B. DES OUVERTURES INDISPENSABLES POUR FAIRE FACE AUX BIAIS DE CONSTRUCTION DE LA BUDGÉTISATION INITIALE DE 2017
Outre les ouvertures liées à la recapitalisation d'Areva, à hauteur de 1,5 milliard d'euros en AE=CP, 640 millions d'euros, soit un peu plus de 20 % des ouvertures, concernent les opérations extérieures (Opex) des armées. L'allocation pour demandeur d'asile (ADA) nécessite des ouvertures à hauteur de près de 220 millions d'euros. Le plan d'urgence pour l'emploi annoncé en janvier 2016 donne lieu à l'ouverture de 260 millions de CP supplémentaires. Par ailleurs, 122 millions d'euros sont prévus au titre de l'hébergement d'urgence, environ 100 millions d'euros pour la lutte contre les crises sanitaires agricoles et 63 millions d'euros pour les dépenses du service civique. Enfin, 160 millions d'euros sont prévus au titre de l'acquisition d'un immeuble par l'Insee.
Répartition des ouvertures prévues par le décret d'avance
(en %, CP)
Source : commission des finances du Sénat (à partir du décret d'avance et du rapport de motivation afférent)
1. Un décret d'avance d'une ampleur inédite
Ce décret d'avance est d'une ampleur inédite : le montant des crédits ouverts et annulés est le plus important depuis 2006, ce qui peut s'expliquer par deux principaux facteurs.
D'une part, la budgétisation initiale pour 2017 a été marquée par des sous-budgétisations particulièrement significatives , comme la commission des finances du Sénat l'avait relevé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2017, en novembre 2016, et comme la Cour des comptes l'a confirmé dans l'audit sur les finances publiques rendu public en juin 2017. Les ouvertures nécessaires pour rétablir la crédibilité du budget de l'État sont donc importantes.
Décrets d'avance ouverts depuis 2006
Source : commission des finances du Sénat, d'après les décrets d'avance publiés depuis 2006
D'autre part, les ouvertures de crédits proposées sont censées permettre de ne pas procéder à de nouveaux redéploiements avant le schéma de fin de gestion - en novembre ou en décembre - ce qui signifie que seuls deux décrets d'avance devraient être pris en 2017, quand la moyenne constatée entre 2006 et 2016 était de trois décrets d'avance par an. En d'autres termes, on peut considérer que le décret d'avance de juillet 2017 regroupe des ouvertures qui auraient pu être scindées en plusieurs décrets d'avance .
2. Des ouvertures consacrées pour moitié à la recapitalisation d'Areva : une dépense de 1,5 milliard d'euros non budgétée en 2017
1,5 milliard d'euros en AE et en CP , soit environ la moitié des ouvertures, sont prévus au titre de la recapitalisation de la holding Areva 4 ( * ) qui n'avait pas été budgétée en loi de finances initiale pour 2017 .
En effet, même si le compte spécial « Participations financières de l'État », à partir duquel seront effectuées les dépenses de recapitalisation, était pour la première fois présenté en déficit sur l'exercice 2017 (- 1,5 milliard d'euros), la variation du solde prévue en loi de finances initiale supposait la réalisation de 6 milliards d'euros de recettes de cession, une prévision peu réaliste au regard du contexte de marché et des cessions réalisées les années précédentes.
Le décret d'avance prend donc acte des besoins effectifs de financement et procède à l'ouverture de 1,5 milliard d'euros en AE et en CP, pour une dépense prévue de l'ordre de 2,5 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros sera financé grâce au solde reporté de 2016 à 2017 et aux recettes perçues en 2017, de l'ordre de 3,3 milliards d'euros.
Dépenses, recettes et solde du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » en 2017
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général
3. Opérations extérieures des armées, allocation pour demandeurs d'asile, hébergement d'urgence : des sous-budgétisations manifestes et récurrentes
Outre la recapitalisation d'Areva, deux autres postes qui donnent lieu à des ouvertures de crédits relèvent clairement d'une sous-budgétisation , déjà identifiée lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2017 : il s'agit des opérations extérieures de l'armée française (Opex) et de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) .
Concernant les opérations extérieures des armées, le rapporteur spécial de la mission « Défense », Dominique de Legge, notait en novembre 2016 dans son rapport sur le budget proposé pour 2017 par le Gouvernement que « les dépenses liées aux opérations extérieures [...] et aux opérations intérieures ne sont pas budgétées à un niveau sincère ». Ainsi, 450 millions d'euros seulement étaient prévus en loi de finances initiale contre une exécution totale supérieure à 1 milliard d'euros chaque année depuis 2013.
