DEUXIÈME PARTIE
DES DIFFICULTÉS DE MISE
EN oeUVRE ET DE FINANCEMENT QUI PERDURENT, DES CONSÉQUENCES SUR LES
APPRENTISSAGES QUI DOIVENT ÊTRE ÉVALUÉES
I. UNE MISE EN oeUVRE QUI CONTINUE DE POSER DES DIFFICULTÉS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans une enquête réalisée en 2016, l'Association des maires de France rappelle que 70 % des collectivités territoriales font face à des difficultés persistantes dans la mise en oeuvre de la réforme.
Ce taux atteint 83 % s'agissant des communes de plus de 10 000 habitants .
A. LES DIFFICULTÉS EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES LIÉES AU RECRUTEMENT, À LA FIDÉLISATION ET À L'INSUFFISANTE FORMATION DES ANIMATEURS
1. La problématique du recrutement et de la fidélisation des animateurs extérieurs
Outre les questions liées aux taux d'encadrement devant être respectés et aux qualifications requises, les collectivités territoriales ont été confrontées à des difficultés en matière de recrutement et de fidélisation des animateurs extérieurs auxquels elles ont dû avoir recours pour l'encadrement des nouvelles activités périscolaires .
D'après les chiffres communiqués par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) à vos rapporteurs, le nombre d'accueils de loisirs périscolaires a crû de manière significative à partir de 2013-2014, passant de 19 161 en 2013-2014 à 31 952 en 2015-2016, soit une augmentation de plus de deux tiers .
Évolution du nombre d'accueils de loisirs périscolaires
Source : DJEPVA
Cette progression s'est logiquement accompagnée d'une très forte augmentation du nombre de places ouvertes au sein de ces accueils. Entre 2012-2013 et 2015-2016, ces dernières ont été multipliées par plus de trois, passant d'un million à trois millions .
L'augmentation du nombre d'accueils de loisirs périscolaires et du nombre de places ouvertes au sein de ces accueils liée à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires a engendré un important besoin en animateurs .
Selon les chiffres de l'évaluation nationale des projets éducatifs territoriaux (PEDT), les communes ont eu massivement recours à leurs ressources internes en sollicitant les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) . 78,6 % d'entre elles comptent ainsi des ATSEM parmi leurs intervenants périscolaires.
Certaines collectivités territoriales ont également pu solliciter les services d'enseignants volontaires (qui représentaient près de 19 % des intervenants selon l'enquête de la DJEPVA précitée). Une telle modalité apparaît particulièrement pertinente et pourrait être davantage encouragée par les directions académiques des services de l'éducation nationale dès lors qu'elle concerne des enseignants titulaires (les enseignants stagiaires ayant vocation à se concentrer sur leur formation), exerçant leur activité à temps plein et prioritairement en début de carrière, c'est-à-dire au moment où les rémunérations sont les plus faibles .
Face à l'importance des besoins, les collectivités ont cependant également dû recourir à des intervenants extérieurs (animateurs titulaires, salariés d'association, bénévoles, animateurs vacataires, auto-entrepreneurs, emplois d'avenir, etc.).
Profil des intervenants périscolaires
Source : DJEPVA, synthèse de l'évaluation nationale des projets éducatifs territoriaux
Compte tenu du caractère limité du vivier d'animateurs disponibles, les collectivités territoriales ou les organismes à qui l'organisation des activités périscolaires avait été déléguée (mouvements d'éducation populaire en particulier) ont été confrontées à d'importantes difficultés de recrutement . Selon l'enquête de l'AMF précitée, 60 % des communes ont indiqué avoir des difficultés en matière de recrutement des personnels .
Outre la question du recrutement, s'est également posée la question de la fidélisation des personnels recrutés. Comme le note l'AMF dans son enquête de 2016 précitée, « nombre d'élus ont fait part des problèmes de fidélisation du personnel recruté en raison parfois du niveau d'absence voire de démission en cours d'année constaté ».
Plusieurs raisons peuvent être invoquées pour expliquer ces phénomènes, telles que l'insuffisance du vivier de recrutement, la faible attractivité des horaires proposés, l'inadaptation du profil des intervenants aux postes proposés, des activités encadrées par des bénévoles ne renouvelant pas leur engagement , etc. Au total, il apparaît indispensable de mieux sécuriser les parcours des intervenants extérieurs .
À cet égard, la prise en charge des activités périscolaires par une intercommunalité a pu favoriser une meilleure mobilisation des ressources locales en permettant l'organisation des activités périscolaires sur des plages horaires différentes selon les écoles .
