C. UNE GRANDE DIVERSITÉ DES ORGANISATIONS DONNANT ENCORE LIEU À DES AJUSTEMENTS
1. Une hétérogénéité des organisations du temps scolaire sur le territoire
La réforme des rythmes scolaires a été appliquée de manière très diversifiées selon les communes.
Cette hétérogénéité des organisations du temps scolaire sur le territoire résulte de deux phénomènes : d'une part, l'entrée en vigueur échelonnée sur deux ans des dispositions du décret du 24 janvier 2013 et, d'autre part, les dérogations prévues par le décret du 24 janvier 2013 (maxima horaires et samedi matin), le décret dit « Hamon » du 7 mai 2014 ayant ouvert la possibilité d'organisations expérimentales qui ont renforcé le caractère hétérogène de la mise en oeuvre de la réforme.
Pierre-Yves Duwoye, ancien directeur du cabinet de Vincent Peillon rappelle ainsi qu'« au total, seulement 17 % des communes la mettront en oeuvre en 2013 et de façon totalement hétérogène sur le territoire, souvent dans l'improvisation du fait des délais. Quand son esprit n'en a pas été dévoyé tant il a fallu lâcher de lest en l'habillant adroitement d'aménagement et d'expérimentation, comme le fit Benoît Hamon pour que la réforme continue à s'appliquer les années suivantes » 68 ( * ) .
À titre d'exemple, le site du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche propose quatre modalités différentes d'organisation du temps scolaire. Ces possibilités ne sont cependant pas exhaustives dans la mesure où les communes ont, par exemple, la possibilité de placer la cinquième matinée de classe le samedi ou de regrouper l'ensemble des temps d'activités périscolaires sur un après-midi.
Exemples d'organisations du temps scolaire
Source : site internet du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
À la rentrée 2016, sur les 60 400 organisations du temps scolaire recensées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche :
- 65 % comptent neuf demi-journées de classe, sans dérogation au droit commun (3h30 maximum par demi-journée, 5h30 maximum par jour, cours le mercredi matin) contre 66 % à la rentrée 2015 ;
- 19,5 % des organisations du temps scolaire sont organisées sur 9 demi-journées mais ont procédé à des adaptations (dépassement des maxima horaires ou cours le samedi matin) accordées dans le cadre d'un projet éducatif territorial, contre 20 % à la rentrée 2015 ;
- 15,5 % comptent huit demi-journées dont cinq matinées (conformément aux dispositions du décret du 7 mai 2014 dit « Hamon » pérennisées par le décret du 1 er août 2016), contre 14 % à la rentrée 2015.
Au total, 84,5 % des organisations du temps scolaire sont organisées sur 9 demi-journées, contre 86 % à la rentrée précédente. Parmi les 19,5 % de communes ayant mis en place une organisation du temps scolaire dérogatoire accordée dans le cadre du décret du 24 janvier 2013 précité près de 91 % d'entre elles ne dérogent qu'aux maxima horaires pour au moins une journée ou une demi-journée, 6,7 % ont placé la matinée de cours supplémentaire le samedi (soit 1,8 % du total des organisations du temps scolaire) et 2,5 % combinent ces deux possibilités.
Par ailleurs, à la rentrée 2016, parmi les communes ayant choisi une organisation du temps scolaire libérant un après-midi :
- 50 % libèrent le vendredi après-midi ;
- 30 % libèrent le jeudi après-midi ;
- 16 % libèrent le mardi après-midi ;
- 4 % libèrent le lundi après-midi.
Vos rapporteurs ont pu constater que le choix de regrouper les activités périscolaires sur deux après-midi à raison de deux fois 1h30 se traduisait par des ruptures de rythme pour les élèves qui pouvaient être dommageables . Ainsi, selon les enseignants de l'école André Fertré de La Flèche, qui avait opté pour cette modalité d'organisation au cours de l'année scolaire 2014-2015, les après-midi de 2h30 apparaissaient trop longs et, à l'inverse, les après-midi d'une heure trop courts.
