EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 6 juillet 2016, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission entend la communication au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de Mmes Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas, rapporteurs, sur le travail dissimulé.
Mme Agnès Canayer, rapporteur . - Forme de travail illégal, le travail dissimulé se définit comme l'omission volontaire et délibérée des formalités déclaratives et des obligations sociales et fiscales. Il peut s'agir d'une dissimulation d'activité ou d'emploi salarié.
C'est à la fois un enjeu pour les finances sociales, une question de protection sociale et un sujet d'égalité de traitement et de concurrence pour les entreprises.
Il nous était demandé par la Mecss de dresser un bilan du droit applicable en matière de travail dissimulé, de son appropriation par les entreprises et de son adaptation aux nouveaux enjeux.
Nous tenons à remercier notre collègue Pascale Gruny qui est non seulement à l'origine de ces réflexions, mais les a accompagnées dans la durée, participant à tous nos travaux, auxquels, comme c'est l'usage, l'ensemble des membres de la Mecss étaient conviés.
Avec la Mecss, nous sommes dans le champ de la sécurité sociale. Pour l'examen de cette question, nous avons donc privilégié les conséquences de cette infraction plutôt que sa qualification et l'angle du recouvrement plutôt que celui du droit du travail.
Nous avons tout d'abord été confrontées à l'évaluation du phénomène, déterminante pour les politiques à mener.
La quantification du travail dissimulé exige de nombreuses précautions.
En premier lieu, la fraude est par nature un phénomène difficile à quantifier.
Elle ne signifie pas, en second lieu, que les cotisations éludées pourraient forcément être récupérées : la fraude constitue le modèle économique de certaines activités, qui ne seraient pas viables en son absence.
Enfin, le paiement des cotisations sociales est une matière complexe : entre la fraude et l'erreur ou l'anomalie, le départ n'est pas toujours aisé. En témoigne le montant des sommes restituées aux entreprises à l'occasion des contrôles d'assiette : 190 millions d'euros en 2015.
Plusieurs méthodes d'évaluation sont disponibles : l'estimation de l'économie informelle sur la base de grands agrégats économiques, une extrapolation sur la base des contrôles réalisés ou sur celle de contrôles aléatoires ou encore des sondages auprès des prestataires et clients.
En 2014, la Cour des comptes avait abouti au chiffre de 20 milliards d'euros, soit un point de PIB et 5 % de cotisations éludées.
L'Acoss n'a pas repris ce chiffre à son compte, considérant qu'équivalent à la rémunération de 1,3 million de salariés au Smic à temps plein ou à l'ensemble des cotisations des travailleurs indépendants, il ne semblait pas correspondre à la réalité. Elle a mis en place une méthode fondée sur des contrôles aléatoires qui aboutit à une estimation comprise entre 6,1 et 7,4 milliards d'euros, soit un montant moins élevé mais qui reste très important, équivalent, par exemple au déficit de l'assurance maladie de ces dernières années.
Le Conseil national de l'information statistique est saisi de ce dossier et devrait formuler des propositions pour la fin de l'année.
Nous retenons plusieurs conclusions sur cette question de l'évaluation : d'une part, il importe de définir une méthode consensuelle, mais surtout de suivre l'évolution des résultats dans le temps ; d'autre part, quelle que soit la méthode retenue, l'ampleur des résultats justifie une politique résolue pour faire respecter le droit, alors que les formes de fraude évoluent.
Sur ce sujet de l'évolution des fraudes aussi, il est difficile de déterminer si le travail dissimulé progresse dans notre pays ou s'il est mieux détecté. On peut observer que les chiffres de la fraude détectée augmentent dans tous les domaines, qu'il s'agisse de la fraude fiscale, de la fraude douanière ou de la fraude sociale.
Les redressements notifiés pour travail dissimulé sont ainsi passés de 108 millions d'euros en 2008 à 462 millions d'euros en 2015 (209 millions pour le secteur du BTP). Avec une augmentation de 10 % chaque année, il est probable que le phénomène a été sous-estimé et sous-contrôlé pendant des années.
L'économie totalement souterraine est difficile à appréhender par les corps de contrôle spécialisés, soit parce qu'elle est illégale et relève plutôt des forces de sécurité et des douanes, soit parce qu'elle échappe à toute forme d'ancrage dans l'économie formelle. Dans certains territoires cependant, comme l'ont souligné les organisations syndicales lors de leur audition, elle est devenue visible.
Les services constatent une persistance des formes « traditionnelles » de travail dissimulé (salariés non-déclarés, établissements non-déclarés, fausse sous-traitance ou faux statuts, évolution des heures déclarés par les particuliers-employeurs au gré de celle des dispositifs fiscaux), aux côtés de laquelle se développent des montages complexes avec une dimension plus internationale.
Mme Anne Emery-Dumas, rapporteur. - Certains schémas cumulent plusieurs types de fraude. C'est le cas des sociétés éphémères dont la durée de vie est volontairement inférieure au délai de recouvrement de la TVA et qui combinent dissimulation d'activité, fraude aux indemnités journalières, à la formation professionnelle, à l'assurance-chômage ou encore, dans le cadre de procédures collectives, fraude à l'AGS.
La fraude au détachement et à la prestation de service internationale (PSI) a connu un développement très important.
La fraude au détachement a fait l'objet de beaucoup de commentaires et de quelques avancées en matière de droit du travail. En matière de sécurité sociale, les fraudes au détachement passent par l'établissement de filiales fictives sans activité substantielle à l'étranger, d'entreprises de travail temporaire constituées uniquement en vue du détachement, parfois de salariés français résidant en France.
Certains secteurs subissent ainsi une quasi-mutation de leur modèle économique : le transport routier, le transport aérien, le bâtiment ou encore l'agriculture sont très fortement exposés à une concurrence accrue faisant appel au travail dissimulé via la PSI ou le faux détachement.
Ceci explique une implication nouvelle des secteurs concernés, à l'exemple du bâtiment et des travaux publics, qui voit toutes les questions soulevées en matière de concurrence, alors que ses emplois ont longtemps été considérés comme non-délocalisables.
Il nous a été exposé que le recours au travail détaché n'avait pas seulement des motivations financières : il offre aussi certaines facilités de recrutement et de flexibilité qui sont appréciées des employeurs démarchés par des entreprises de travail temporaires, par exemple dans l'agriculture.
Nous avons ensuite examiné les réponses à apporter en termes de politique publique.
La lutte contre le travail dissimulé est d'abord une politique interministérielle qui exige une coopération étroite entre les acteurs.
Notre pays se distingue par la multiplicité des acteurs intervenant sur ce dossier : la gendarmerie et la police, l'inspection du travail, les Urssaf, les services des finances publiques, les douanes et les parquets. Ces administrations n'ont pas les mêmes procédures, ni la même culture, ni les mêmes priorités, ce qui se traduit par un coût de coordination élevé.
Les échanges et le partenariat progressent. Nous l'avons constaté au cours des auditions, les comités départementaux de lutte anti-fraude (Codaf), créés en 2008, ont permis le développement d'une culture de collaboration et d'échanges, notamment grâce à la levée du secret professionnel entre ses membres, qui doit être soutenue et renforcée. Quand il y a fraude, elle est souvent multiple.
