II. UNE MISE EN oeUVRE CHAOTIQUE QUI A SAPÉ LA LÉGITIMITÉ DE LA REFORME
A. UNE MISE EN oeUVRE PRÉCIPITÉE
1. Une mesure emblématique de la priorité donnée au premier degré
La réforme des rythmes scolaires dans le premier degré constituait l'un des engagements figurant au programme du Président de la République 28 ( * ) . À ce titre, elle est annoncée dès le printemps 2012 par le ministre de l'éducation nationale, Vincent Peillon, et constitue l'un des sujets de la concertation pour la refondation de l'école de la République.
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Les orientations définies par le rapport de la
concertation
- La nécessité d'un cadrage national pour l'organisation du temps scolaire, celle du temps périscolaire devant être dévolue à l'échelon local ; - la limitation du temps d'enseignement à cinq heures par jour et une pause méridienne d'une heure et demie au moins ; - l'accueil de l'ensemble des enfants jusqu'à 16h30, voire 17 heures ; de plus, « au-delà des horaires d'enseignement, la journée doit comprendre d'une part, une aide au travail personnel et, d'autre part, des activités culturelles, artistiques et sportives » ; - l'augmentation du nombre de jours de classe à l'école primaire, « par la mise en place d'une semaine de quatre jours et demi » ; s'agissant du choix de la demi-journée supplémentaire, le rapport fait le choix du mercredi , « avec possibilité de dérogations au niveau des communes ». Le rapport souligne que l'allongement de la durée de l'année scolaire d'une à deux semaines « peut être également envisagé [e] » et prône le respect de l'alternance entre sept semaines de cours et deux semaines de vacances 29 ( * ) . S'agissant de la mise en oeuvre de la réforme, le rapport propose d'« inscrire dans la loi les projets éducatifs locaux (PEL) et [d'] impliquer les ministères concernés dans leur mise en oeuvre » et de « définir un cahier des charges national sur la base des expérimentations menées par de nombreuses collectivités » 30 ( * ) . Afin d'« assurer l'égalité territoriale » 31 ( * ) , est proposée l'instauration d'un fonds de compensation destiné à accompagner les collectivités dans la mise en oeuvre de la réforme . |
À l'occasion de la remise du rapport de la concertation sur la refondation de l'école de la République, le 9 octobre 2012, le Président de la République annonce formellement la réforme des rythmes scolaires, devant être engagée dès la rentrée 2013 .
La concertation est menée à l'automne et à l'hiver 2012 avec les syndicats d'enseignants, les associations d'élus et les fédérations de parents d'élèves . Pierre-Yves Duwoye, directeur de cabinet de Vincent Peillon jusqu'en janvier 2013 puis recteur, expliquait la réticence de certains syndicats d'enseignants, pourtant signataires quelques années plus tôt de l'appel de Bobigny, par un sentiment de « trahison » lié à la promesse faite pendant la campagne présidentielle d'une réduction à 23 heures du service hebdomadaire des professeurs des écoles 32 ( * ) . Le projet de décret est présenté devant le Conseil supérieur de l'éducation qui émet un avis négatif : le projet ne recueille aucune voix des syndicats d'enseignants ni des fédérations de parents d'élèves. Après sa présentation en conseil technique ministériel, où il fait l'objet d'un nouveau rejet, le projet de décret est approuvé par le comité consultatif d'évaluation des normes (CCEN) le 23 janvier 2013. Le décret du 24 janvier 2013, dit « décret Peillon », est publié au Journal officiel le 26 janvier 2013 33 ( * ) .
2. Une mise en oeuvre dans l'urgence, laissant peu de place à la concertation locale
a) Une entrée en vigueur précipitée, qui témoigne d'une mauvaise anticipation des changements organisationnels occasionnés par la réforme
En ce qu'elle en constitue sans doute la mesure la plus immédiatement perceptible, la réforme des rythmes scolaires est devenue emblématique de la « priorité au primaire » qui est au coeur de la refondation de l'école.
L'application rapide de la réforme, dès septembre 2013, a de ce fait constitué une préoccupation essentielle de l'exécutif et est apparue comme la condition sine qua non de son succès et de sa pérennité . Alexandre Siné, alors directeur de cabinet du ministre de l'éducation nationale, a souligné la nécessité d'agir sans perdre de temps, afin de se prémunir contre « le risque d'un enlisement de la réforme et d'essoufflement de la volonté politique » face à l'opposition de certains intérêts constitués 34 ( * ) .