Ce type d'organisation du temps scolaire, s'il peut répondre à un besoin des collectivités territoriales qui ont ainsi la possibilité de proposer aux animateurs des temps de travail plus conséquents, doit donc faire l'objet d'une vigilance de la part des directions départementales des services de l'éducation nationale.
Par ailleurs, à la suite des auditions et des déplacements qu'ils ont effectués, vos rapporteurs ont acquis la conviction que le choix de placer la cinquième matinée de classe le mercredi plutôt que le samedi, s'il répond à une demande légitime des parents, notamment séparés, et des enseignants, ne constitue pas la modalité d'organisation du temps scolaire la plus propice aux apprentissages . Lors de la visite du groupe scolaire Jules Ferry d'Aulnay-sous-Bois, l'équipe enseignante a indiqué à vos rapporteurs regretter la décision de la municipalité, à la demande des parents d'élèves, de revenir sur le choix du samedi matin au profit du mercredi matin, considérant que les élèves étaient beaucoup plus sereins et attentifs le samedi matin.
Certains élus, à l'instar de Florence Thibaudeau-Rainot, adjointe en charge de l'éducation à la ville du Havre, ont également fait état de réticences de la part des services de l'éducation nationale quant au choix du samedi matin : ainsi « le souhait par les écoles ou les communes de placer la cinquième matinée d'enseignement le samedi matin a été parfois contrarié par l'éducation nationale » 69 ( * ) .
Cette réticence tient principalement à la crainte d'un absentéisme accru le samedi matin : comme l'expliquait Franck Montuelle, secrétaire général adjoint du SI.EN-UNSA, « les évolutions sociétales rendent très difficile voire impossible le rétablissement du samedi matin, pourtant préférable sur le plan scientifique et font craindre de graves problèmes d'assiduité » 70 ( * ) . Les contraintes liées à l'organisation des transports scolaires, l'opposition d'une partie des familles, en particulier les parents séparés, ainsi que de certains enseignants, ont également contribué à réduire la part des communes faisant le choix du samedi matin.
Il conviendrait par conséquent que cette possibilité soit considérée comme une modalité de droit commun et non comme une dérogation . Une telle modalité d'organisation doit cependant faire l'objet d'un accord large afin d'éviter des phénomènes d'absentéisme massif . Selon Annie Nguyen, inspectrice de l'éducation nationale de la circonscription d'Aulnay 2 71 ( * ) , le taux d'absentéisme est ainsi trois fois supérieur le samedi matin que les autres jours. Cette situation s'explique notamment par le rejet par les parents d'élèves de cette organisation du temps scolaire.
Pour autant, dès lors qu'un consensus pour placer la cinquième matinée de classe le samedi matin, les communes devraient pouvoir appliquer cette mesure sans que les services de l'éducation nationale ne puissent s'y opposer.
2. La possibilité de regrouper les activités périscolaires le vendredi après-midi doit faire l'objet d'une très grande vigilance de la part des services de l'éducation nationale
Le décret « Hamon » permet aux communes de regrouper l'intégralité des activités périscolaires sur une demi-journée ; le regroupement le vendredi après-midi est le plus fréquemment, puisque la moitié des communes ayant mis en oeuvre cet aménagement ont fait ce choix .
« Dévoiement », « non-sens », « problématique », « catastrophe » : la quasi-totalité des personnes entendues par vos rapporteurs ont vivement critiqué cette modalité d'organisation du temps scolaire.
Elle apparaît en effet en contradiction avec l'objet de la réforme, en ce qu'elle aboutit à une semaine d'enseignement plus dense et qu'elle accroît la coupure entre les semaines d'enseignement, portée désormais à deux jours et demi . Selon les représentants du SGEN-CFDT, « ce temps de rupture plus important [...] entraîne une fatigue accrue des enfants au retour en classe le lundi matin » 72 ( * ) .
De surcroît, la fréquentation des activités périscolaires est dans ce cas beaucoup plus faible : de nombreux élèves sont livrés à eux-mêmes dès le vendredi midi. Il peut en résulter un effet d'aubaine pour certaines communes, les financements de l'État n'étant pas liés à la fréquentation réelle des activités.
