administrations publiques a été proposée. La Cour des comptes a formulé la même recommandation dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié le 29 juin dernier.
La mise en place explicite d'une telle norme, dont le suivi pourrait être effectué lors de la réunion des états généraux des comptes de la Nation, permettrait de sortir du pilotage et de l'analyse des dépenses publiques « en silo » qui prévaut aujourd'hui.
Elle pourrait en outre créer un lien entre les dépenses des administrations publiques et le respect des engagements européens pris par la France en matière de dette, de déficit et d'effort structurel.
S'agissant de la conférence nationale des territoires , qui doit selon le Gouvernement constituer « le lieu d'échanges privilégié entre l'État et les collectivités territoriales sur toute la durée du quinquennat », votre rapporteur général sera attentif à ce que son fonctionnement respecte trois grands principes.
Premièrement, les collectivités territoriales doivent être associées en amont à la définition de la stratégie de redressement des finances publiques . À cet égard, le principal risque est que la conférence nationale des territoires constitue une instance purement formelle devant laquelle le Gouvernement viendrait présenter des décisions déjà actées.
Deuxièmement, tout objectif assigné aux collectivités territoriales doit s'accompagner de leviers permettant de les atteindre - tels que la limitation des normes imposées aux collectivités territoriales, l'assouplissement des règles relatives à la fonction publique territoriale, etc.
Troisièmement, le Gouvernement doit garantir aux collectivités territoriales de la visibilité , en annonçant dès le projet de loi de programmation des finances publiques ses intentions pour les cinq prochaines années en matière de finances locales, en particulier s'agissant des dotations.
* 41 Conseil d'analyse économique, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 43, juillet 2017.
* 42 « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017), précité, p. 152.
* 43 Voir par exemple : N. Lorach et A. Sode, « Quelle sélectivité dans la réduction des dépenses publiques ? », La Note d'analyse - France Stratégie , n° 28, 2015.
* 44 Marie Aouriri et Héloïse Tournous, « L'écart de dépenses publiques entre la France et l'Allemagne », Banque de France, Rue de la Banque , n° 46, juillet 2017, p. 5.
* 45 OFCE, « Dépenses publiques : quels enjeux pour le prochain quinquennat ? », Policy brief , 19 avril 2017, p. 1.
* 46 Ibid ., pp. 3-4.
* 47 Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède.
* 48 France stratégie, « Dette, déficit et dépenses publiques : quelles orientations ? », juillet 2016.
* 49 Direction générale du Trésor, « Les effets macroéconomiques d'une augmentation de l'âge d'ouverture des droits à la retraite », 2016.
* 50 « Le temps de travail : un enjeu pour la compétitivité, l'emploi et les finances publiques », rapport d'information n° 292 (2015-2016) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances et déposé le 13 janvier 2016.
* 51 Conseil d'analyse économique, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », précité.
* 52 « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017), précité.