EXAMEN EN COMMISSION
Réunies le 7 juillet 2017, sous la présidence commune de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances, les deux commissions ont conjointement entendu une communication de MM. Jean-Claude Carle, Thierry Foucaud, Mme Mireille Jouve et M. Gérard Longuet, co-rapporteurs du groupe de travail commun à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et à la commission des finances, sur la réforme des rythmes scolaires.
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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication . - Nous sommes heureux d'accueillir nos collègues de la commission des finances.
Avant de donner la parole à la présidente de la commission des finances, Michèle André, puis à nos rapporteurs, que je remercie chaleureusement pour leur travail important, non seulement d'auditions, mais aussi de visites sur le terrain, je souhaite vous rappeler en quelques mots les raisons ayant conduit à la mise en place de ce groupe de travail. Elle répond tout d'abord à l'exigence de suivi de l'application, non pas d'une loi, mais du décret dont est issue la réforme des rythmes scolaires. Elle découle également de l'engagement pris par le président du Sénat à la rentrée 2015 lors d'une visite dans mon département, la Seine-Maritime. À l'occasion de sa conférence de presse de rentrée, le président du Sénat avait d'ailleurs rappelé qu'en tant que représentant constitutionnel des collectivités territoriales, notre assemblée se devait d'engager une évaluation approfondie de cette réforme.
La commission de la culture, de l'éducation et de la communication est compétente sur les questions relevant du service public de l'éducation, mais ce sujet revêt aussi une dimension organisationnelle et financière pour laquelle l'éclairage de la commission des finances était indispensable.
À l'heure où le ministre de l'éducation nationale annonce la publication d'un décret et de possibles adaptations, je crois que nos travaux seront utiles à la réflexion. Depuis la suppression du samedi matin en 2008, je regrette que nous n'ayons pas pu prendre le temps du débat et de la concertation sur ce sujet. C'est pourquoi je crois qu'il serait sans doute utile que ce dernier fasse l'objet d'un débat en séance, et ce dès la reprise de nos travaux.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances . - Les commissaires des finances, que je remercie de leur présence aujourd'hui, sont toujours très heureux de travailler avec leurs collègues de la commission de la culture. Nous poursuivons nos habitudes de travail en commun entre nos deux commissions.
La question des rythmes scolaires a déjà fait l'objet de nombreux travaux, en particulier le rapport de notre collègue Françoise Cartron, mais il suscite un débat récurrent. En tant que représentant des collectivités territoriales, le Sénat se doit d'être particulièrement attentif à leur partenariat avec l'éducation nationale.
Cette réforme a fait couler beaucoup d'encre, et je ne doute pas qu'elle alimente encore de nombreux échanges. Peut-être s'agit-il au fond d'un sujet inépuisable. Quand j'étais élue à Clermont-Ferrand, chargée de la jeunesse, j'ai pu mesurer combien la mise en oeuvre des activités périscolaires pouvait être délicate.
Mme Mireille Jouve, rapporteure . - Nous sommes heureux de vous présenter nos conclusions, au terme de six mois de travaux, d'auditions - nous avons entendu environ 70 personnes - et de déplacements en Seine-Saint-Denis, en Haute-Garonne, dans le Tarn, dans la Sarthe, en Seine-Maritime et en Haute-Savoie.
Un rappel du contexte de la réforme et de l'histoire dans laquelle elle s'est inscrite permettra de mieux comprendre le sens des conclusions et des recommandations que nous vous présentons. Après trois années de mise en oeuvre de la réforme, on tend en effet à oublier qu'en 2012, il existait un consensus scientifique et politique sur la nécessité de réformer les rythmes scolaires à l'école primaire.
En supprimant - sans concertation ni fondement éducatif, mais pour « permettre aux familles de se retrouver » - l'enseignement le samedi matin à l'école primaire, la réforme « Darcos » de 2008 a conduit à la généralisation de la semaine de quatre jours. Cette organisation du temps scolaire était déjà mise en oeuvre auparavant par environ un quart des écoles, qui compensaient la matinée du samedi supprimée par une réduction à due concurrence des vacances scolaires ; à partir de 2008, cela n'avait plus lieu d'être. Pour être précise, il convient de rappeler que la réforme « Darcos » n'imposait pas stricto sensu la semaine de quatre jours : les conseils d'école pouvaient également choisir de travailler quatre jours et demi, le mercredi matin inclus. Lorsque Luc Chatel était ministre de l'éducation nationale, la mise en oeuvre de cette dernière option était même encouragée par le ministère.
Malgré cela, en 2012, la semaine de quatre jours et demi demeurait marginale : plus de 98 % des écoles publiques mettaient en oeuvre la semaine de quatre jours, certaines prévoyant tout de même une aide personnalisée le mercredi matin. En 2010, devant nos collègues députés, Jean-Michel Blanquer, alors directeur général de l'enseignement scolaire, le résumait ainsi : « le monde des adultes s'est entendu sur le monde des enfants ».
La généralisation de la semaine de quatre jours - sans réduction des vacances scolaires - a ainsi mené à une concentration inédite des enseignements. La comparaison avec les autres pays développés montre qu'après 2008, les écoliers français, dont le volume horaire annuel d'enseignement est de 864 heures, soit l'un des plus élevés d'Europe, étaient ceux ayant le moins de jours de classe : 144 jours répartis sur 36 semaines. Cela était bien en deçà de la moyenne des pays de l'OCDE, qui s'élevait à 187 jours de classe par an répartis sur 38 à 40 semaines. La semaine de quatre jours était incontestablement une exception : ailleurs, la semaine scolaire de cinq jours pleins est la règle, parfois même de cinq jours et demi.