Comme l'a expliqué Pierre-Yves Duwoye, la mise en oeuvre de la réforme au pas de charge, avant d'être avalisée par le Président de la République, était défendue par le ministre lui-même, « alors que le cabinet du Premier ministre souhaitait expérimenter et évaluer plusieurs modalités d'organisation du temps scolaire, avant une généralisation vers l'année scolaire 2014-2015, sur plusieurs formules possibles » 35 ( * ) .
Vos rapporteurs considèrent que le choix d'une entrée en vigueur dès la rentrée 2013 était irréaliste, tant il méconnaissait l'ampleur des conséquences de la réforme en matière d'organisation . De plus, il imposait des délais excessivement contraints pour mener une concertation apaisée au niveau local, régler l'organisation des temps d'accueil périscolaires, etc.
Les élus des quelques communes ayant fait le choix d'appliquer la réforme dès la rentrée 2013, le plus souvent par adhésion, ont témoigné de la « précipitation » et de l'« improvisation » auxquels ils ont été contraints.
En réponse aux demandes pressantes des élus locaux, le Président de la République a d'ailleurs annoncé dès novembre 2012 la possibilité, pour les communes qui le souhaitaient, de reporter la mise en oeuvre de la réforme à la rentrée 2014 36 ( * ) ; la date d'entrée en vigueur de la réforme étant maintenue de jure à la rentrée 2013.
Cette faculté a été très largement utilisée , y compris par les élus favorables aux nouveaux rythmes, puisque seules 17 % des communes comportant une école publique - scolarisant 22 % des élèves de l'enseignement public - ont appliqué la réforme dès la rentrée 2013 . Parmi beaucoup d'autres, la commune de Villeneuve-Tolosane (Haute-Garonne) a fait ce choix ; son maire, Dominique Coquart, l'explique par le « souhait de prendre le temps de la réflexion et des concertations nécessaires pour la bonne application de la réforme, ainsi que d'appréhender ses conséquences sur l'environnement de l'école (agents municipaux, marchés publics, etc.) » 37 ( * ) .
b) Une généralisation de la réforme dans un contexte de renouvellement des équipes municipales
La généralisation de la réforme des rythmes scolaires à la rentrée 2014 a pu coïncider avec le changement d'équipes municipales à la suite des élections de mars 2014 .
Cette situation a pu se traduire, dans certaines communes, par des tensions supplémentaires liées à la nécessité pour les nouveaux élus de prendre des décisions dans des délais très contraints , voire remettre en question certains choix opérés par les précédentes équipes municipales et qui procédaient d'une concertation effectuée auprès des enseignants et des parents d'élèves.
Ainsi, à Aulnay-sous-Bois, la nouvelle majorité a fait le choix, du fait de difficultés budgétaires et d'organisation, avec l'accord des services de l'éducation nationale, de placer la cinquième matinée de classe le samedi plutôt que le mercredi, contrairement à ce qui avait pu être annoncé par l'équipe municipale sortante . Ce choix a suscité l'incompréhension parmi certains parents d'élèves et enseignants, ainsi qu'il l'a été rappelé à vos rapporteurs lors de la visite du groupe scolaire Jules-Ferry 38 ( * ) .
La publication du décret du 7 mai 2014 39 ( * ) , dit « Hamon », peu de temps après le renouvellement de nombreuses équipes municipales, est également venu ajouter à la confusion : dans de nombreux cas, alors que la concertation locale avait abouti à un projet d'organisation du temps scolaire en cours de finalisation, les aménagements permis par le décret Hamon ont conduit les municipalités à présenter en toute hâte des projets alternatifs. De l'avis de certains responsables académiques, « la publication au printemps 2014 [du décret Hamon] a perturbé le processus de concertation au niveau local et nourri l'incompréhension de nombreux enseignants et parents d'élèves ».
La précipitation et parfois la confusion dans laquelle la réforme a été mise en oeuvre sont d'autant plus dommageables que « l'aménagement du temps scolaire exige localement un climat de confiance ou, tout au moins, un véritable dialogue avec l'ensemble des partenaires (élus, parents, tissu associatif) » 40 ( * ) .