Le projet de système d'information partagé (Suptil : suivi partagé des procédures de travail illégal) lancé en 2008, n'a jamais vu le jour. La base nationale des déclarations de détachement Framide (France migration détachement) prévue par un arrêté du 3 mars 2009 n'a jamais été mise en oeuvre non plus. Lancée 7 ans après, la base de données SIPSI, issue de la loi croissance et activité, attend un décret en Conseil d'État.
Le chantier reste ouvert pour l'accès aux fichiers gérés par les différentes administrations, qui reste à géométrie variable. Une impulsion politique forte reste nécessaire pour faire travailler ensemble les différents acteurs, d'autant plus que la mobilisation est variable selon les territoires. Le renforcement de la collaboration entre les acteurs doit s'accompagner d'un changement de méthodes et de métier des corps de contrôle.
À quelques éléments près, sur lesquels nous reviendrons, la lutte contre le travail dissimulé dispose d'un arsenal assez complet sur le plan juridique.
En pratique, les méthodes s'inspirent de plus en plus de celles de l'administration fiscale confrontée de longue date à des fraudes de grande ampleur et particulièrement sophistiquées. Les recoupements de fichiers et leur exploration (data matching ou data mining) permettent de mieux analyser les risques et de mieux cibler les contrôles.
Ces évolutions supposent aussi une réorientation des moyens et des priorités vers la lutte contre les comportements frauduleux.
Pour les Urssaf, cela suppose de développer des méthodes plus collaboratives et de prévention avec les entreprises connues, comme le conseil et la médiation, et de desserrer la contrainte sur le contrôle comptable d'assiette au profit de la lutte contre le travail illégal. Une expérimentation est en cours depuis le début de l'année au sein de l'Urssaf Ile-de-France, dont il sera intéressant de suivre les résultats, avec une cellule spécialisée composée d'agents volontaires, qui comprend la cellule nationale d'investigation sur Internet.
Un changement d'organisation s'opère également dans les inspections du travail avec la création, en 2015, d'unités spécialisées, les unités d'appui et de contrôle de lutte contre le travail illégal (Uracti).
S'il est trop tôt pour faire des bilans, ces orientations vont dans le bon sens. La spécialisation et la professionnalisation doivent être accrues face à des fraudes complexes, même si elles supposent un changement de culture qui n'est pas forcément aisé.
Mme Agnès Canayer, rapporteur . - Nous nous sommes interrogées sur les sanctions à privilégier.
Sur le terrain pénal, le travail dissimulé est passible de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, avec des quantums plus élevés en cas de récidive, d'infractions commises en bande organisée ou si elles concernent un mineur ou une personne vulnérable.
Des sanctions complémentaires sont encourues par les personnes physiques et les personnes morales : interdictions d'exercice, exclusion des marchés publics, confiscation, affichage, fermeture temporaire ou définitive, interdiction de percevoir toute aide publique.
La mise en cause pénale, avec transmission d'un procès-verbal au procureur de la République, est obligatoire pour qualifier le travail dissimulé.
Une fois cette transmission effectuée, la procédure de recouvrement est poursuivie par les Urssaf quelle que soit l'issue de la procédure pénale, ce qui suscite certaines incompréhensions : les deux procédures sont distinctes, l'une vise à réprimer un comportement, l'autre à récupérer les cotisations dues. Les Urssaf peuvent procéder à des redressements forfaitaires, appliquer des majorations et procéder au retrait ou à la réduction des exonérations et allègements de cotisations.
La réponse pénale est souvent décevante pour les inspecteurs, au regard de la fraude constatée et de leur implication.
Il y a environ 12 000 procédures pour travail dissimulé chaque année avec une réponse pénale de 93,5 %. Le taux de poursuite, après classement sans suite, est de 63 %, dont près d'une moitié d'alternatives aux poursuites. Le taux de poursuite pure est de 36 %, dont une moitié de rappels à la loi.
On observe une baisse constante des condamnations depuis 2010. La tendance générale est le développement des alternatives aux poursuites et une baisse du nombre de condamnations mais avec des condamnations plus lourdes. En moyenne, les peines d'emprisonnement sont de 5 mois fermes et ne donnent donc pas lieu à incarcération et le montant des amendes est d'un mois de Smic, ce qui peut sembler faible.
Les législateurs que nous sommes doivent être conscients que les procédures parfois sophistiquées que nous adoptons ne sont pas toujours connues des parquets, notamment dans les juridictions, les plus nombreuses, où les magistrats ne sont pas spécialisés sur ces questions. Cela nous a été indiqué par les Urssaf (mise en oeuvre de la solidarité financière des dirigeants d'entreprise) mais aussi par le parquet lors de notre déplacement à Lyon où le procureur de la République est très impliqué dans la lutte contre le travail illégal. Les juges du siège sont difficiles à convaincre et les condamnations parfois symboliques : le travail dissimulé, dans l'échelle des peines, est mis en regard d'atteintes aux personnes qui sont plus fortement réprimées.
L'effectivité des sanctions n'est pas toujours garantie. Ainsi que l'a signalé un de nos interlocuteurs à propos des donneurs d'ordre et de la sous-traitance, « les textes ont renforcé les obligations mais pas la visibilité ». Il y a un travail à mener sur la simplification et la hiérarchisation des sanctions qui sont nombreuses et parfois peu appliquées. Certaines sanctions sont tout simplement inapplicables : c'est le cas du retrait des aides publiques ou de l'interdiction de répondre à des marchés publics.
La responsabilité des donneurs d'ordre reste un levier essentiel. Il s'agit d'atteindre le bénéficiaire économique de l'infraction.
Cause ou conséquence des décisions prises en matière pénale, le recours aux sanctions administratives se développe. Il nous a semblé que cette voie était effectivement à privilégier.
Au cours de nos travaux, la question du cumul des sanctions, que le Conseil constitutionnel vient de valider en matière fiscale, s'est posée, à la suite de la solution adoptée dans le domaine boursier. La solution adoptée par le Conseil en matière fiscale semble valoir également en matière sociale.
Le développement des sanctions administratives et des pénalités pourrait avoir pour conséquence à terme de faire remonter au niveau législatif des éléments de procédures qui existent actuellement mais sont du domaine réglementaire. Cet exercice permettrait un réexamen des règles de contrôle et de redressement afin de s'assurer de leur cohérence.
Pour en venir à nos préconisations, nous privilégions la stabilité du droit applicable avec un impératif, l'amélioration du recouvrement.
Au regard de la complexité et du caractère très développé du droit applicable, nos interlocuteurs l'ont tous considéré comme suffisant, voire, pour certains, foisonnant. La question de son application se pose davantage. Nous ne proposons donc pas de nouveaux dispositifs juridiques.
Pour autant, si les montants redressés augmentent, la part effectivement recouvrée reste stable entre 10 et 15 %. Par comparaison, la DGFiP a notifié 22,2 milliards d'euros de rappels en 2015 et en a encaissé 12,2 milliards.
