IV. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE REPOSANT SUR UN PLAN D'ÉCONOMIES D'UNE AMPLEUR INÉDITE DONT LE SUCCÈS DÉPENDRA DE LA MISE EN PLACE D'UNE STRATÉGIE ADAPTÉE
A. UN PLAN D'ÉCONOMIES D'UNE AMPLEUR INÉDITE
1. Un plan d'économies de 82 milliards d'euros...
Compte tenu de la baisse annoncée des prélèvements obligatoires, la stratégie de redressement des finances publiques du Gouvernement repose exclusivement sur la maîtrise des dépenses publiques .
Trajectoire d'évolution de la dépense
publique,
hors crédits d'impôts
(en %, en points de PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Croissance de la dépense publique en volume |
0,9 |
0 |
0,2 |
0 |
0,6 |
0,9 |
|
Ratio de dépense publique |
54,7 |
53,8 |
53,1 |
52,2 |
51,7 |
51,3 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ainsi, la croissance de la dépense publique en volume, c'est-à-dire corrigée de l'inflation, serait nulle sur la période 2018-2020 et contenue à 0,3 % en moyenne sur l'ensemble du quinquennat.
Compte tenu des prévisions d'inflation retenues par le Gouvernement (1,4 % en moyenne sur l'ensemble du quinquennat), la croissance en valeur de la dépense publique s'élèverait à 1,7 % .
Prévisions d'inflation pour la période 2017-2022
(en %)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Scénario gouvernemental |
1,1 |
1 |
1,25 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
|
Commission européenne |
1,4 |
1,3 |
1,4 |
1,7 |
2 |
2 |
|
FMI |
1,4 |
1,2 |
1,5 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, Prévisions économiques du printemps 2017 et « Debt sustainability monitor » de janvier 2017 ; FMI, World Economic Outlook Database, avril 2017)
Cet effort de maîtrise des dépenses publiques permettrait de diminuer la part de la dépense publique dans la richesse nationale de trois points en 2022 , ce qui correspond comme le rappelle le Gouvernement à la « baisse moyenne réalisée par nos partenaires de la zone euro depuis 2010 ».
Dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, le Gouvernement indique avoir fait le choix de retenir le taux de croissance de la dépense publique en volume comme « outil de suivi » des économies plutôt que de comparer la progression de la dépense publique à son évolution « tendancielle ».
Deux raisons justifieraient ce choix.
D'une part, la difficulté d'objectiver le niveau tendanciel d'évolution de la dépense publique.
D'autre part, l'incertitude pesant sur les prévisions d'inflation , qui « brouille la lecture des économies ».
Si comparer l'évolution effective de la dépense à celle qui aurait été observée « à politique inchangée » est sujet à controverse, cette méthode est néanmoins nécessaire pour donner une vision réaliste des efforts à entreprendre . En effet, ralentir la progression d'une dépense très dynamique peut représenter un effort considérable, tandis que stabiliser une dépense qui tend naturellement à diminuer traduit en réalité un relâchement de l'effort.
Si le précédent Gouvernement avait surestimé l'évolution tendancielle de la dépense publique afin de « maximiser » les économies réalisées, comme n'avait pas manqué de le souligner la Cour des comptes 33 ( * ) , il est tout à fait possible de s'appuyer sur des évaluations indépendantes pour chiffrer les économies .
Ainsi, l'inspection générale des finances avait estimé en 2012 l'évolution tendancielle de la dépense publique sur la période 2012-2017 à 1,5 % en volume 34 ( * ) , contre 2 % dans l'estimation gouvernementale 35 ( * ) . Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 36 ( * ) , la Cour des comptes estime l'évolution tendancielle de la dépense publique à 1,6 % en volume au cours de la période 2017-2022 , ce qui peut constituer une base de départ solide pour déterminer le montant des économies à réaliser au cours du quinquennat.
En outre, il doit être rappelé que fixer un montant d'économies en dépenses à partir du scénario d'évolution de la dépense publique en volume du Gouvernement présente un intérêt certain pour les parlementaires, qui disposent ainsi d'un objectif clair et lisible au regard duquel ils pourront ensuite analyser les mesures proposées par l'exécutif .
Enfin, l'argument de l'incertitude sur les prévisions d'inflation peine à convaincre . En effet, dans la mesure où les budgets des ministères sont exprimés et fixés en valeur, le Gouvernement sera quoi qu'il en soit contraint d'émettre une hypothèse sur l'évolution future de l'inflation pour rendre « opérationnel » son objectif exprimé en volume. L'incertitude sur les prévisions d'inflation est donc une difficulté réelle mais commune à l'ensemble des outils de pilotage des économies, l'important étant d'ajuster rapidement les cibles de dépenses exprimées en euro courants en cas de modification des anticipations.
En retenant le niveau tendanciel d'évolution de la dépense publique estimé par la Cour des comptes (1,6 % en volume), le montant des économies à réaliser sur l'ensemble du quinquennat pour atteindre l'objectif d'évolution de la dépense en volume fixé par le Gouvernement peut être évalué à 82 milliards d'euros .
Afin de comparer cet effort à celui de l'ancienne majorité, qui s'était initialement fixée pour objectif de réaliser 50 milliards d'euros d'économies en trois ans, avant de ramener l'objectif à 40 milliards d'euros, le montant des économies à réaliser a également été calculé sur le fondement du tendanciel utilisé par l'ancien Gouvernement (2 % en volume). Avec ce tendanciel, le montant des économies s'élèverait à 109 milliards d'euros .
