AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En 2016 , 3 655 1 ( * ) personnes ont perdu la vie sur les routes françaises, soit 39 de plus qu'en 2015. Pour la première fois depuis quarante-cinq ans, la France a enregistré trois années consécutives de hausse de la mortalité .
La tendance observée lors du premier semestre 2017, ne semble pas, a priori , annoncer une inversion de la courbe de la mortalité : le mois de juin enregistre en effet, par rapport à juin 2016, une hausse supérieure de 15,4 % du nombre de tués - soit 44 personnes tuées en plus en France métropolitaine. Sur les douze derniers mois, la mortalité routière est en hausse de 1,1 %.
Dans ces conditions, l' objectif auquel s'est engagé le précédent Gouvernement de passer, en 2020 , sous la barre des 2 000 morts par an , semble au fur et à mesure des mois, de plus en plus hors de portée.
Les exemples du Royaume-Uni et de la Norvège - qui comptent respectivement moins de 30 morts par million d'habitants en 2016 alors que la France se situe à 54 - prouvent cependant, même si ces trois pays présentent des réseaux routiers, des trafics, et des densités différents, que cet objectif est pourtant loin d'être irréaliste.
Alors que plusieurs études indiquent que dans 90 % des accidents, le comportement humain est en cause 2 ( * ) , sur la période 2015-2016, la vitesse demeure la principale cause des accidents mortels en France (31 %) devant l'alcool (19 %), le non-respect des priorités (13 %), les stupéfiants (9 %) et l'inattention (8 %). En outre, la vitesse demeure dans tous les accidents un facteur aggravant .
D'après la délégation à la sécurité routière (DSR) 3 ( * ) , les radars déployés à partir de 2003 sur les routes françaises ont largement contribué , en incitant les conducteurs à réduire leur vitesse, à diminuer le nombre de morts et d'accidents .
Cependant, alors que le nombre d'équipements et leur rendement financier ont continué de croître (pour atteindre un produit record de 920,3 millions d'euros 4 ( * ) en 2016, qui dépasse désormais le montant des amendes hors contrôle automatisé), la baisse du nombre d'accidents et de morts tend désormais à décélérer ou à s'inverser, ce qui pose la question de leur efficacité.
Il y a quinze ans, deux tiers des Français se prononçaient en faveur de l'instauration d'un contrôle sanction automatisé (CSA). La tendance s'est depuis inversée : selon le sondage de Harris Interactive publié le 27 juin 2014, 64 % des Français estiment que les radars automatiques servent seulement à remplir les caisses de l'État, alors qu'une enquête d' Auto Plus en 2010 visait à démontrer que les radars fixes n'étaient pas implantés sur les routes les plus accidentogènes.
Le vandalisme dont ont fait l'objet des dizaines radars au cours de cet été 2017, à la suite de l'annonce par le Gouvernement d'une hausse du prix de paquets de cigarettes dans le cadre d'un plan anti-tabac, témoigne du caractère symbolique que revêtent désormais ces équipements. Ceux-ci canalisent désormais, comme en témoigne la révolte des « bonnets rouges » en 2013, certains mécontentements à l'égard des pouvoirs publics.
Si l'efficacité des radars en termes de rendement financier semble démontrée, leur impact sur l'accidentalité routière et leur acceptabilité sont régulièrement l'objet de débats.
Les radars sont-ils placés aux meilleurs endroits pour sauver des vies et éviter des blessés et des handicaps ? Ou bien leur implantation est-elle déterminée en fonction des recettes qu'ils pourraient engendrer ? Sont-ils la recette « miracle » contre l'insécurité routière ?
I. LES RADARS ONT CONTRIBUÉ À RÉDUIRE LA MORTALITÉ MAIS SEMBLENT ATTEINDRE LEURS LIMITES
A. L'INSTAURATION D'UN SYSTÈME DE CONTRÔLE DE SANCTION AUTOMATISÉ (CSA) A RÉDUIT LE SENTIMENT D'IMPUNITÉ DU CONTREVENANT
L'instauration d'un système de contrôle de sanction automatisé (CSA), initiée en 2002 dans un contexte de recrudescence de la mortalité sur les routes, vise à accroître les contrôles et les sanctions pour lutter contre le sentiment d'impunité des délinquants routiers .
Elle se caractérise par une mise en oeuvre rapide , dont l'efficacité est renforcée par plusieurs autres mesures coordonnées, un renforcement de la coopération interministérielle et de la mobilisation des forces de l'ordre , et enfin la mise en avant , sur le plan médiatique , de l'insécurité routière, qualifiée par le Président Chirac de « fléau national ».
1. Le déploiement des radars : une rupture dans la politique de sécurité routière
a) L'insécurité routière, l'un des « trois principaux chantiers du quinquennat » de Jacques Chirac
En faisant de l 'insécurité routière l'un des « trois principaux chantiers du quinquennat » (discours du 14 juillet 2002), le Président de la République, qui se déclare « absolument horrifié par le fait que les routes françaises sont les plus dangereuses en Europe », cherche à enrayer le ralentissement de la baisse de la mortalité routière observée au cours des dernières années.
En 2001 , avec 8 160 victimes décédées sur le coup ou dans les trente jours suivant l'accident, 153 945 blessés et 116 745 accidents corporels, la France se classe alors parmi les mauvais élèves de l'Europe en matière de sécurité routière - 20 % des tués sur les routes de l'Union européenne l'ont été dans l'Hexagone.