Décrit par un inspecteur de l'éducation nationale comme un « accommodement nécessaire » consenti envers des communes rurales ayant du mal à employer des animateurs pour quatre créneaux de 45 minutes, cet aménagement a pourtant été mis en oeuvre par des communes urbaines, à l'instar de Lyon, Perpignan ou Marseille (qui y a renoncé à la rentrée 2015).
Or certaines personnes entendues par le groupe de travail ont interrogé la réalité du contrôle exercé par le recteur d'académie ou le DASEN, qui n'auraient pas toujours été en position de refuser les expérimentations présentées, sous la pression des communes et des enseignants .
Vos rapporteurs ne prônent pas l'interdiction pure et simple du regroupement des activités périscolaires le vendredi après-midi , qui pourrait, comme le relevait Françoise Cartron, « priver certaines communes ayant un projet éducatif particulier d'une solution adaptée » 73 ( * ) . Le choix de la communauté de communes du pays fléchois de consacrer un après-midi par semaine aux activités périscolaires selon un système de rotation par école, parce qu'il répond à un véritable projet pédagogique porté par l'ensemble des acteurs de la communauté éducative, ne devrait ainsi pas être remis en cause.
En revanche, ils recommandent la plus grande rigueur de la part des services de l'éducation nationale à l'occasion de l'examen des projets d'organisation du temps scolaire : l'État doit pleinement jouer son rôle de garant de l'intérêt général et de l'intérêt des enfants .
3. Des écoles privées sous contrat qui sont majoritairement restées en retrait de la réforme et dont certaines font le choix d'un retour en arrière
Si les écoles privées sous contrat sont tenues de respecter un cadre règlementaire en matière de temps scolaire (année scolaire comportant 36 semaines au moins réparties en cinq périodes de travail, de durée comparable, séparées par quatre périodes de vacances), les dispositions du décret du 24 janvier 2013 précité ne leur sont pas applicables de droit .
Il leur est cependant possible d'organiser leur semaine scolaire sur neuf demi-journées dans les mêmes conditions que les écoles publiques. Les élèves qui y sont scolarisés ouvrent alors droit aux aides du fonds de soutien au développement des activités périscolaires .
274 écoles privées sous contrat ont appliqué la réforme dès la rentrée 2013 et 800 à partir de la rentrée 2014, représentant 122 000 élèves (13,5 % du total des élèves scolarisés dans l'enseignement privé sous contrat).
Le nombre d'écoles privées ayant fait le choix d'appliquer la réforme des rythmes scolaires apparaît par conséquent limité . Lors de son audition, le secrétariat général à l'enseignement catholique (SGEC) 74 ( * ) a ainsi rappelé que « de nombreuses écoles catholiques n'ont pu s'engager dans la réforme malgré le travail en amont qui avait été mené pour les y inciter ».
Les raisons invoquées sont de plusieurs ordres : refus des parents d'élèves, demande des élus locaux de ne pas appliquer la réforme pour éviter d'alourdir les coûts, élus ne souhaitant pas associer les écoles privées à l'organisation, prise en charge des seuls enfants de la commune pour les temps d'activités périscolaires, absence de concertation....
Par ailleurs, certaines écoles qui avaient fait le choix d'appliquer la réforme ont décidé de revenir à une semaine de quatre jours . Selon le SGEC, plusieurs causes peuvent expliquer ce phénomène : animateurs « peu fiables », activités périscolaires devenues payantes, non-renouvellement ou inadaptation des activités proposées, fatigue...
* 68 http://pyduwoye.blogspot.fr/2017/04/changer-la-donne-il-y-unparcours-rituel_23.html.
* 69 Audition du 26 janvier 2017.
* 70 Audition du 1 er février 2017.
* 71 Déplacement du 25 avril 2017.
* 72 Audition du 1 er février 2017.
* 73 Audition du 22 février 2017.
* 74 Audition du 9 février 2017.