Économies à réaliser entre 2017 et
2022 selon l'hypothèse
d'évolution tendancielle de la
dépense publique retenue
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
2. ... qui représenterait un effort inédit de maîtrise de la dépense publique
Un tel effort de maîtrise de la dépense publique apparaît d'autant plus ambitieux qu'il est concentré sur la période 2018-2020 .
Ainsi, les économies à réaliser s'élèvent à 20 milliards d'euros par an en début de quinquennat, contre 10 milliards d'euros en 2022.
Ventilation du plan d'économies sur le quinquennat
(en %, en milliards d'euros)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Croissance de la dépense publique en volume |
0 |
0,2 |
0 |
0,6 |
0,9 |
|
Économies annuelles à réaliser |
20 |
18 |
21 |
14 |
10 |
|
Économies cumulées |
20 |
38 |
59 |
72 |
82 |
Note méthodologique : les économies sont calculées à partir du tendanciel d'évolution de la dépense publique de la Cour des comptes.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La volonté du Gouvernement de concentrer l'effort sur la période 2018-2020 semble procéder de deux contraintes .
D'une part, il apparaît nécessaire de financer les baisses d'impôts plus importantes que prévues en début de quinquennat .
Avant de remonter progressivement, le ratio de prélèvements obligatoires baisserait ainsi de 1,3 point de PIB entre 2017 et 2019 dans le scénario du Gouvernement.
D'autre part, le Gouvernement souhaite procéder à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales - qui a pour effet de creuser le solde nominal, au cours de l'année du basculement, de 1,0 point de PIB - sans que le déficit public ne dépasse la cible de 3 % du PIB .
Impact de la transformation du CICE sur la trajectoire de déficit effectif
(en points de PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
||
|
Hors CICE |
Avec CICE |
||||||
|
Solde nominal |
- 3,0 |
- 2,7 |
- 2,1 37 ( * ) |
- 2,9 |
- 1,5 |
- 0,9 |
- 0,5 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Or, la stabilisation en volume de la dépense publique prévue en début de quinquennat pour répondre à ces deux contraintes représenterait un effort de maîtrise des dépenses publiques inédit .
Avant le déclenchement de la crise financière, jamais la France n'a atteint cet objectif, la croissance en volume ayant très rarement (1987, 1994) été inférieure à 0,5 point de PIB.
Croissance de la dépense publique en volume entre 1970 et 2009
(en %)
Note méthodologique : la croissance en valeur est déflatée par : IPC 1970-1998 ; IPCHT 1999-2009.
Source : rapport sur la dépense publique et son évolution annexé au projet de loi de finances pour 2011
Depuis, si la croissance moyenne de la dépense publique a été significativement infléchie, 2011 est la seule année au cours de laquelle une quasi-stabilisation de la dépense publique peut être observée .
Croissance de la dépense publique depuis 2010
(en %)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Croissance en valeur |
2,5 |
2,2 |
3,1 |
1,7 |
1,0 |
0,9 |
1,2 |
|
Croissance en volume |
0,9 |
0,1 |
1,0 |
0,9 |
0,5 |
0,8 |
0,9 |
Note méthodologique : la croissance en valeur est déflatée par l'IPCHT.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les comptes nationaux de l'Insee)
Encore est-il nécessaire de préciser que cette maîtrise de la dépense publique tenait pour une large part à des facteurs exceptionnels. Ainsi que le rappelle l'édition 2013 du rapport sur la dépense publique et son évolution, si la croissance de la dépense publique enregistrée en 2011 constitue « en apparence la plus basse jamais enregistrée depuis 1960 », elle s'établit en réalité à 0,9 % en volume « une fois retraitée des dépenses engagées dans le cadre du plan de relance , dont l'extinction a eu lieu en 2011, de diverses corrections au titre des matériels militaire s et des recettes de mises aux enchères de fréquences hertziennes », ces dernières étant traitées en moindres dépenses en comptabilité nationale 38 ( * ) .
Enfin, la réalisation d'un tel programme d'économies présenterait un caractère d'autant plus inédit qu'elle pourrait s'accompagner de la mise en oeuvre d'un volume important de dépenses nouvelles .
En effet, comme le relève l'Institut Montaigne 39 ( * ) , 16 milliards d'euros de dépenses nouvelles pérennes sont prévues dans le programme présidentiel. À ce montant devraient s'ajouter les dépenses temporairement engagées au titre du « Grand plan d'investissement public » de 50 milliards d'euros.
À cet égard, il peut être observé que de premières hausses de dépenses ont d'ores et déjà été annoncées pour l'année 2018 , telles que l'augmentation de 1,5 milliard d'euros du budget consacré à la défense 40 ( * ) .
* 33 Voir par exemple : Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », 29 juin 2016, pp. 113-119.
* 34 Inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 sur la maîtrise des dépenses de l'État, mai 2012.
* 35 Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2017, p. 73.
* 36 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 123-125.
* 37 Le solde nominal hors CICE (2,1 % du PIB) ne peut être réconcilié avec le coût annoncé de la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales (1,0 % du PIB). Le rapporteur général a interrogé le Gouvernement sur ce point et reste dans l'attente d'une réponse.
* 38 Rapport sur la dépense publique et son évolution, 2013, p. 14.
* 39 Institut Montaigne, « Programme d'Emmanuel Macron - Synthèse », 2017, p. 3.
* 40 Le Monde, « Macron annonce une augmentation du budget des armées en 2018 », 13 juillet 2017.