Alors que depuis le début des années 1970, une succession de mesures, conjuguées aux progrès techniques des véhicules, ont contribué à faire chuter la mortalité et l'accidentalité routières, cette évolution tend, depuis quelques années, à marquer le pas.
Au début des années 2000, la vitesse est - comme aujourd'hui - identifiée comme cause principale des accidents dans plus du quart des accidents mortels, mais également comme un facteur qui participe à tous les accidents.
La vitesse est en effet susceptible d' influer sur la capacité du conducteur à s'adapter aux situations rencontrées , ainsi que sur la genèse de l'accident qu'elle peut causer (perte de contrôle, allongement de la distance parcourue avant que le conducteur ne réagisse mais également avant le freinage).
Par ailleurs, la vitesse est un facteur aggravant : l'énergie dissipée dans le choc est proportionnelle au carré de la vitesse.
Alors que les véhicules sont devenus de plus en plus performants sur le plan de la sécurité (grâce notamment aux ceintures de sécurité, aux airbags, etc.), la délégation à la circulation et à la sécurité routières (DSCR) estime qu'ils ne sont pas conçus pour supporter des chocs survenant à une vitesse supérieure de 55 km/h au moment de l'impact.
Or, selon l'observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR), 60 % des automobilistes et des conducteurs de poids lourds, et 70 % des motards, roulent alors à des vitesses supérieures aux vitesses normales autorisées 5 ( * ) . La majorité des accidents mortels pour les occupants de véhicules de tourisme se produisent alors à des vitesses résiduelles (après freinage) comprises entre 40 et 80 km/h.
b) La loi du 12 juin 2003 permet le déploiement massif de radars
Inspirée des conclusions des premiers États généraux de la sécurité routière qui ont réuni le 17 novembre 2002, à la demande du chef de l'État, des représentants des associations, des professionnels, des élus, des experts et les principales administrations, la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière permet , en autorisant - dans son article 8 - l'automatisation des sanctions et du traitement des infractions, le déploiement massif de radars .
Rapidement suivie - moins d'un mois plus tard - par son décret d'application 6 ( * ) , la préparation et la mise en oeuvre de cette loi s'accompagne d'un renforcement de la coopération entre les différents ministères concernés. Trois conseils interministériels de la sécurité routière (CISR) auront d'ailleurs lieu en l'espace d'un an. Lors du conseil interministériel du 18 décembre 2002, qui réunit seize ministres du nouveau Gouvernement, les participants entendent « accroître le contrôle et aggraver la sanction pour changer les comportements et faire respecter la règle ». En outre, ils visent à « agir sur la formation et l'information pour faire émerger une culture sécurité routière et impliquer tous les acteurs ».
Alors que la loi du 12 juin 2003 n'en fait pas mention, c'est l'arrêté interministériel du 27 octobre 2003 qui valide la mise en place d'un dispositif expérimental, pour une durée d'un an, « visant à automatiser la constatation de certaines infractions routières et l'envoi de la contravention ». Puis l'année suivante, l' arrêté du 14 octobre 2004 portant création du système de contrôle automatisé , permet de le pérenniser.
Jusqu'alors, l'application des nouvelles technologies de l'information et de la communication aux transports visaient davantage leur efficacité 7 ( * ) que la sécurité routière elle-même.
La chaîne du contrôle automatisé installée en 2003 s'articule en cinq phases :
- détection et constatation de l'infraction au moyen de radars jumelés à des appareils photos numériques homologués, pour la vitesse, les interdistances de sécurité et le respect des feux tricolores ;
- transmission automatique des données à un centre de traitement ;
- identification automatique du contrevenant via la consultation du fichier national des immatriculations ;
- établissement automatique de la contravention à payer ;
- transmission automatique de l'avis au contrevenant et au centre chargé du recouvrement.
Le premier radar est inauguré le 27 octobre 2003 - soit moins d'un an après les États généraux, et moins de quatre mois après la promulgation de la loi, à Ville-du-Bois en Essonne, en région parisienne.
Dès novembre 2003 , des radars sont déployés sur le réseau routier et notamment sur les autoroutes françaises , aussi bien en région parisienne (sur l'A12 à Bois d'Arcy et à Rocquencourt (Yvelines)) qu'en province, sur l'A10 à Poitiers, sur une autoroute urbaine lilloise ainsi qu'à Amiens.
c) Une répression sévère de la délinquance routière
La loi du 12 juin 2003 réprime sévèrement la délinquance routière et qualifie désormais « le dépassement important des limitations de vitesses » de circonstance aggravante .
Dès le premier semestre 2003, alors qu'aucun radar n'est encore installé, l'on constate une forte remobilisation des forces de l'ordre . Lors des sept premiers mois de l'année, selon le ministère de l'intérieur, les infractions constatées à la vitesse ont progressé de 28 %, les dépistages d'alcoolémie de 29 % et les infractions aux règles du port du casque et de la ceinture de 41 %.