3. La faute originelle de la réforme : l'absence d'évaluation
La réforme des rythmes scolaires ne prévoyait pas sa propre évaluation ni les modalités de cette dernière. Cela constitue ce que Georges Fotinos désignait comme la « faiblesse originelle » de la réforme 41 ( * ) .
Si le principe du retour à une semaine comportant cinq matinées d'enseignement à l'école primaire se fondait effectivement sur un consensus scientifique et politique, il n'en allait pas de même s'agissant des modalités de la réforme et des différentes organisations du temps scolaire qui en découleraient.
Les premiers protocoles d'évaluation visant à mesurer scientifiquement les bénéfices pédagogiques des nouveaux rythmes n'ont été mis en place par le ministère qu'à la rentrée 2015, deux ans après l'entrée en vigueur de la réforme. Comme l'a rappelé Fabienne Rosenwald, directrice de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère, l'absence d'évaluation dès 2013, avec la constitution d'un groupe témoin auquel on aurait pu comparer les résultats obtenus par les élèves ayant subi la réforme, rend difficile « toute évaluation scientifique du passage d'une semaine de quatre jours à une semaine de quatre jours et demi » 42 ( * ) .
L'absence d'évaluation et, partant, la difficulté à démontrer les bienfaits des nouvelles organisations du temps scolaire ainsi qu'à distinguer les plus pertinentes d'entre elles, ont incontestablement sapé la légitimité de la réforme. Elles constituent la véritable « faute originelle » de la réforme.
Cet écueil était d'autant plus prévisible que, par le passé, l'inspection générale de l'éducation nationale avait constaté qu'il était difficile de faire état d'une amélioration des résultats des élèves liée aux aménagements du temps scolaire 43 ( * ) .
L'affirmation répétée de Najat Vallaud-Belkacem, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, selon laquelle les élèves de cours préparatoire ayant bénéficié des nouveaux rythmes dès 2013 auraient « deux à trois semaines d'avance sur l'apprentissage de la lecture par rapport à l'année précédente » 44 ( * ) , qui ne se fonde sur aucune étude scientifique, a également contribué à discréditer les nouveaux rythmes scolaires.
L'introduction des nouveaux rythmes scolaires montre que l'éducation nationale peine à créer une véritable « culture de l'évaluation objective et scientifique », alors même que de nombreux organismes ont mission d'y contribuer : la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère, ses inspections générales ainsi que le Conseil national de l'évaluation du système scolaire (CNESCO), créé par la loi du 8 juillet 2013. De l'aveu de nombreux interlocuteurs, la suppression des évaluations-bilans en CE1 et en CM2 a constitué un « immense gâchis », en ce qu'elles permettaient aux équipes pédagogiques comme à l'institution de mesurer les progrès des élèves et les éventuels pans de l'enseignement à améliorer.
Dans son rapport consacré à l'efficacité pédagogique de la réforme, l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) soulignait ainsi « le paradoxe étonnant d'une réforme visant l'amélioration des résultats des élèves au prix de modifications importantes impliquant tant l'éducation nationale que les communes, avec un coût élevé pour la nation, ne se donnant pas les moyens d'évaluer l'atteinte de ses objectifs 45 ( * ) . »
* 28 Programme de François Hollande, candidat à l'élection présidentielle de 2012. Engagement n° 38 : « [...] dans l'intérêt de nos enfants, je reverrai les rythmes scolaires, qui n'ont aucun équivalent en Europe ».
* 29 François Bonneau et alii, op. cit.
* 30 Idem.
* 31 Idem.
* 32 Audition du 31 mai 2017.
* 33 Décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 34 Audition du 11 janvier 2017.
* 35 Audition du 31 mai 2017.
* 36 Discours au congrès des maires de France du 20 novembre 2012.
* 37 Déplacement du 9 mai 2017.
* 38 Déplacement du 25 avril 2017.
* 39 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 40 IGEN, L'aménagement des rythmes scolaires à l'école primaire, janvier 2000.
* 41 Audition du 26 janvier 2017.
* 42 Audition du 9 février 2017.
* 43 IGEN, op. cit.
* 44 Discours au congrès des maires de France du 26 novembre 2014.
* 45 Inspection générale de l'éducation nationale, L'efficacité pédagogique de la réforme des rythmes scolaires , rapport n° 2015-042, juin 2015, p. 29.