D. DES FRAUDES MULTIFORMES À LA SOPHISTICATION CROISSANTE
Le champ du travail dissimulé est très large et très hétérogène, de l'entraide familiale non-déclarée à la fraude aux prestations de services internationales, le nombre de personnes concernées et le montant des cotisations éludées sont très variables.
L'économie totalement souterraine est difficile à appréhender par les corps de contrôle spécialisés, soit parce qu'elle est illégale et relève plutôt des forces de sécurité et des douanes, soit parce qu'elle échappe à toute forme d'ancrage dans l'économie formelle. Dans certains territoires cependant, comme l'ont souligné les organisations syndicales lors de leur audition, elle est devenue visible.
Des affaires particulièrement médiatisées de fraude à dimension internationale ne doivent pas occulter la persistance de formes « historiques » de travail dissimulé.
1. La persistance de comportements « anciens »
Les services constatent une persistance des formes « traditionnelles » de travail dissimulé (salariés non-déclarés, établissements non-déclarés, fausse sous-traitance ou faux statuts, évolution des heures déclarées par les particuliers-employeurs au gré de celle des dispositifs fiscaux), aux côtés de laquelle se développent des montages complexes avec une dimension plus internationale.
Certains secteurs restent plus fortement exposés au travail dissimulé et font l'objet de contrôles ciblés.
Certains schémas combinent plusieurs types de fraude. C'est le cas des sociétés éphémères dont la durée de vie est volontairement inférieure au délai de recouvrement de la TVA et qui combinent dissimulation d'activité, fraude aux indemnités journalières, à la formation professionnelle, à l'assurance-chômage ou encore, dans le cadre de procédures collectives, fraude à l`Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS).
Comme indiqué par l'Acoss dans son rapport annuel, le réseau des Urssaf différencie trois niveaux d'intensité de fraude pour le travail dissimulé :
- la fraude de faible intensité, notamment liée aux activités saisonnières, détournements de l'entraide familiale ou du bénévolat ;
- les situations usuelles de travail dissimulé dont l'infraction caractérisée relève de la minoration d'heures, la dissimulation partielle ou totale d'activité et/ou de salarié ;
- la fraude majeure pouvant, par la complexité du mécanisme, être liée à des enjeux financiers élevés et/ou une dimension internationale.
2. De nouvelles formes de fraude
a) La fraude au travail détaché
Le « détachement » permet de maintenir l'affiliation au régime de protection sociale du pays habituel d'emploi d'un travailleur qui exécute, durant un temps déterminé, un travail pour le compte de son employeur habituel sur le territoire d'un autre État.
Avec le développement du recours au détachement, le nombre de formulaires de détachement vers la France, qui était de 7 500 en 2000, a progressé de 23 % entre 2007 et 2013 pour atteindre 190 000 en 2015. Un dévoiement de ce principe est constaté à des degrés variés, de l'entreprise qui ne paie aucune cotisation sociale dans le pays d'origine, à l'entreprise sans activité dans le pays d'origine constituée uniquement en vue du détachement, en passant par l'emploi de ressortissants français, détachés dans leur propre pays.
En 2015, la France a délivré 130 468 formulaires de détachement vers l'Union européenne et la Suisse. Ils concernaient, à 69 %, cinq pays d'accueil.
Détachements sortants en 2015
Source : Rapport statistique du Cleiss, exercice 2015
Depuis 2010, pour la France, le nombre de détachements entrants est supérieur au nombre de détachements sortants.
Détachements entrants et sortants en 2014
Source : Rapport statistique du Cleiss, exercice 2015
Avec l'Allemagne, la France est concernée par les deux aspects du détachement : d'un côté, le souhait de faciliter lors d'une mobilité à l'international, le maintien du bénéfice du système de protection sociale français, de l'autre le souhait de lutter contre une forme de dumping social.