Alors que la traditionnelle grâce présidentielle de 2002 8 ( * ) exclut non seulement les homicides et des blessures involontaires résultant d'un accident de la circulation , mais également de tous les délits et de la plupart des contraventions prévus par le code de la route, la circulaire du ministère de l'intérieur du 18 novembre 2002 , adressée aux préfets, vise à vouloir mettre fin aux « indulgences » pratiquées jusqu'alors : « l'importance de l'écart constaté entre le nombre d'infractions constatées et le nombre de sanctions infligées suscite des doutes légitimes sur l'égalité devant la loi et la crédibilité de l'action publique . ». Par conséquent, le ministre « demande de faire preuve de la plus grande rigueur et de veiller (...) à ce que toutes les infractions relevées fassent l'objet de procédures et parviennent aux officiers du ministère public ou aux procureurs de la République compétent qui apprécieront la suite à leur donner ».
d) L'efficacité du permis à points renforcée
L'instauration du contrôle sanction automatisé (CSA) n'est que l'une des mesures prévues par la loi du 12 juin 2003, qui aggrave les peines encourues par les contrevenants et notamment les récidivistes de délits routiers.
Conjugué à plusieurs mesures fortes dans le domaine répressif ou préventif, le déploiement du contrôle automatisé renforce l'efficacité du permis à points introduit en 1992.
Ce texte prévoit une peine de cinq ans de prison contre trois actuellement et 75 000 euros d'amende pour les homicides involontaires pour maladresse ou imprudence 9 ( * ) . Ces peines sont portées à sept ans de prison et 100 000 euros d'amende en cas de circonstances aggravantes (alcool, drogue, excès de vitesse), et à dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros en cas d'accumulation de circonstances aggravantes 10 ( * ) . Les blessures involontaires sont passibles d'une peine de prison variant de trois à sept ans selon l'interruption de travail qu'elles provoquent 11 ( * ) .
Le texte double les peines d'emprisonnement pour les récidivistes de délits routiers . Il prévoit une interdiction définitive du permis de conduire en cas d'homicide commis lors d'une récidive 12 ( * ) .
De même, tout conducteur qui aura mis en danger la vie d'autrui ne pourra plus « récupérer » son permis pour raisons professionnelles : le « permis blanc » est supprimé .
Enfin il renforce les moyens de prévention des accidents, avec notamment l'instauration, pour les jeunes conducteurs, d'un permis probatoire 13 ( * ) .
e) Une prise de conscience publique, favorisée par « une mise sur le devant »14 ( * ) de l'accidentalité routière sur la scène politique et médiatique
Dans sa thèse, Emmanuel Pagès rappelle que jusqu'alors, l'insécurité routière était relativement absente sur la scène publique et médiatique et ne figurait qu'épisodiquement dans le débat politique. « Dans le cas d'accidents de la route, il s'agit de « morts perlées » 15 ( * ) , n'ayant pas de visibilité dans l'espace public compte tenu de l'absence d'effet de masse, loin de l'effet dramatique d'une catastrophe aérienne ».
Élevée au rang de « cause nationale », la sécurité routière retient cette fois-ci l'attention des médias .
2. Une recentralisation de la politique sécurité routière
Le contrôle sanction automatisé (CSA), qui traduit une recentralisation de la politique sécurité routière , poursuit plusieurs objectifs.
a) Un évitement des décideurs locaux
Depuis la décentralisation conduite à partir de 1982 jusqu'au début des années 2000, se développe une politique locale de sécurité routière , dans laquelle le préfet de département joue un rôle central, favorisant la coopération entre les acteurs locaux 16 ( * ) . Initiée par le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 13 juillet 1982, qui donne lieu à la création de la délégation à la sécurité et à la circulation routières ( DSCR ), rattachée au ministère de l'équipement et des transports , elle vise à « rechercher une prise en charge des problèmes de sécurité routière par les collectivités locales en les associant aux objectifs gouvernementaux » et à assurer « l'intervention active des services publics locaux ».
Elle repose notamment sur trois programmes :
- un contrat d'objectifs entre l'État et les collectivités locales (« objectif moins 10 % »). Ce programme, abandonné à la fin des années 1980, vise à inciter celles-ci à conduire des actions de prévention à partir d' incitations financières, assorties de primes si l'objectif de moins 10 % de tués par an sur leur territoire est atteint ;
- « REAGIR » (Réagir par des enquêtes sur les accidents graves et par des initiatives pour y remédier) qui consiste à réaliser des enquêtes techniques, distinctes de l'instruction judiciaire, qui ont pour but de déterminer les circonstances de l'accident et éviter leur répétition ;
- « Ville plus sûre, quartiers sans accidents », qui vise un meilleur partage de l'espace public au bénéfice de la vie locale et des usagers les plus vulnérables.
L'étude de Fabrice Hamelin « Le déploiement du CSA en France avec une mise en perspective européenne », parue en 2008, souligne comment la politique de déploiement des radars automatiques, menée par le Gouvernement à partir de 2003, marque une rupture de ce mouvement, caractérisée par un évitement des décideurs locaux qui transparaît dans le choix d'implantation des premiers radars.
(1) Une prise de décision centralisée
L'instauration du contrôle sanction automatisé, marquée par la mise à distance des usagers et de leurs représentants , et la mise de côté des autorités locales et des acteurs privés , est réalisée dans un délai relativement bref.
À la suite d' expérimentations , décidées par le Comité interministériel de sécurité routière (CISR) en octobre 2000, puis réalisées en 2001 et 2002, à Chambéry et Angers, puis à Saint-Etienne, le Conseil national de la sécurité routière (CNSR) érige, le 6 mars 2002, le déploiement du contrôle sanction automatisé (CSA) au rang de ses priorités.