Comme cela nous a été indiqué au cours des auditions, « en matière de travail dissimulé, personne ne paie ». Pour les petites affaires, les personnes disparaissent et pour les plus grandes, les recours sont systématiques.
Si nous préconisons plutôt la stabilité du droit, quelques modifications ponctuelles nous semblent nécessaires pour améliorer le recouvrement.
Il s'agit tout d'abord de la possibilité de prendre des mesures conservatoires en rendant opérante la flagrance sociale, mesure instaurée par la loi de financement pour 2011. À la différence de la procédure applicable en matière fiscale, il faut passer par le juge de l'exécution pour obtenir, par exemple, la saisie des avoirs sur un compte bancaire. La succession des délais permet de facto aux personnes en cause d'organiser leur insolvabilité. Comme en matière fiscale, le juge administratif pourrait être saisi a posteriori.
Mme Anne Emery-Dumas, rapporteur. - Mesure de prévention, le fichier des interdits de gérer est prévu par le code de commerce mais il n'est pas mis en oeuvre. Lors de notre déplacement à l'Urssaf d'Île-de-France, un agent travaillait sur le dossier d'une personne qui avait pu immatriculer plus de 100 sociétés ! Ce dossier rencontre une forte résistance de la part des greffes des tribunaux de commerce qui prive les Urssaf d'un outil indispensable.
L'extension aux cotisations de chômage des procédures de recouvrement forfaitaire et de majoration de 25 % nous semblerait également utile.
Au-delà de la phase de mise en place, il faudra utiliser pleinement les potentialités ouvertes par la déclaration sociale nominative en matière de lutte contre la fraude.
Pour le cas spécifique des particuliers-employeurs, nous recommandons de stabiliser les dispositifs fiscaux qui leur sont applicables mais aussi de développer les fonctionnalités numériques de la plateforme Cesu pour inclure le paiement, comme dans le cas du chèque.
Nous souhaitons adapter les règles relatives à l'entraide familiale, notamment en cas de cession de l'entreprise. Elles sont de fait assouplies au sein de la MSA pour les agriculteurs mais ce serait nécessaire aussi pour les indépendants. Une protection simplifiée (accidents du travail) pourrait être prévue.
En matière de détachement, il est nécessaire de travailler au niveau européen sur la révision de la directive de 1996 sur le travail détaché (allongement du temps de présence préalable du salarié dans l'entreprise, caractère plus relatif de l'opposabilité du formulaire, exigence qu'il soit préalable, qu'il ne soit plus seulement déclaratif...) mais aussi sur le contrôle de son effectivité : les formulaires de détachement A1 sont des documents photocopiables et photocopiés, la Cour de justice de l'Union européenne a admis qu'ils puissent être produits 2 ans après le détachement, il n'y a pas de possibilité de vérifier l'affiliation effective dans le pays d'origine pour les corps de contrôle qui doivent passer par une procédure administrative... Sur ce sujet aussi, seul un système d'information partagé, annoncé pour 2018 (Eessi) permettrait un véritable contrôle.
Il faut cependant être conscient que la France est isolée sur ce dossier : agir sur le donneur d'ordre est le seul levier efficace dont nous disposons, il doit être plus systématiquement utilisé.
Pour ce qui concerne les nouvelles formes de travail (plateformes collaboratives, auto-entrepreneurs...), que nous avons abordées en marge de notre sujet, il nous a semblé qu'il ne s'agissait pas forcément d'un sujet de droit de la sécurité sociale. Les règles d'affiliation sont claires : la subordination juridique est établie lorsque des instructions sont données, qu'il y a un contrôle de leur exécution et une sanction ou une organisation du service. Elles sont d'ordre public : les parties ne peuvent pas y déroger par contrat en qualifiant elles-mêmes la nature de leur relation de travail. Par ailleurs, l'attraction vers le régime général et les règles de protection qui s'attachent au salariat est une tendance lourde. Elle a conduit à l'affiliation au régime général de travailleurs qui sont des indépendants (dirigeants de sociétés mais aussi gérants de chambres d'hôtes...). La démarche de l'Urssaf Ile-de-France envers Uber nous semble donc juridiquement fondée.
En revanche, la question soulevée nous semble celle de la viabilité économique : que faire lorsque l'application des règles met en péril le modèle économique lui-même ? En tirer des conséquences pour le cas d'espèce par un statut spécifique, au risque de soulever des questions de concurrence entre les entreprises et d'équité entre les travailleurs ? Interroger plus globalement le financement de notre protection sociale qui allie à un niveau de prélèvements facialement élevé un grand nombre d'exemptions ? Nous n'avons pas tranché ces questions.
Mme Nicole Bricq. - C'est dommage !
Mme Anne Emery-Dumas, rapporteur. - La complexité des règles d'assiette et la multiplicité des réseaux de recouvrement dépassent la question du travail dissimulé mais elles y sont liées.
La simplification des règles d'assiette est un objectif de premier rang. La complexité est une source d'erreurs et une opportunité de fraude. Pour beaucoup de nos interlocuteurs, y compris les experts-comptables qui pourraient pourtant tirer parti de cette complexité, il faudrait parvenir à une simplification de l'assiette des cotisations, ce qui dépasse très largement le cadre de notre mission. Cette simplification est aussi la condition de la simplification des réseaux de recouvrement.
Certaines cotisations ne sont pas contrôlées (retraites complémentaires, formation professionnelle), faiblement contrôlées (travailleurs indépendants) ou avec des moyens très limités (caisse des personnels navigants). Pour les retraites complémentaires, le contrôle d'assiette des Urssaf est prévu par la loi de financement pour 2007 mais la différence des règles d'assiette ne permet pas sa mise en oeuvre. Là encore, le dossier dépasse le cadre de notre mission, mais il est aussi une des conditions d'une lutte plus efficace contre le travail dissimulé.
En conclusion, la lutte contre le travail dissimulé est plus une question d'organisation administrative et d'effectivité des règles que de réforme législative. Il nous revient au contraire de veiller à la stabilité, à la clarté et à la simplicité des mesures que nous votons tout en maintenant une exigence vigilante sur leur application.
M. Jean-Noël Cardoux, président de la Mecss. - Je voudrais féliciter les rapporteurs et souligner que la communication d'aujourd'hui ne constitue qu'une partie de leur rapport dont un second volet doit porter sur la fraude aux prestations sociales, à la suite du retrait de la proposition de loi sur ce sujet. Il y a un lien étroit entre fraude aux cotisations et fraude aux prestations. Certains salariés ne souhaitent pas être déclarés car ils perdraient alors leurs droits à certaines prestations. Les recommandations du rapport porteront sur les deux volets. Je voudrais également souligner que la frontière entre indépendants et salariés est au coeur des débats ; il nous faudra examiner cette question.