Si la sur-exécution par rapport à la dotation initiale n'est pas nouvelle et a même trouvé un fondement législatif dans la loi de programmation militaire qui prévoit qu'une partie du surcoût Opex est prise en charge par la solidarité interministérielle à travers des redéploiements de crédits, il faut noter en revanche que l'ampleur des dépassements depuis 2012 est supérieure de 150 millions d'euros en moyenne aux dépassements sur la période 2003-2011 .
Surcoût Opex : autorisation de la loi de
finances initiale et ouvertures
en cours d'exercice de 2009 à
2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
La répartition précise des ouvertures par théâtre d'opérations et par type de dépense (entretien programmé du matériel, équipement...) n'a pas été communiquée au rapporteur général , au motif que « la situation actualisée ventilant les prévisions de dépenses par théâtre ne sera connue, comme chaque année, qu'au terme des travaux du 2 ème suivi de gestion courant septembre 2017 ».
S'agissant des dépenses d'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), la sous-budgétisation en loi de finances initiale est également récurrente.
Allocation pour demandeurs d'asile : autorisation de la loi de finances initiale et ouvertures en cours d'exercice de 2009 à 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
L'année 2017 ne fait pas exception à la règle et le rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », Roger Karoutchi, soulignait à l'occasion du projet de loi de finances pour 2017 que « la dotation est manifestement insincère ». Celle-ci s'élevait à 220 millions d'euros, bien en-deçà de la consommation prévisionnelle de 315 millions d'euros pour 2016. Les ouvertures prévues par le présent décret d'avance doublent quasiment le plafond autorisé en loi de finances initiale .
L'insuffisance de la dotation en matière d'allocation pour demandeurs d'asile est d'autant plus problématique qu'elle a conduit à créer une dette de l'État envers Pôle Emploi, qui n'a toujours pas été apurée .
4. Le financement du plan d'urgence pour l'emploi : des besoins essentiellement liés aux restes à payer de 2016
Le plan d'urgence pour l'emploi, annoncé en janvier 2016, s'articule autour de deux axes : l'aide « embauche PME » 5 ( * ) d'une part, au titre de laquelle 3,6 milliards d'euros en AE et 1,9 milliard d'euros en CP ont été inscrits sur la mission « Travail et emploi », et le plan « 500 000 formations supplémentaires » d'autre part, à destination des demandeurs d'emploi.
Les 500 000 formations annoncées par le Président de la République en janvier 2016 n'ont pas pu être toutes mises en oeuvre dans le courant de l'exercice et une partie importante de celles-ci ont donc été programmées en 2017.
Une enveloppe de 196,4 millions d'euros a été inscrite à ce titre en loi de finances initiale , ces crédits devant permettre de financer la compensation de 3 000 euros par formation supplémentaire prescrite versée par l'État aux conseils régionaux qui se sont engagés dans le cadre du plan. D'après la loi de finances initiale, les aides de l'État devaient être complétés par des crédits du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels à hauteur de 119 millions d'euros et par une contribution des OPCA (organismes paritaires collecteurs agréés) pour 350 millions d'euros.
260 millions d'euros supplémentaires sont ouverts par le présent décret d'avance, portant le total des crédits prévus à ce titre à 925 millions d'euros pour 2017 .
La nette insuffisance de la budgétisation initiale pour 2017 questionne sa sincérité : les ouvertures du présent décret d'avance sont plus importantes que les crédits ouverts par la loi de finances initiale.
Financement du « plan d'urgence pour l'emploi » annoncé en janvier 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
5. L'hébergement d'urgence : un effort sur la budgétisation pour 2017, mais une exécution hors de contrôle
La budgétisation 2017 des crédits de l'hébergement d'urgence traduisait un effort afin d'améliorer la sincérité de la loi de finances initiale : l'action 12 « Hébergement et logement adapté » a bénéficié de près de 230 millions d'euros supplémentaires en loi de finances initiale pour 2017 par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. D'après le rapporteur spécial de la mission « Égalité des territoires et logement », Philippe Dallier, les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence en 2017 ont progressé de 28 % et ceux à la veille sociale de 35 % comparé à la loi de finances initiale pour 2016, correspondant respectivement à une hausse de 135 et 32 millions d'euros.
Hébergement d'urgence : autorisation de la
loi de finances initiale
et exécution de 2009 à
2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Malgré ce rebasage, l'enveloppe initialement fixée a été une nouvelle fois dépassée et 122 millions d'euros sont ouverts au titre de l'hébergement d'urgence par le présent décret d'avance.
La soutenabilité financière de l'hébergement d'urgence apparaît donc incertaine et la multiplication des ouvertures en cours de gestion malgré l'augmentation de la dotation budgétaire laisse penser qu'une refonte plus profonde du dispositif est nécessaire pour en maîtriser le coût.
* 4 Les ouvertures prévues par le décret d'avance le sont sur la mission « Économie », à partir de laquelle les crédits seront versés au compte spécial « Participations financières de l'État ».
* 5 Décret n° 2016-40 du 25 janvier 2016.