Après la remise, en juin et juillet 2002, de deux rapports concernant les obstacles techniques et juridiques au déploiement et leurs solutions, est créée, en février 2003 , la Mission interministérielle du contrôle sanction automatisé (MICSA) . Opérationnelle dès le mois de mars, elle rédige en trois mois les prescriptions relatives au matériel et à l'organisation du CSA.
(2) Une politique qui tranche avec celles menées par plusieurs pays voisins, où l'échelon local est davantage pris en compte
Au Royaume-Uni , une loi de décentralisation permet, depuis 2001, aux collectivités territoriales de mettre en place et d' exploiter les chaînes de contrôle-sanction , en partenariat avec les districts de police.
En Suisse , le contrôle-sanction revient aux cantons et communes, l'exploitation des routes, l'immatriculation des véhicules et l'administration de la justice incombant aux cantons. La Confédération gère un registre central regroupant les fichiers cantonaux, afin de pouvoir identifier plus facilement les contrevenants. Le produit des amendes est reversé aux communes et aux cantons.
(3) Les routes nationales et les autoroutes favorisées au détriment des départementales et des zones urbaines
(a) Le choix d'implanter des radars sur les autoroutes est envisagé dès 2002-2003 par la MICSA17 ( * )
Le plan de déploiement prévoit à l'horizon 2005 d'implanter 1 000 dispositifs de contrôle automatisé sur l'ensemble du territoire national dont 700 appareils fixes et 300 mobiles dont seront dotées les forces de l'ordre. Une première tranche de 100 appareils doit être installée au cours du second semestre 2003.
Dans son rapport remis en mai 2003, la mission interministérielle indique que le choix des installations des 100 premiers équipements de contrôle automatisé « a été fait essentiellement à partir des critères d'accidentologie » et que les sites sélectionnés sont « d'une part, des sites sur lesquels les taux d'accidents sont particulièrement élevés et, d'autre part, des sites ou ouvrages à risques particuliers (notamment les tunnels) » 18 ( * ) .
Le recensement des sites d'implantation des premières centaines d'équipements a fait l'objet d'une note circulaire de la Déléguée interministérielle à la sécurité routière, adressée à tous les préfets le 26 février 2003 , dans laquelle il leur était demandé d'établir, en concertation avec les acteurs locaux concernés, une liste de sites à équiper en priorité. En parallèle, la direction générale de la police nationale (DGPN) a également établi une liste, sur la base des recensements effectués par les directions départementales de la sécurité publique.
Quant au nombre de sites par département retenus, il est censé être proportionnel au nombre d'accidents enregistrés 19 ( * ) (nombre de tués déplorés en 2001 et 2002 rapporté au nombre de tués sur le territoire national), le nombre de sites par département s'échelonnant entre 3 et 17.
La MICSA indique que les choix définitifs ont fait l'objet d'une synthèse de ces différentes propositions, après consultation des procureurs généraux des départements concernés, invités à formuler leurs observations.
En outre, le président de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA) a fourni des éléments d'analyse des sites « où il serait opportun d'installer des systèmes de contrôle automatisé sur les différents réseaux concédés ».
(i) Un réseau moins étendu et moins meurtrier que les réseaux départementaux et nationaux
La MICSA relève qu'il est normal que le réseau national soit surreprésenté dans les propositions, - même si l'on y dénombre seulement 24 % des tués du fait d'une longueur limitée à 30 000 km - car il s'agit du réseau sur lequel la concentration d'accidents est la plus importante. Elle en conclut que « c'est bien sur ce réseau que l'efficacité du contrôle automatisé sur le bilan accidentologique sera optimal ».
De même, les autoroutes et voies assimilées ont fait l'objet de « propositions très nombreuses » jugées « supérieures à leur accidentologie relative (14 % de propositions de sites sur autoroute, pour 6 % des tués) ; alors qu'il s'agit le plus souvent de sites ne présentant pas les densités et les taux d'accidents les plus élevés ».
Le réseau autoroutier est trois fois moins étendu - 9 860 kilomètres et quatre fois moins meurtrier, dans la mesure où il ne concentre que 6 % des tués.
(ii) .... mais où le trafic et les vitesses sont plus élevés...
Toutefois les autoroutes représentent cependant 21 % du trafic et concentre les vitesses les plus élevées. Selon une étude de l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS ) , plus de 50 % des véhicules, en 2001, roulent au-dessus des vitesses limite autorisées.
(iii) .... et les radars, plus faciles à installer et moins sujets aux dégradations volontaires
La MICSA reconnaît que les routes bidirectionnelles sont plus accidentogènes que les autoroutes ou les voies rapides urbaines, mais justifie l'implantation des radars par les avantages que présentent ceux-ci :
« La forte représentation des autoroutes et voies rapides urbaines , moins accidentogènes que les routes bidirectionnelles, est liée, certes, à la facilité d'y implanter des dispositifs de contrôle automatisé : proximité des réseaux de transmission, accès difficile donc moindre risque de vandalisme, mais aussi à l'importance de la circulation et au niveau élevé des vitesses moyennes pratiquées qui conduisent à espérer un effet très important de l'implantation des systèmes automatisés » 20 ( * ) .