Mme Laurence Cohen. - Je remercie moi aussi les deux rapporteurs mais j'attire l'attention sur le fait qu'il ne faut pas avoir l'air de justifier le travail dissimulé ou de faire preuve de fatalisme. Cela peut être le cas lorsque l'on parle de modèle économique de certaines activités. Vous évoquez le rôle de l'inspection du travail, mais elle est démantelée par les textes successifs ! Le taux de poursuite pure, 36 %, dont une moitié de rappels à la loi, paraît bien faible ; ne faut-il pas renforcer les sanctions ? Pour le retrait des aides publiques, c'est une disposition que nous avons souhaitée, pourquoi ne serait-elle pas appliquée ? Enfin, vous avez contesté le fait que le travail dissimulé constitue une traite des personnes, pourriez-vous nous apporter quelques précisions ?
Mme Pascale Gruny. - Je remercie moi aussi mes collègues que j'ai eu plaisir à accompagner. Nous disposons effectivement de beaucoup d'outils. Il faut désormais de la volonté. En Auvergne-Rhône-Alpes, le préfet de région a pris le problème à bras le corps et suscité beaucoup de cohésion. N'ajoutons pas sans arrêt de nouveaux textes, c'est complexe et cela ne fonctionne pas. C'est un problème financier mais cela peut être aussi un problème de traite des personnes. La déclaration sociale nominative devrait permettre d'apporter des réponses mais la question de son ouverture aux autres administrations se pose. Il faut effectivement demander l'aménagement de la directive sur le détachement. Sur les fermetures administratives, je me souviens qu'une difficulté empêchait ce dispositif d'être pleinement opérationnel.
M. Philippe Mouiller. - Il est intéressant d'exposer clairement ces difficultés. Cependant, comment pouvons-nous agir sur ces sujets au-delà du simple constat ? Au-delà du recouvrement des cotisations, le sujet est celui de la concurrence déloyale, notamment avec le travail détaché. Je crois qu'il y a réellement des évolutions possibles dans le code des marchés publics sur le contrôle de la sous-traitance.
Mme Nicole Bricq. - Les statistiques sont impossibles à établir mais vous tentez une évaluation. Au-delà de cette question, le travail dissimulé est parfois très visible et il participe d'une certaine tolérance liée à la cohésion, au modèle économique de certaines activités. La procédure à l'égard d'Uber est peut-être juridiquement fondée mais elle ne l'est pas économiquement et socialement. C'est le mouvement du monde. Les plateformes sont un modèle économique qui va se développer et casser les schémas habituels. Ces travailleurs ne sont ni des indépendants ni des salariés, c'est pourquoi nous tentons d'inventer un statut hybride. Les sanctions ne sont pas toujours appliquées mais pour les plateformes, elles le sont. Les requalifications en salariat pénalisent le modèle économique. Pour répondre à une difficulté ou protéger un système, nous avons tendance à augmenter les sanctions. L'augmentation des sanctions est inutile et elle n'est pas appliquée. Il faut agir plus en amont : la création d'entreprise est très difficile dans notre pays.
M. Olivier Cigolotti. - La France semble très minoritaire dans sa demande de renégociation de sa directive sur le travail détaché alors que certains États souhaitent le libéraliser davantage.
Mme Isabelle Debré. - Vous évoquez la nécessité de la coordination entre les services mais ne sont-ils pas concurrents ?
M. Daniel Chasseing. - Il ne faut pas systématiquement voir de la fraude partout. Dans le cas de cessions d'entreprises artisanales et commerciales, il paraît légitime que se poursuive, avec le cédant, une période d'entraide et de conseil sans qu'il soit considéré comme salarié.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je confirme au président Cardoux notre disponibilité, avec Anne Emery-Dumas, pour travailler à un deuxième volet consacré à la fraude aux prestations sociales.
Face au travail dissimulé, nous n'avons pas fait preuve de fatalisme mais de réalisme. Le fait que, dans certains cas, l'équilibre d'un système économique soit assuré par ce biais est une réalité.
L'aggravation des sanctions ne serait pas plus efficace. Si les sanctions relatives aux aides publiques et aux marchés publics ne sont pas applicables, c'est qu'il n'existe aucun mécanisme permettant d'assurer la centralisation des informations et la coordination avec les collectivités territoriales.
Je n'ai pas évoqué la traite des personnes. Pour moi, ce sont des sujets distincts.
La concurrence déloyale est ressortie très souvent des auditions. C'est une réelle préoccupation.
Je suis tout à fait d'accord avec Mme Bricq, il faut agir en amont pour simplifier et conseiller les entreprises. Cela signifie un changement de culture des corps de contrôle. Sur ce point, nous avons encore de grandes marges de progrès.
La France est effectivement solitaire sur la question du détachement mais ce n'est pas en le proclamant que nous ferons avancer ce sujet.
Mme Anne Emery-Dumas, rapporteur. - Je voudrais revenir sur la question de l'inspection du travail. Les Uracti ont été mises en place de façon récente, courant 2015. Il est bien évidemment trop tôt pour juger de leur efficacité mais la collaboration est fructueuse. Quand les Codaf travaillent bien et échangent de l'information, il y a de vrais résultats. Ce n'est pas sur le terrain de la réponse pénale que nous obtenons des résultats. La réponse administrative est plus rapide et plus efficace.
La difficulté constatée à Lyon sur les fermetures administratives, qui portait sur l'impossibilité d'intervenir une fois le chantier terminé, est résolue par l'article 49 bis du projet de loi « travail ». D'autres mesures administratives sont efficaces, comme la confiscation des avoirs. La confiscation de véhicules est à la fois dissuasive pour les fraudeurs et motivante pour les équipes de la gendarmerie. L'arsenal de sanctions administratives est important ; il est sans doute suffisant. Il n'est pas nécessaire d'aller au-delà.
La collaboration et les échanges de données sont la première des priorités et, dans ce domaine, il est possible d'aller plus loin.
M. Alain Milon, président. - Le rapport ne sera publié qu'à l'issue de la présentation de son second volet. Dans l'immédiat, nous remercions les rapporteurs pour la première partie de leur travail.
Réunie le mercredi 28 juin 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission entend la présentation du rapport d'information de Mmes Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales.
M. Alain Milon, président . - Nous entendons maintenant une communication de Mmes Agnès Canayer et Anne Émery-Dumas sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales.
Mme Anne Émery-Dumas, rapporteur . - Au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, en réponse à une demande de rapport au Parlement sur la lutte contre le travail dissimulé formulée au travers d'un amendement de notre collègue Pascale Gruny, le rapporteur général, Jean Marie Vanlerenberghe, a suggéré que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) se saisisse de cette question.
Désignées comme rapporteurs, nous avons présenté, il y a un an, une communication sur la lutte contre la fraude aux cotisations sociales. À l'issue de cette présentation, notre collègue Jean-Noël Cardoux, président de la MECSS, a souhaité que ce travail soit complété par un volet consacré à la lutte contre la fraude aux prestations sociales, ce que nous avons accepté ; nous vous le présentons aujourd'hui.
Nous avons souhaité définir strictement notre champ d'investigation : à la différence de la lutte contre le travail dissimulé, qui constitue une politique structurée aux acteurs limitativement définis, la lutte contre la fraude aux prestations sociales est aussi composite que ces prestations elles-mêmes. Notons par exemple que plus de vingt prestations différentes sont servies par la seule branche famille.