Principaux pays de détachements entrants et sortants en 2014
Source : Rapport statistique du Cleiss, exercice 2015
La fraude au détachement a fait l'objet de beaucoup de commentaires et de quelques avancées en matière de droit du travail qui ont permis d'aligner le droit applicable aux salariés détachés sur celui applicable aux autres salariés, notamment en matière de salaire minimum.
En matière de sécurité sociale, les fraudes au détachement passent par l'établissement de filiales fictives sans activité substantielle à l'étranger, d'entreprises de travail temporaire constituées uniquement en vue du détachement, parfois de salariés français résidant en France.
Les fraudes à l'établissement restent très fréquentes tandis que le détachement intragroupe, limité aux mobilités de salariés d'une entreprise à une autre entreprise du même groupe a pris des formes multiples pour organiser un détachement quasi-permanent.
Le détachement par les entreprises de travail temporaire a progressé de 28 % en 2015, contre 10 % dans les autres secteurs.
Schéma de fraude en lien avec une entreprise de travail temporaire
Source
: OCLTI
Il a été exposé à vos rapporteurs que le recours au travail détaché n'avait pas seulement des motivations financières : il offre aussi certaines facilités de recrutement et de flexibilité qui sont appréciées des employeurs démarchés par des entreprises de travail temporaires, par exemple dans l'agriculture.
Certains secteurs subissent ainsi une quasi-mutation de leur modèle économique : le transport routier, le transport aérien, le bâtiment ou encore l'agriculture sont très fortement exposés à une concurrence accrue faisant appel au travail dissimulé via la prestation de service internationale ou le faux détachement.
Ceci explique une implication nouvelle des secteurs concernés, comme le BTP, qui voit toutes les questions soulevées en matière de concurrence, alors que ses emplois ont longtemps été considérés comme non-délocalisables.
La fraude au détachement est objectivement favorisée par une règlementation européenne très souple et des moyens de contrôle très limités. Il est en particulier admis que les formulaires de détachement soient produits a posteriori. Aucune base de données consolidée ne les recense : les formulaires sont collectés par la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale, avec une disponibilité, en 2016, des données de 2014.
Seul le pays d'origine a la capacité de prononcer le retrait du formulaire de détachement au terme d'une procédure longue et complexe. Les Urssaf constatent que ce retrait est quasi-impossible lorsque des cotisations, qu'il faudrait dès lors rembourser, ont été versées.
La durée moyenne d'un détachement en France est de 47 jours en 2015, ce qui laisse peu de temps aux services pour réagir.
b) La fraude liée au renouveau du travail indépendant
Le travail dissimulé lié au travail indépendant revêt des formes classiques mais les outils numériques, comme les plateformes d'intermédiation, confèrent une dimension nouvelle à des activités dont l'ampleur serait restée très limitée à défaut de ces outils.
Ces activités posent des problèmes de frontières entre économie du partage et activité lucrative, mais aussi des questions économiques quand elles émergent à la faveur d'une absence de prélèvements sociaux et ne se maintiennent qu'à cette condition.
Certaines activités sont nouvelles.
Vos rapporteurs ont pris connaissance avec intérêt, lors de leur déplacement à l'Urssaf Île de France, des activités de la cellule nationale de lutte contre la fraude sur Internet. Cette cellule reconstitue par exemple les revenus, notamment de recettes publicitaires, générés par l'activité de « youtubeurs » dans des domaines variés et qui excèdent, dans certains cas, très sensiblement les seuils d'assujettissement au régime de la micro-entreprise, lorsque celle-ci est déclarée, ce qui n'est pas toujours le cas.
La part de la pluriactivité est très importante chez les micro-entrepreneurs mais la micro-entreprise semble également se développer en substitut du salariat, en lieu et place de la période d'essai ou même du contrat à durée déterminée qui constituait déjà un détournement des règles prévues par le code du travail.
Il est apparu à vos rapporteurs que l'appréhension par les différents services de ce phénomène, susceptible d'interroger l'organisation même de la sécurité sociale, était encore partielle et qu'elle ne devait pas se limiter à une approche par la question du travail dissimulé.