(b) Le caractère accidentogène du site : un critère théoriquement déterminant dans l'implantation du radar
La première circulaire du 26 février 2003 , demandait aux préfets de renseigner de manière détaillée, pour chacun des sites son accidentologie « soit localement, (sur une distance de plus ou moins 300 m), soit sur une section plus longue, dont la longueur était laissée à [leur] appréciation ».
La circulaire du 3 février 2004 s'avère plus directive. Ses annexes soulignent que l'analyse des premières propositions et du premier retour d'expériences issues de la mise en service des premiers radars « met en évidence l'intérêt d'examiner lors du choix des sites, à la fois l'accidentologie très localisée, et l'accidentologie sur une section plus longue » et prescrit de renseigner l'accidentologie de chaque site sur section localisée de 850 mètres et sur une section plus longue de 4 000 mètres .
En outre, elle incite les préfets à renforcer leur analyse de l'accidentologie des sites, soulignant que, dans la première série de propositions, « l'analyse des causes d'accident est souvent succincte voire absente, et en particulier l'analyse du rôle du non-respect de la prescription de vitesse parmi les causes d'accident, qui constitue un critère fort de choix d'implantation. Par ailleurs, la connaissance du contexte local est nécessaire pour apporter une appréciation pertinente ».
Enfin elle souligne que sur les 1 120 propositions déjà reçues, seules 511, présentant des caractéristiques d'accidentologie nettement supérieures aux valeurs de référence, ont fait l'objet d'un avis favorable.
(c) Une « logique d'itinéraire » déjà envisagée
La circulaire du 26 février 2003 prévoit déjà la possibilité d'implanter des équipements sur un itinéraire . Bien que ce type d'implantation rende plus facilement acceptable le contrôle pour l'usager, la MICSA indique que le nombre relativement restreint d'équipements à implanter par département - 10 si l'on divise le nombre d'équipements par le nombre de collectivités - a conduit les préfets à privilégier les « zones d'accumulation d'accident » au détriment des itinéraires .
(d) Des sociétés concessionnaires d'autoroute sollicitées
Par une note du 2 novembre 2003 , ces sociétés sont sollicitées par les préfets pour aider à déterminer les sites les plus accidentogènes , afin de déployer des radars sur ce réseau « à horizon 2005 ». À cet égard, les préfets sont invités à « entreprendre une collaboration avec les départements limitrophes », afin de « s'assurer de la pertinence des emplacements choisis au regard de la logique d'itinéraire ».
(4) Une volonté de transparence vis-à-vis des conducteurs
Anticipant la contestation et l'argument de « pompes à fric », les autorités publiques choisissent de signaler tous les radars et de rendre publique la carte des équipements fixes.
En outre, les équipements sont pré-signalés. Jean Chapelon déplore à cet égard que « le choix de présignaler les radars , malheureusement nécessaire compte tenu de l'état de l'opinion, a cantonné les radars fixes dans un rôle d'apprentissage des limitations de vitesse par les conducteurs en leur imposant dans un endroit préalablement signalé le strict respect de la réglementation » 21 ( * ) .
b) Des objectifs très variés
(1) Accroître et améliorer les contrôles
Dès sa création, il est envisagé que le contrôle sanction automatisé (CSA) soit utilisé pour sanctionner d'autres infractions routières que l'excès de vitesse (franchissement de priorité, non-respect des feux rouges, circulation dans les voies réservées....).
(2) Permettre aux forces de l'ordre d'assurer les contrôles des autres infractions
Interrogée sur ce point, la direction générale de la police nationale 22 ( * ) (DGPN), souligne qu'il « n'a pas été constaté de baisse de l'activité de sécurité routière en gendarmerie suite à la mise en place du dispositif de contrôle sanction automatisé dont font partie les radars automatiques ».
Le déploiement des radars automatiques a conduit la gendarmerie à déplacer ses contrôles de vitesse sur d'autres secteurs touchés par les accidents de la route et en fonction des contraintes d'emploi de ses propres appareils ; la répression des vitesses excessives s'effectue désormais dans un cadre coordonné qui associe les moyens du contrôle sanction automatisé (CSA) et ceux en dotation dans les unités de gendarmerie.
Les gendarmes mettent notamment l'accent sur la répression de la conduite sous l'emprise de produits stupéfiants, infraction particulièrement grave compte tenu de son impact sur l'accidentalité, créée en 2003.
Le déploiement des différents radars automatiques a également permis aux services de police concernés (sécurité publique, compagnie républicaine de sécurité et préfecture de police de Paris) d'accroître leur mobilisation dans la lutte contre les autres causes d'insécurité routière : conduite sous l'empire d'un état alcoolique , conduite après usage de produits stupéfiants et autres comportements à risques.
(3) Rendre la règle incontournable pour tous les usagers
Le CSA augmente considérablement la probabilité d'être contrôlé , et ce, quel que soit le type de véhicule, tout en supprimant les possibilités d'indulgence dont bénéficiaient les conducteurs.
Le CSA doit permettre à terme une prise en compte systématique des contrevenants, et s'avère donc plus « juste » que le contrôle traditionnel fondé sur une détection aléatoire.