Intervenant dans le champ de la MECSS, nous nous sommes donc intéressées à la lutte contre la fraude aux prestations de sécurité sociale, ce qui exclut tout à la fois les prestations de chômage et le RSA, sujet déjà largement traité par Corinne Imbert dans le cadre de son rapport législatif sur la proposition de loi de notre collègue Éric Doligé.
L'objectif de la lutte contre la fraude aux prestations sociales nous paraît double.
Il s'agit, d'une part, d'un objectif de conformité de la dépense à son objet. Cet objectif est totalement dénué de valeur normative ou « morale », il s'agit tout simplement de s'assurer qu'un paiement a été effectué à bon droit. En ce sens, il rejoint des préoccupations relatives à la certification des comptes ; nous y reviendrons.
Il s'agit d'autre part, nous semble-t-il, de garantir, aux yeux de nos concitoyens, dans un contexte de tensions sur les ressources publiques, la légitimité des prestations servies : elles doivent l'être à la bonne personne, au bon moment et pour le bon montant.
Une lutte résolue contre la fraude nécessitait un changement de regard de la part des organismes sociaux, qui ne la voyaient pas forcément comme appartenant à leur coeur de mission. La certification des comptes des différentes branches de la sécurité sociale, à partir de 2006, a puissamment contribué à ce processus en diffusant une culture de paiement au juste droit.
Nous avons pu constater que cette mission était désormais totalement assumée par les caisses, qui n'hésitent pas à communiquer sur ce sujet. La présentation des résultats pour 2016 de la lutte menée par la CNAF contre la fraude a d'ailleurs fait la « une » de la presse le 22 février dernier. Une telle communication sur la lutte anti-fraude est désormais parfaitement explicite et l'ensemble du réseau est mobilisé sur cet objectif. Les 250 000 « rendez-vous des droits » organisés par les CAF ont aussi été l'occasion de rappeler les devoirs des allocataires.
Il reste, cependant, une difficulté collective à assumer de prendre en main ce sujet, au risque d'une confusion entre fraudeurs et bénéficiaires des prestations. Il nous semble qu'il faut dépasser cette question.
Je cite à cet égard la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2013-2017 de la branche famille : « prévention des indus et développement de l'accès aux droits ne sont pas contradictoires avec les efforts qui doivent être poursuivis pour la maîtrise des risques et la lutte contre la fraude. Ils se rejoignent au contraire dans l'approche globale [...] du paiement à bon droit ».
Comme pour la fraude aux cotisations, se pose tout d'abord une question méthodologique de définition et d'évaluation. Compte tenu de la nature du phénomène, il n'est pas envisageable d'en proposer une quantification précise.
Toutes les branches n'ont pas la même conception de la fraude aux prestations et seule l'une d'entre elles, la branche famille, s'appuie sur une méthodologie robuste pour évaluer l'ampleur du phénomène.
La branche maladie opère une distinction subtile entre l'abus et la fraude, tandis que la branche vieillesse s'estime, compte tenu de la nature des prestations qu'elle sert, relativement à l'abri.
La CNAF procède chaque année à un contrôle complet sur un échantillon de 7 500 allocataires. Elle évalue, sur cette base, son préjudice à 1,5 milliard d'euros pour 2015, soit le milieu de la « fourchette » entre 1,3 milliard et 1,7 milliard d'euros. Ce résultat correspond, pour 73 milliards d'euros de prestations versées y compris pour compte de tiers , à un taux de fraude de l'ordre de 2 %.
Certes, on ne peut pas extrapoler ce taux de fraude aux autres branches, ce qui donnerait un chiffre global de l'ordre de 5 milliards d'euros, mais force est de constater que les montants détectés sont relativement faibles, si on les rapporte au volume des prestations : 0,15 % pour la branche maladie, 0,08 % pour la branche vieillesse, 0,4 % pour la branche famille.
Mme Agnès Canayer, rapporteur . - J'en viens maintenant au niveau de la fraude détectée : il augmente, mais ce phénomène doit être interprété avec précaution. En 2016, un montant de 540 millions d'euros de fraude aux prestations 275 millions pour les prestations famille, 245 millions pour les prestations maladie et 20 millions pour les prestations vieillesse a été détecté par les organismes de sécurité sociale, contre 503 millions d'euros en 2015.
Entre 2010 et 2015, le volume de la fraude détectée a plus que doublé. La fraude étant par nature impossible à quantifier avec exactitude, il est difficile de se prononcer sur cette évolution ; nous avons néanmoins tendance à penser qu'elle est imputable à une meilleure détection, sous l'effet à la fois d'un changement de regard des organismes et de l'amélioration des outils.
Les objectifs fixés par les conventions d'objectifs et de gestion sont atteints et même dépassés : pour la branche maladie, l'objectif était de 210 millions d'euros en 2015 et le montant de la fraude détectée s'est élevé à 231 millions.
Les organisations, les outils et les méthodes se sont améliorés. Le caractère national de la lutte contre la fraude s'est renforcé sous l'égide de la délégation nationale à la lutte contre la fraude, qui assure un pilotage de cette politique et une diffusion des bonnes pratiques. Cette instance coordonne un plan triennal de lutte contre la fraude aux finances publiques. De nombreux outils et méthodes ont ainsi été transférés du domaine fiscal au secteur social.
Au niveau local, les comités départementaux de lutte anti-fraude, les CODAF, participent à la lutte contre la fraude aux prestations sociales, même s'ils n'ont pas la même antériorité dans ce domaine que pour la lutte contre le travail dissimulé. Leur action permet par exemple de sanctionner des fraudes de professionnels de santé détectées en raison de volumes d'actes totalement atypiques.
Une convention nationale entre l'État et les organismes de sécurité sociale a été signée le 3 avril 2008. Elle a été suivie de conventions départementales.
Au sein des caisses, la stratégie est définie au niveau national et mise en oeuvre au niveau régional. Des objectifs individualisés ont été fixés aux directeurs de caisse.
Les outils ont évolué. Les méthodes d'investigation traditionnelles, lourdes, longues et coûteuses en effectifs, étaient peu efficaces.
Le contrôle aléatoire a fait place à des outils de data mining, affinés au sein de la branche famille grâce à l'échantillonnage utilisé pour l'évaluation de la fraude et à des contrôles ciblés. La branche famille procède ainsi à 32 millions de contrôles automatiques chaque année, à 3 millions de contrôles sur pièces et à 200 000 contrôles sur place : 90 % des allocataires contrôlés n'en sont pas conscients. Ces méthodes permettent un meilleur ciblage des contrôles sur place, dont un sur deux met au jour une fraude.
Pour la branche vieillesse, 30 % des dossiers contrôlés s'avèrent frauduleux. En 2015, la branche a constaté 951 fraudes, pour un préjudice de 20 millions d'euros.
Pour recueillir les données relatives aux décès à l'étranger sur 14 millions de retraités, 1,25 million vivent à l'étranger, dont 50 % dans l'Union européenne ; ils représentent 3,4 milliards d'euros de prestations sur un total de 115 milliards , la branche vieillesse a mis en place des échanges d'état civil avec l'Allemagne et les pays du Benelux. Des travaux sont en cours avec les autres États européens, l'enjeu se concentrant sur l'Espagne, le Portugal et l'Italie. Avec les États d'Afrique du Nord, où vivent également de nombreux retraités, ces échanges sont plus difficilement envisageables et des contrôles sur place doivent être réalisés.