Ce constat est partagé par notre collègue Françoise Cartron qui relève, dans son rapport au Premier ministre, que « la mutualisation ou la recherche d'organisations hebdomadaires dans une même commune permettant aux équipes d'encadrer des activités réparties sur plusieurs endroits contribuent à augmenter leur temps de travail. À ce propos, l'échelon de l'intercommunalité apparaît opportun. Les élus ayant réussi à s'accorder dans le cadre d'une communauté de communes pour mutualiser les ressources et les compétences confirment n'avoir plus aucun problème pour diversifier les offres et les animateurs rencontrés nous confirment qu'ils ont ainsi pu gagner des heures. Dans les départements de la Drôme, des Landes, de la Gironde, du Loir-et-Cher, nous avons pu constater la réussite de ce type de dispositifs » 62 ( * ) .
Une autre piste pourrait être étudiée consistant dans la polyactivité des intervenants extérieurs. Ils pourraient être recrutés par les collectivités territoriales pour la réalisation d'autres missions en plus de l'animation périscolaire, telles que la livraison de repas chez les personnes âgées ou dépendantes. Ainsi que l'a suggéré Mathias Lamarque, sous-directeur à l'éducation populaire à la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative lors de son audition par votre groupe de travail 63 ( * ) .
2. Des personnels insuffisamment formés
La question de l'insuffisance de la formation des animateurs a été fréquemment mise en avant au cours des auditions et des déplacements réalisés par le groupe de travail . Selon l'enquête de l'Association des maires de France précitée, la moitié des communes estime que la question de qualification et de la compétence des personnels constitue une difficulté .
Différents exemples illustrant le manque de formation des animateurs extérieurs ont été cités à vos rapporteurs tels que des comportements ou des réactions inadéquats, l'organisation d'activités inadaptées, etc.
Lors de la table-ronde du 8 février 2016 réunissant des organisations syndicales représentatives des animateurs, l'EPA-FSU a ainsi indiqué que « la question de la professionnalisation s'est heurtée à l'impératif de gestion ».
Ce constat est corroboré par les résultats de l'enquête sur la mise en place des projets éducatifs territoriaux : les collectivités territoriales ont dû faire preuve de pragmatisme afin d'assurer la mise en oeuvre de la réforme dans les délais qui leur étaient imparti s .
Si une forte progression des intervenants disposant d'un brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) ou d'un brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD) a pu être constatée, dans le même temps le recours à des intervenants non diplômés a également crû .
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Brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA)
Le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) est une qualification non professionnelle qui permet d'encadrer des enfants et des adolescents en accueils collectifs de mineurs. Le cursus de formation se compose de trois étapes, deux sessions théoriques organisées par des organismes de formation habilités par le ministre chargé de la jeunesse et un stage pratique : - une session de formation générale d'une durée d'au moins 8 jours ; le candidat doit avoir 17 ans révolus au premier jour de la session de formation générale (il n'existe aucune dérogation à cette condition d'âge minimal). - un stage pratique d'une durée d'au moins 14 jours effectifs qui se déroule obligatoirement en séjour de vacances, en accueil de loisirs, en accueil de jeunes ou en accueil de scoutisme régulièrement déclarés ; - une session d'approfondissement ou de qualification (pour cette dernière il s'agit d'acquisition de compétences dans un domaine spécialisé : voile, canoë-kayak, activités de loisirs motocyclistes, surveillance de baignade). La formation au BAFA se déroule sur une période maximale de 30 jours. Le brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD) est une qualification non professionnelle qui permet de diriger un accueil collectif de mineurs. Comme pour le BAFA, le cursus de formation se compose de plusieurs étapes alternant des sessions théoriques organisées par des organismes de formation habilités par le ministre chargé de la jeunesse et des stages pratiques. Pour s'inscrire au BAFD, le candidat doit avoir 21 ans révolus au premier jour de la session de formation générale, être titulaire du BAFA ou d'un diplôme, titre ou certificat de qualification mentionné dans l'arrêté du 9 février 2007 et pouvoir se prévaloir d'au moins deux expériences d'animation. Pour obtenir le BAFD, le candidat doit suivre deux sessions de formation théorique et deux stages pratiques qui se déroulent obligatoirement dans l'ordre suivant : une session de formation générale, un premier stage pratique dans les fonctions de directeur ou de directeur adjoint, une session de perfectionnement et un second stage pratique dans les fonctions de directeur. La formation au BAFD doit se dérouler sur une période maximale de quatre ans. Sa durée de validité est de 5 ans renouvelable. Source : Ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, Caisse nationale des allocations familiales, Guide pratique pour des activités périscolaires de qualité, édition 2014-2015 |
Selon l'étude précitée, un mouvement de professionnalisation semble en cours, 60 % des collectivités territoriales affirmant avoir mis en place des formations à destination des intervenants . Elle relève pourtant que « certains agents se sentent parfois démunis lorsqu'il s'agit d'animer des activités dont le contenu leur est imposé dans le cadre d'un cycle d'activités ».
* 62 Françoise Cartron, Rapport à Monsieur le Premier ministre sur la mise en place de projets éducatifs de territoires - Une réforme dans le rythme : vers une nouvelle étape qualitative, 20 mai 2016.
* 63 Audition du 15 février 2017.