Les préfets, par voie de circulaire du ministère de l'intérieur du 18 décembre 2002, sont appelés « à faire preuve de la plus grande rigueur et de veiller, avec les Directeurs Départementaux de la Sécurité Publique et les Commandants de Groupement de la Gendarmerie Nationale, à ce que toutes les infractions relevées fassent l'objet de procédures et parviennent aux officiers du ministère public ou aux procureurs de la République compétents qui apprécieront la suite à leur donner » et à mettre fin à la pratique des indulgences .
(4) Rendre la sanction plus rapide et plus pédagogique
L'automatisation du système permet, grâce à une automatisation de la procédure , d'adresser les contraventions dans un délai beaucoup plus bref - quelques jours au lieu de quelques mois. La contestation d'une infraction devant le juge de police requiert une consignation égale au montant de l'amende.
(5) Instaurer chez les conducteurs une conduite apaisée
Le CSA a pour objectif à plus ou moins long terme de modifier le comportement du conducteur.
3. Un cadre européen favorable
a) L'Union européenne a constitué un « instrument d'incitation forte à l'innovation »
Dans son « Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010 » , déposé en septembre 2001 , la Commission européenne constate que l'ensemble des États membres sont confrontés aux problèmes de sécurité, notamment à la vitesse excessive et à l'existence de points noirs accidentologiques et compare le nombre annuel de morts dans l'Union européenne - 40 000 morts - à l'écrasement au sol quotidien d'un avion moyen-courrier.
Elle propose que l'Union européenne se fixe comme objectif de réduire de moitié le nombre des victimes d'ici 2010 .
La Commission entend favoriser d'ici 2005 l'échange de bonnes pratiques , mais se réserve la possibilité de prendre des initiatives réglementaires si la courbe des accidents n'évolue pas favorablement.
(1) Le traité de Maastricht a établi en 1992 la compétence de la Communauté pour prendre des mesures dans le domaine de la sécurité routière, rattachée à la politique commune des transports
Si l'article 3 du traité de Rome de 1957 prévoit déjà d'instaurer une politique commune des transports - seul secteur expressément mentionné avec l'agriculture - c'est le traité de Maastricht , qui, en 1992, offre à l'Union européenne les moyens de fixer le cadre juridique et prendre des mesures dans le domaine de la sécurité routière .
L'article G du traité sur l'Union européenne (TUE) modifie l'article 75 23 ( * ) du traité instituant la Communauté européenne, prévoyant que le Conseil « établit (...) les mesures permettant d'améliorer la sécurité des transports ».
Cependant l'invocation, par certains États membres, du principe de subsidiarité, rend difficile l'action communautaire.
(2) Conformément au principe de subsidiarité, la promotion de la sécurité routière et la réglementation de la conduite et du comportement de l'usager de la route restent de la compétence des États ou des autorités infra-étatiques
Le premier Livre blanc de la Commission européenne « sur le développement futur de la politique commune des transports », publié en décembre 1992, stipule en effet que « le traité sur l'Union dispose expressément que conformément au principe de subsidiarité, la politique commune des transports doit consister en actions qui ne peuvent pas être réalisées de manière satisfaisante par les États membres et peuvent donc, en raison de leur dimension ou effet, être mieux réalisées au niveau communautaire ».
(3) Entre 2003 et 2005, plusieurs initiatives de la Commission européenne favorisent le déploiement de radars
Au début des années 2000, l'Union européenne possède des compétences établies dans plusieurs domaines tels que le port de la ceinture de sécurité dans les voitures, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, les contrôles routiers , les tachygraphes, les limiteurs de vitesse , les poids et dimensions des véhicules, le transport de marchandises dangereuses ainsi que le permis de conduire et certains aspects de la formation du conducteur. En outre, elle intervient dans l' harmonisation technique des normes relatives aux véhicules, où elle doit assurer un niveau de protection élevé (article 95 du traité CE). Elle peut également fixer des exigences de sécurité pour le réseau routier transeuropéen ( RTE ).
La communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen du 2 juin 2003 intitulée « Programme d'action européen pour la sécurité routière -- Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l'Union européenne d'ici 2010 : une responsabilité partagée » définit une approche cohérente en matière de sécurité routière dans l'Union européenne, en fixant un objectif commun de réduction du nombre de victimes de la route, suivi périodiquement grâce à des indicateurs de performance.
La recommandation du 21 octobre 2003 de la Commission européenne conseille « aux États membres d'intégrer dans un plan national de contrôle les meilleures pratiques en fait de mesures de contrôle. Ils devraient évaluer les résultats à intervalles réguliers et adapter leurs plans le cas échéant . » Parmi les mesures à inclure figure « l'utilisation de dispositifs automatisés de contrôle de la vitesse (caméras automatisées), complétés par des procédures permettant de traiter un grand nombre d'infractions ». Les résultats doivent être évalués tous les deux ans.
Dans sa recommandation du 6 avril 2004 24 ( * ) , la Commission européenne préconise aux États membres « de veiller à ce que des dispositifs automatisés de contrôle de la vitesse soient employés sur les autoroutes, les routes secondaires et les artères urbaines et veiller à ce que les contrôles soient faits de manière à garantir leur efficacité, c'est-à-dire qu'ils soient effectués régulièrement sur des tronçons où le non-respect est fréquent et entraîne une augmentation du risque d'accidents ».