La branche maladie détecte des atypies dans ses données de remboursement qui lui permettent de mieux cibler ses contrôles.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a complété l'arsenal des outils disponibles en améliorant les échanges d'information interrégimes, en excluant les sommes issues de fraudes sociales des procédures de rétablissement personnel et des procédures collectives, même en cas de liquidation judiciaire pour insuffisance d'actif, en instaurant un droit de communication non nominatif.
Mme Anne Émery-Dumas, rapporteur . - Venons-en maintenant à la typologie des fraudes. Elle varie en fonction de la nature des prestations.
Pour la branche famille, il s'agit en premier lieu de l'absence de déclarations de ressources, suivie de la fraude à l'isolement, puis de la production de faux ou de l'escroquerie.
Pour la branche maladie, il s'agit de la fraude des établissements fraude à la tarification à l'activité, recote en libéral de prestations incluses dans le forfait en EHPAD... , de la fraude aux prestations en nature - actes fictifs -, de la fraude aux prestations en espèces ou encore de la fraude à l'obtention des droits (CMU-c). La fraude est plus complexe, dans la mesure où il ne s'agit pas seulement d'une relation entre la caisse et un allocataire, mais d'une relation tripartite qui fait intervenir un tiers, établissement de santé ou professionnel de santé.
Pour la branche retraite, il s'agit de fraude aux minima sociaux, de fraude par non-signalement de décès, qui reste la seule possible une fois le montant de la rente sécurisé, ou plus en amont de fraude sur la reconstitution de la carrière.
Comme pour la fraude aux cotisations, la politique de sanctions de la fraude aux prestations a évolué, avec l'objectif de sanctionner de façon appropriée toutes les fraudes.
Un barème national a été défini. Au-delà d'un certain montant quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale pour les prestations vieillesse, soit 13 076 euros, et huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale pour les autres prestations, soit 26 152 euros , les caisses ont l'obligation légale, depuis 2005, de déposer une plainte au pénal, aux termes de l'article L. 114-9 du code de la sécurité sociale. Depuis lors, le nombre de condamnations pour fraude sociale a doublé, pour s'élever désormais à environ 600. La caisse nationale se joint très fréquemment aux actions des caisses locales.
L'assurance maladie a également la possibilité de saisir les juridictions ordinales de la section des assurances sociales du conseil régional d'un ordre : il y a eu 81 dossiers en 2015. Ces plaintes se traduisent le plus souvent à hauteur de 87 % en 2015 par une interdiction de donner des soins aux assurés sociaux.
Le recours à la voie judiciaire, où les infractions sont mises en regard d'autres atteintes aux biens ou aux personnes qui peuvent sembler plus graves, débouche souvent sur des classements sans suite ou des sanctions peu élevées.
Comme dans d'autres domaines, la tendance est au développement des sanctions administratives, qui - on a pu le constater - sont plus efficaces. Les pénalités administratives, introduites en 2007, ont été réformées par l'article 87 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.
Le barème de pénalités établi en fonction du montant de l'indu a été remplacé par des sanctions « plafond » et « plancher » accordant une plus grande marge de manoeuvre aux caisses dans la détermination du montant de la pénalité. En cas de fraude avérée, la pénalité est fixée au minimum à un dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale et au maximum à quatre fois ce plafond. En cas de fraude non avérée, la pénalité est fixée dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.
La branche vieillesse a ainsi prononcé 750 pénalités financières en 2015, pour un montant total de 400 000 euros.
Les avertissements concernent les cas de fraude de moindre gravité et de situation très difficile de l'allocataire.
Au sein de la branche famille, 100 % des fraudes détectées sont sanctionnées, même si 30 % le sont par de simples avertissements.
D'après les personnes que nous avons entendues, le taux de recouvrement du montant des fraudes détectées n'est pas un sujet aussi problématique qu'en matière de fraude aux cotisations sociales, sauf lorsque les fraudeurs identifiés sont à l'étranger et qu'il s'agit de pensions de faible montant. Les outils disponibles, comme les mesures conservatoires, récemment améliorés par le recours à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), pourraient néanmoins être plus systématiquement utilisés par les caisses.
Quel bilan tirer de cette lutte contre la fraude ? Au cours des dix dernières années, elle s'est développée et ses résultats se sont améliorés. Il reste difficile d'évaluer s'ils sont à la hauteur des enjeux. Dans son rapport sur la certification des comptes des différentes branches, la Cour des comptes considère que c'est loin d'être le cas.
Pour la branche maladie, elle estime tout d'abord que « les principaux risques de fraude ne sont pas suffisamment analysés et que les programmes de contrôle ont une efficacité très limitée ». Elle considère que les règles de calcul de la CNAM tendent à surestimer le préjudice évité.
Elle note également que, « malgré le nombre élevé de programmes de lutte contre les activités frauduleuses et fautives, seul un nombre limité d'entre eux présentent des résultats significatifs ». Les établissements de santé sont insuffisamment contrôlés, tandis que le ciblage des contrôles sur les professionnels de santé laisse subsister des risques élevés de pratiques frauduleuses.
La Cour est à peine plus clémente à l'égard de la branche famille, pour laquelle elle note que « les résultats des actions de lutte contre la fraude traduisent une maîtrise encore insuffisante des risques de versement d'indus de prestations ».
Pour ce qui concerne la branche vieillesse, la Cour considère que « le dispositif de lutte contre les fraudes ne permet pas encore de couvrir de manière satisfaisante les risques inhérents », en raison notamment de la faiblesse des contrôles sur les pensions versées à l'étranger.
Mme Agnès Canayer, rapporteur . - Comme nous l'avons indiqué en préambule, l'ampleur même du phénomène de la fraude aux prestations de sécurité sociale n'est pas quantifiée de façon rigoureuse par toutes les branches. La réalisation de ce travail par la branche maladie et la branche vieillesse, qui servent les volumes de prestations les plus importants, reste donc nécessaire.
Les montants de fraude détectés pour le régime général - de l'ordre de 500 millions d'euros - sont significatifs. Nous sommes certes loin des montants de la fraude fiscale - 21 milliards d'euros - et même du volume du non-recours aux prestations, évalué, pour certaines d'entre elles, à plus de 30 % et à 10 milliards d'euros. Ils n'en justifient pas moins un engagement résolu de la part des caisses. Ces montants sont comparables aux redressements notifiés dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé - environ 600 millions d'euros.
Certaines techniques peuvent encore progresser en matière de data mining et les échanges de données peuvent être accrus.
Au sein même des organismes de sécurité sociale, les échanges restent insuffisamment développés. Actuellement, les caisses d'allocations familiales ne disposent pas, de façon automatisée, du montant des indemnités journalières, des rentes d'accident du travail ou d'invalidité, qui sont pourtant versées par les branches maladie et accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP). La transmission des informations entre les différentes branches de la sécurité sociale doit impérativement être améliorée.