Enfin la décision du 17 janvier 2005 25 ( * ) de la Commission européenne harmonise les conditions relatives à la disponibilité et à l'utilisation efficace du spectre radioélectrique dans la bande des 24 GHz en vue de l'introduction de systèmes radars à courte portée (SRR) pour automobile.
(4) Le financement d'études et de recherches financées par l'Union européenne a encouragé la rupture française
Fabrice Hamelin 26 ( * ) cite notamment le projet ESCAPE ( Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement 27 ( * ) ) , financé par la Commission européenne dans le cadre du quatrième programme-cadre de recherche et de développement (PCRD). Ce projet vise à identifier des outils de contrôle permettant d'améliorer le respect des règles de sécurité sur les routes européennes et à mesurer leur potentiel. De même, le projet VERA (contrôle vidéo pour les autorités chargées de la sécurité routière) de 1998 a pour objet de mieux faire respecter les règles de circulation à travers l'Europe au moyen des nouvelles technologies et promouvoir l'acceptabilité de ces technologies comme preuve devant les tribunaux .
b) Au sein de l'Union européenne, mais également en dehors, plusieurs pays ont déjà introduit ce type de contrôle sans l'avoir totalement automatisé
La France a bénéficié de l'expérience de ses voisins , plus expérimentés dans le domaine du contrôle automatisé.
« Aussi surprenant que cela puisse paraître, c'est bien le retard de la France dans la mise en place des systèmes de contrôles automatisé qui a permis d'atteindre l'objectif fixé. En effet, la mission CSA a pu tirer les enseignements des différents systèmes mis en place chez ses voisins européens. Ceci a permis d'orienter les travaux sur l'essentiel, notamment l'architecture, la sécurité et les éventuels goulots d'étranglement d'un tel dispositif » 28 ( * ) .
(1) Au Royaume-Uni, les radars ont, à partir de 1991, été massivement déployés tandis que les accidents et les excès de vitesse ont largement diminué
Au Royaume-Uni le développement du contrôle sanction automatisé (CSA) a été plus précoce qu'en France.
Dès 1991 , le Road Traffic Act établit le cadre juridique nécessaire à la légalisation des infractions relevées par les dispositifs automatiques. Les speed cameras sont déployées à partir de 1991 en Angleterre et 1993 en Écosse. Des appareils contrôlant le franchissement des feux rouges et de la distance entre les véhicules sont également installés.
L'un des traits saillants du dispositif britannique est de s'adosser aux collectivités territoriales . À partir de 1998, les Safety Camera Partnerships (SCP), des instances gestionnaires de voirie qui rassemblent les collectivités territoriales et les organisations régionales de la Highways Agency - responsable des autoroutes et du réseau national -, les tribunaux et les bureaux du procureur, ainsi que les forces de l'ordre - et, éventuellement, des services hospitaliers - se voient confier plusieurs missions. Elles installent et gèrent les radars, traitent les infractions et mettent en oeuvre des actions d'éducation et de prévention.
Jusqu'à la fin des années 1990, le financement du système s'appuie sur un nombre restreint d'acteurs locaux, alors que le produit des amendes engendrées par les speed cameras est reversé au trésor public britannique. « En somme, ceux qui subissent les coûts du dispositif ne sont pas ceux qui obtiennent les avantages, ce qui crée un frein au développement du dispositif » 29 ( * ) soulignent les chercheurs Laurent Carnis et Fabrice Hamelin. Les autorités expérimentent alors un autre système, consistant à financer directement l'installation et le fonctionnement du contrôle sanction automatisé par les revenus qu'ils produisent. Fondé sur le principe de l'autofinancement , le système suppose désormais que chaque partenariat local engendre des recettes suffisantes pour faire face à ses dépenses d'installation et de fonctionnement, ce qui incite les autorités à choisir rigoureusement les lieux d'implantation des équipements.
En outre, les partenariats doivent rendre compte au ministère de l'efficacité du fonctionnement et du rendement financier engendré par les équipements. Le respect de cette contrainte conditionne le remboursement des avances effectuées.
À l'époque du lancement de la politique du déploiement des radars en France, plus de 4 300 équipements fixes sont installés sur le réseau routier du Royaume-Uni. Les résultats s'avèrent très probants : les grands excès de vitesse ont considérablement régressé tandis que les excès de vitesse ont été réduits de deux tiers, les accidents corporels ont diminué de 15 % et le nombre de victimes grièvement blessés a chuté de 20 %.
Des critères d'implantation sont appliqués à tout le territoire (cf. tableau infra ) : les caméras sont installées à des endroits précis ou sur des segments de route où le nombre d'accidents enregistré est supérieur à la moyenne. Le dispositif repose également « sur une pratique de contrôle systématique du bon fonctionnement et de l'efficacité du dispositif de contrôle automatisé » 30 ( * ) .
(2) Aux Pays-Bas, un « contrôle de parcours », système de contrôle entièrement automatisé de la vitesse moyenne, est mis en place en mai 2003 entre Delft et Rotterdam
Ce système mesure la vitesse moyenne sur une portion d'autoroute de 2 x 3 voies sur 3 km , par opposition à la vitesse instantanée mesurée par les détecteurs conventionnels. Des caméras numériques photographient, par l'arrière, tous les véhicules à l'entrée et à la sortie du tronçon surveillé. Grâce à une mise en correspondance des deux photos, le système calcule la vitesse moyenne du véhicule grâce aux heures de passage liées à chacune des prises de vue.
Le dispositif s'avère efficace - 0,25 % des véhicules échappent à la mesure de vitesse tandis que 93 % des amendes administratives sont recouvrées sur première notification - et nettement mieux accepté par les automobilistes qu' un contrôle aléatoire .
(3) En Suisse, les radars fixes, déjà largement déployés, ont déjà prouvé leur efficacité
En 2003, 400 radars fixes sont installés en Suisse, principalement utilisés pour le contrôle de la vitesse, mais également pour les interdistances et le franchissement des feux rouges.
Un registre national recueille les informations recueillies à l'échelon cantonal utilisé pour identifier les contrevenants.
Au printemps 2003, le canton de Soleure est le premier à instaurer un système numérique avec transmission automatique sur le réseau autoroutier, le nombre de procès-verbaux par habitant s'avère vingt fois supérieur à celui enregistré par la France.
Règles utilisées afin de sélectionner les sites principaux (« core sites ») où installer des caméras de sécurité routière en Angleterre
* KSI ( Killed or seriously injured) : tué ou gravement blessé.
Source : Étude comparative sur les modes de gouvernance dans le contexte de l'utilisation des cinémomètres photographiques et des appareils de surveillance aux feux rouges, Volet II - Analyses détaillées, Ministère des Transports du Québec, 16 avril 2010, p. 214.
* 1 Ce chiffre, qui figure dans le dernier bilan de l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR), inclut le nombre de victimes recensées en métropole (3 477) et dans les 5 DOM (178).
* 2 « Savoirs de base en sécurité routière - Le mécanisme de l'accident », Service d'études techniques des routes et des autoroutes (SETRA), mars 2006. Ce chiffre résulte des enquêtes REAGIR réalisées entre 1983 et 2004.
* 3 La délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR) est devenue délégation à la sécurité routière (DSR), conformément au décret n° 2017-667 et à l'arrêté du 27 avril 2017 qui modifient son organisation.
* 4 Ce montant intègre le produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé et les amendes forfaitaires majorées (AFM), qui englobe les amendes qui n'ont pas été payées spontanément par les contrevenants.
* 5 Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR), données 2001.
* 6 Décret n° 2003-642 du 11 juillet 2003 portant application de certaines dispositions de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière et modifiant notamment le code pénal, le code de procédure pénale et le code de la route.
* 7 À titre d'exemple, le système Marius (Marseille Information Usagers) installé sur les voies rapides urbaines des Bouches-du-Rhône depuis 1976 permet d'afficher la vitesse prescrite sur des panneaux à message variable, en cas de congestion du trafic routier.
* 8 Loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie.
* 9 Article 221-6 du code pénal.
* 10 Article 221-6-1 du code pénal.
* 11 Articles 222-19-1 et 222-20-1 du code pénal.
* 12 Article 132-16-2 du code pénal.
* 13 Article L. 223-1 du code de la route.
* 14 Emmanuel Pagès, « Approche sociologique de la conduite instrumentée. Formes de la cognition distribuée en conduite automobile », 2008.
* 15 René Amalberti, « Comment les gens fonctionnent (et comment survient l'accident) », 2004.
* 16 Hervé Chomienne, « Les cadres coordonnateurs. Le cas de la sécurité routière », Revue française d'administration publique n° 123, 2008.
* 17 Mission Interministérielle du Contrôle Sanction Automatisé, installée le 12 février 2003 et dont la création a été décidée par le Comité interministériel de sécurité routière (CISR) du 18 décembre 2002.
* 18 Page 30.
* 19 Annexe 1 de la circulaire ministérielle du 3 février 2004 adressée par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et le ministère de l'environnement, du transport, du logement, du tourisme, et de la mer aux préfets de départements.
* 20 Circulaire ministérielle du 3 février 2004 adressée par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et le ministère de l'environnement, du transport, du logement, du tourisme, et de la mer, aux préfets de départements.
* 21 Jean Chapelon, « La politique de sécurité routière - Derrière des chiffres, des vies », 2008.
* 22 Réponse de la DGPN au questionnaire budgétaire de juillet 2016 concernant le projet de loi de finances pour 2017.
* 23 Cf. article 91 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
* 24 Recommandation de la Commission du 6 avril 2004 relative à l'application de la réglementation dans le domaine de la sécurité routière (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (2004/345/CE).
* 25 2005/50/CE : Décision de la Commission du 17 janvier 2005 relative à l'harmonisation du spectre dans la bande de fréquences des 24 GHz en vue de l'utilisation limitée dans le temps par des systèmes radar à courte portée pour automobile dans la Communauté [notifiée sous le numéro C(2005) 34].
* 26 Fabrice Hamelin, « Le déploiement du contrôle sanction automatisé en France avec une mise en perspective européenne », L'Atelier du Centre de recherches historiques, décembre 2008.
* 27 « Sécurité renforcée grâce à un contrôle policier adéquat ».
* 28 Dossier de presse « Le contrôle sanction automatisé », 13 juin 2003, page 10.
* 29 Laurent Carnis et Fabrice Hamelin, « Le contrôle sanction automatisé de la vitesse : une machine à remonter le temps ? Une analyse comparée France/Grande-Bretagne », Politiques et management public, vol. 25, n° 2, 2007.
* 30 Ibidem .