Le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), outil sur lequel beaucoup d'espoirs ont été fondés, ne remplit qu'imparfaitement cette fonction d'échange d'informations entre les organismes, la fiabilité des données qu'il contient étant insuffisante.
Dans les échanges automatisés entre la CNAF et l'administration fiscale, un million de personnes ne sont pas reconnues. Il faudrait travailler à faire progresser la reconnaissance des allocataires dans les échanges automatisés. Une simple amélioration des saisies informatiques permettrait déjà d'avancer.
D'autres chantiers de simplification pourraient être menés à bien : la mutualisation des certificats d'existence ou, à terme, leur suppression grâce à la mutualisation des données d'état civil.
Nous recommandons aussi de mettre en place les conditions de la lutte contre la fraude au moment même où une prestation est mise en place. L'exemple de la protection universelle maladie (PUMA) est significatif : alors qu'elle ouvre droit à une prise en charge des frais de santé pour les personnes majeures sans activité professionnelle sur le seul critère de la résidence stable et régulière, aucun contrôle automatisé du respect de ce critère n'a été mis en place. La Cour des comptes a ainsi relevé que le traitement des données des assurés ayant déclaré à l'administration fiscale ne plus résider sur le territoire national est encore inachevé, que les échanges avec la caisse des Français de l'étranger ne sont pas opérationnels et que les données des préfectures sur l'expiration des titres de séjour ne sont pas exploitables de façon automatisée.
Mais il faut aussi mettre en regard les moyens mis en oeuvre pour lutter contre la fraude et les résultats qu'ils produisent. Comme nous l'a indiqué Daniel Lenoir, directeur général de la CNAF, les rendements de la lutte contre la fraude, après une période de forte croissance, sont aujourd'hui décroissants.
Bien que fortement améliorés ces dernières années, les outils de lutte contre la fraude atteignent leurs limites. C'est pourquoi, tout comme notre collègue Corinne Imbert, nous sommes convaincues de la nécessité de faire évoluer l'ensemble du modèle, qui repose sur des contrôles a posteriori, vers un système de recueil des données avant le versement des prestations, au profit d'une meilleure prévention des indus, donc des indus frauduleux.
Dans ce domaine également, les possibilités offertes par la déclaration sociale nominative (DSN) sont très larges. Pour ce qui concerne les ressources, elle devrait permettre de disposer du montant des indemnités journalières versées par l'assurance maladie ou encore de celui des indemnités de chômage versées par Pôle emploi. Ne manqueraient dès lors que les pensions alimentaires ou les dons des proches pour apprécier les revenus des allocataires.
La DSN devrait être un puissant levier de simplification pour les allocataires, mais aussi de productivité pour les caisses, qui pourront cibler plus efficacement leurs contrôles sur d'autres éléments que les ressources.
Pour bénéficier pleinement de cet outil, plusieurs conditions devront être réunies. Il faut mettre en place un protocole d'échange de données entre les organismes de sécurité sociale, doter les allocataires d'un identifiant unique qui ne soit pas, comme le numéro d'inscription au répertoire de l'INSEE, le NIR, porteur de données personnelles. Il faut surtout - et ce chantier relève du domaine de la loi - unifier les définitions de notions auxquelles les administrations recourent sans qu'elles recouvrent la même signification en matière sociale et en matière fiscale, parfois même au sein de la sphère sociale : ressources prises en compte pour l'attribution des minima sociaux, salaire, isolement, pension alimentaire... Tout cela, bien sûr, dans le respect de la législation sur les données personnelles. C'est un vaste chantier de modernisation des outils et des méthodes qui doit se poursuivre, dans la continuité de la mise en place de la DSN.
Les ressources publiques se font rares, ce qui justifie la recherche de leur meilleure allocation possible. Au-delà de cet objectif, la légitimité même des prestations exige qu'elles soient servies à bon compte. La lutte contre la fraude est donc un impératif pour les finances sociales comme pour le juste droit.
M. Olivier Cadic . - Vous avez évoqué la problématique des retraites versées à l'étranger, sur laquelle je travaille depuis de nombreuses années. J'ai d'ailleurs organisé en mai dernier une réunion avec la CNAV sur ce sujet. Soyons réalistes : nous créons nous-mêmes les problèmes ! Le système est beaucoup trop bureaucratique.
Je pense en particulier aux certificats d'existence, que nombre de pays ont supprimés. D'un côté, des pensions sont indûment versées, notamment en raison de l'annualité des certificats : si une personne décède quelques semaines après avoir envoyé son document, la pension continuera d'être versée pendant un an... De l'autre, des personnes de bonne foi ne touchent pas leur pension, parce qu'elles vivent dans des pays où la poste ne fonctionne pas ou mal. L'Allemagne a mis en place un autre système, qui fonctionne beaucoup mieux.
Au sujet de l'Allemagne, vous avez évoqué un échange d'informations entre nos deux pays. Sachez toutefois qu'il ne fonctionne que pour le régime général !
En ce qui concerne globalement les prestations sociales, les consuls connaissent très bien ces questions et des solutions techniques existent pour passer effectivement à un système informatisé.
En tout cas, on ne peut pas continuer comme ça, avec des gens qui n'en peuvent plus d'un système aussi bureaucratique.
M. Dominique Watrin . - Tout d'abord, le rapport précise bien que ce n'est pas la fraude qui progresse, mais sa détection. Pour donner un ordre d'idées, selon la CNAF, les fraudeurs représentent 0,36 % des bénéficiaires. Par ailleurs, compte tenu de la complexité du système déclaratif, en cas de changement de situation, la frontière est relativement ténue entre la fraude, d'une part, les omissions et erreurs, d'autre part. Il convient donc de relativiser le phénomène.
Ensuite, il faut souligner l'importance des moyens de contrôle mis en oeuvre. Selon Aude Cournée, sous-directrice en charge du contrôle à la CNAF, 35 millions de contrôles ont été effectués en 2016, un allocataire sur deux étant contrôlé chaque année, ce qui prouve le caractère « musclé » de ces contrôles.
Ce qui gêne mon groupe, c'est que l'on ne sent pas la même détermination pour combattre la fraude aux cotisations patronales, qui dépasse 16 milliards d'euros selon la Cour des comptes, soit nettement plus que la fraude aux prestations. Sans cette fraude aux cotisations, le déficit cumulé de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse serait résorbé. Or il convient de comparer l'intensité des contrôles d'un côté et de l'autre : 200 agents seulement sont chargés de contrôler le travail dissimulé sur l'ensemble du territoire national ; une entreprise en infraction sur cent est poursuivie ; enfin, le montant des amendes est dérisoire - par exemple, 437 euros pour absence de déclaration sociale préalable.
Je reçois régulièrement à ma permanence des personnes victimes d'une forme de brutalité dans la récupération des indus, les montants recouvrés allant parfois jusqu'à la moitié d'un RSA. Je croyais que le recouvrement devait permettre aux allocataires de disposer d'un minimum vital ; or plusieurs des exemples dont j'ai eu à connaître me prouvent que tel n'est pas toujours le cas. Cette brutalité devrait nous alerter.
En conclusion, la question de la fraude aux prestations ne peut pas être abordée sans envisager parallèlement celle de la fraude patronale, dans un pur souci de justice.
Mme Michelle Meunier . - Ce rapport est clair et précis et permet de remettre les pendules à l'heure. Dominique Watrin vient de le rappeler, la fraude aux prestations doit être relativisée.
Enfin, nous aurons peut-être l'occasion d'évoquer ces questions lors de l'examen d'un projet de loi, puisqu'il me semble que le Président de la République, dans son programme, avait évoqué un « droit à l'erreur » dans les démarches.
Mme Patricia Schillinger . - La CAF du département du Haut-Rhin a procédé à des expérimentations en matière de lutte contre la fraude et obtenu de bons résultats. Il serait peut-être intéressant de rencontrer son directeur.
Habitant une région frontalière, j'ai été interpellée par des dentistes, notamment, qui m'ont dit recevoir des patients suisses, mais munis d'une carte de sécurité sociale française. Dans de telles situations, ils ne savent pas à qui s'adresser pour signaler la situation. Les nouvelles technologies devraient pouvoir être mises en oeuvre efficacement pour opérer les contrôles : il faut s'en donner les moyens.
M. Daniel Chasseing . - Pour répondre à M. Watrin, s'il y a des fraudes patronales, il faut qu'elles soient sanctionnées. Comme il l'a indiqué, nous recevons parfois dans nos permanences des personnes qui ont commis des « fraudes par omission », en continuant par exemple à percevoir une allocation alors qu'un autre membre du foyer bénéficiait de nouvelles ressources. Ces situations sont certes difficiles humainement, mais il faut malgré tout lutter contre la fraude.
Même si le rapport tend à montrer que la lutte contre la fraude s'est renforcée, la Cour des comptes estime que les résultats sont insuffisants, toutes branches confondues. Il convient donc de poursuivre dans cette voie et de sanctionner les fraudeurs.
Mme Évelyne Yonnet . - Je remercie nos rapporteurs de leur travail. Comme M. Watrin, j'insiste sur le fait que d'autres fraudes existent et méritent que l'on s'y intéresse, sans parler de la fraude fiscale.
L'an dernier, lors de l'audition d'un ministre, il avait été dit que la fraude aux prestations sociales était largement compensée par le non-versement de prestations aux personnes ignorant leurs droits. Il faut aussi en tenir compte.
Mme Agnès Canayer, rapporteur . - Je tiens à préciser le contexte dans lequel nous avons travaillé : cette communication sur la fraude aux prestations est le deuxième volet d'un travail plus global, le premier portant sur la fraude aux cotisations. Il y a évidemment un rapport entre ces deux types de fraude, mais les modalités de contrôle ne peuvent pas être les mêmes, puisque les contextes diffèrent.
En ce qui concerne la fraude aux prestations, une difficulté tient à l'existence de différentes branches, qui n'ont pas les mêmes modes de fonctionnement ni de calcul, et à la multiplicité des prestations : à elle seule, la branche famille sert vingt prestations, chacune obéissant à ses propres règles, ce qui complexifie l'approche et peut encourager la fraude.
Notre rapport insiste sur deux points forts : premièrement, il faut créer une synergie entre les différents outils informatiques, car nos administrations ne tirent pas suffisamment profit de la révolution numérique, formidable outil de simplification, mais aussi d'aide dans la lutte contre la fraude ; deuxièmement, la prévention est beaucoup plus efficace que la répression.
Enfin, Anne Émery-Dumas et moi-même avons toujours été très attentives à l'effectivité du « juste droit » : il faut mettre en place des moyens de contrôle, dans un souci d'efficacité, mais aussi pour mieux répondre aux besoins des allocataires.
Mme Anne Émery-Dumas, rapporteur . - Je tiens à préciser que le « juste droit » est aussi la reconnaissance du juste accès aux droits. Nous ne nions pas le fait qu'il y ait aussi une marge d'amélioration en matière d'accès aux droits : le paiement « à bon droit » doit pouvoir profiter à tous.
Je suis parfaitement d'accord avec M. Cadic. La question des certificats d'existence, que nous retrouvons dans le cadre de la mission sur l'interrégimes dont je suis rapporteur avec Gérard Roche, pose celles de l'interconnexion des fichiers et des échanges d'information, questions amplifiées par la dimension internationale on les retrouve à propos des travailleurs détachés. Une évolution notable est intervenue, même si elle est insuffisante et trop lente. Nous avons déjà des accords avec l'Allemagne et le Benelux sur l'échange des données d'état civil ; le travail continue pour développer ces échanges au moins au niveau européen. Il est bien évident qu'il sera plus difficile de le faire aboutir avec tous les pays d'Afrique du Nord, où beaucoup de nos retraités sont installés, sans parler de pays encore plus éloignés, dont les législations diffèrent sensiblement de la nôtre.
Je voudrais rappeler à M. Watrin que ce rapport correspond à la deuxième partie d'un travail beaucoup plus large. Le rapport que nous avons rendu sur la première partie prouve que nous n'avons pas été particulièrement « tendres » avec les fraudes liées au travail dissimulé : nous avions bien insisté sur les montants en cause, les redressements et les marges d'amélioration du recouvrement. En ce qui concerne le caractère « musclé » des contrôles de la CNAF, j'insiste sur le fait que les 32 millions de contrôles automatiques sont parfaitement indolores : l'avantage du data mining est de permettre des vérifications sur dossier pouvant donner matière à des contrôles sur pièces, puis sur place, si nécessaire. Chaque année, on n'effectue que 200 000 contrôles sur place, chiffre modeste comparé au nombre total d'allocataires.
Madame Meunier, je peux vous confirmer que nous avons entendu M. Daniel Lenoir lors d'une audition fort longue et tout à fait passionnante.
Madame Schillinger, vous avez évoqué les problèmes que pouvaient rencontrer les médecins avec les affiliés frontaliers. En cas de doute, ils doivent se rapprocher de leur caisse locale, qui peut les orienter vers le secrétariat du comité opérationnel départemental antifraude (CODAF).
Madame Yonnet, dans ce rapport comme dans le précédent, nous avons souhaité mettre en exergue le montant des fraudes, tout en insistant sur le fait qu'il ne fallait pas confondre la fraude détectée avec le montant des recouvrements. Si des évolutions interviennent au niveau de la détection, elles sont moins rapides en matière de recouvrement, notamment en ce qui concerne les fraudes aux cotisations sociales.
M. Dominique Watrin . - Je n'ai pas obtenu de réponse sur la question du minimum vital laissé aux allocataires dans le cas du recouvrement d'indus. Il me semblait qu'un minimum était fixé par la loi...
Mme Anne Émery-Dumas, rapporteur . - Les allocations ne sont, en principe, pas saisissables, sauf en cas d'indus. Dans ce cas, les retenues dépendent des revenus et de la composition du foyer.
Mme Élisabeth Doineau . - Ce dispositif existe et la CAF l'applique.
M. Alain Milon, président . - Je précise que cette communication était effectuée au nom de la MECSS et qu'il appartient à la commission d'autoriser la publication du rapport.
La commission autorise la publication du rapport d'information.