De nombreux travaux scientifiques, rapports parlementaires et d'inspection ont mis en évidence le caractère préjudiciable de la semaine de quatre jours. Alors que le Gouvernement envisage aujourd'hui de permettre d'y revenir, il me paraît important de rappeler ces constats.
En premier lieu, on observait auprès des élèves soumis à la semaine de quatre jours une baisse de vigilance et de performance liée à la désynchronisation et une fatigue accrue. La semaine de quatre jours était particulièrement défavorable aux élèves fragiles et issus de milieux défavorisés, pour lesquels le temps « libéré » se traduisait par du temps livré à eux-mêmes ou passé devant la télévision ou l'ordinateur.
De plus, la semaine de quatre jours se traduisait également par un resserrement des temps et des contenus d'enseignement : certaines matières n'étaient pas enseignées à la hauteur de leur horaire réglementaire et, dans certains, cas, l'aide personnalisée, créée par la réforme de 2008, n'était même pas dispensée. En ont également souffert le temps de dialogue avec les familles et le temps de concertation des enseignants.
En conséquence, à partir de 2010, le retour à une semaine scolaire d'au moins quatre jours et demi est proposé à de multiples reprises par l'Académie nationale de médecine, l'Institut Montaigne, un rapport d'information de nos collègues députés Xavier Breton et Yves Durand, puis, en 2011, par la conférence nationale sur les rythmes scolaires lancée par le ministre de l'éducation nationale Luc Chatel, et dont étaient membres nos collègues Jacques Grosperrin et Catherine Morin-Desailly.
Rappelons que la conférence nationale sur les rythmes scolaires proposait de revenir à une semaine scolaire d'au moins quatre jours et demi sans trancher entre le mercredi et le samedi, de limiter la durée totale des cours à 23 heures hebdomadaires et à quatre heures par jour à l'école élémentaire et d'y proposer deux heures par jour d'accompagnement éducatif. Enfin, la conférence nationale proposait de porter la durée de l'année scolaire à 38 semaines, contre 36 aujourd'hui, en réduisant les vacances d'été de deux semaines et en instaurant un zonage, une plage commune étant maintenue pour l'ensemble des zones entre le 13 juillet et le 16 août.
La réforme des rythmes scolaires à l'école primaire est ainsi apparue comme l'un des leviers permettant d'améliorer la réussite des élèves et l'efficience du système éducatif ; ce n'était sûrement pas le seul, ni même le plus important, mais il importait néanmoins de s'en saisir.
Si Luc Chatel était ouvertement favorable au retour à une semaine de quatre jours et demi, cela ne fut pas fait avant 2012, car le Gouvernement d'alors n'y était « pas prêt » à la veille des élections présidentielle et législatives.
On le voit, la réforme, tout du moins dans son principe - revenir à une semaine scolaire d'au moins quatre jours et demi à l'école primaire - faisait l'objet, en 2012, d'un certain consensus. On ne peut malheureusement pas en dire autant s'agissant de la méthode et des modalités de mise en oeuvre de la réforme.
M. Gérard Longuet, rapporteur . - Mireille Jouve a eu raison de rappeler les errements et l'instabilité qui ont caractérisé la période 2008-2017.
Le retour à la semaine de quatre jours et demi après 2012 n'était pas une surprise, puisque cette proposition figurait dans le programme du candidat à la présidence de la République François Hollande, même si les modalités n'en étaient pas précisées. Vincent Peillon, ministre de l'éducation nationale, a annoncé, dès sa prise de fonction, le retour à la semaine de quatre jours et demi dès la rentrée de 2013. Il s'agissait d'un acte de foi, fondé sur une conception de la conduite du changement qui, hélas, ne correspond plus à la complexité des situations.
Dans le bureau du ministre de l'éducation nationale, un formidable tableau représente une classe de jeunes élèves du primaire sous la III e République. Les ministres avaient l'habitude de dire qu'ils pouvaient deviner l'heure et le jour de cette séance, parce que les horaires étaient alors définis au niveau national pour l'ensemble des classes.
Sans doute Vincent Peillon a-t-il pensé de bonne foi qu'en affichant une conviction forte et en donnant un calendrier rapide, il épargnait aux élèves une période dilatoire qui aurait, par la stratégie dite « de l'édredon », rendu cette réforme ineffective.
Le ministre a toutefois été contredit rapidement par le Président de la République, qui, à l'occasion du congrès annuel de l'Association des maires de France en novembre 2012, a annoncé aux élus qu'il accordait un an de sursis à ceux qui ne pourraient mettre en oeuvre la réforme dès la rentrée de 2013 ou qui voudraient une année de réflexion supplémentaire. Seulement 17 % des communes ont ainsi choisi de mettre en oeuvre la réforme à la rentrée de 2013. En effet, revenir à quatre jours et demi posait à la fois le problème de la coordination entre le ramassage scolaire et les heures scolaires effectives et celui des 45 minutes libérées pendant lesquelles les collectivités locales doivent assurer la garde des enfants. Les 83 % de communes concernées qui ont reporté à 2014 la mise en oeuvre des nouveaux rythmes ne faisaient donc pas preuve de mauvaise volonté mais prenaient le temps de la réflexion.
Le décret du 24 janvier 2013 constitue le cadre juridique de la réforme. En se concentrant exclusivement sur les horaires quotidiens et hebdomadaires, il évacue toute réflexion sur le calendrier scolaire manuel.
La matinée supplémentaire est obtenue grâce à la réduction de 45 minutes par jour du temps d'enseignement sur les quatre autres jours. Il fixe le volume hebdomadaire d'enseignement de 24 heures avec un maximum quotidien de cinq heures et demie et une pause méridienne d'au moins une heure et demie. Par ailleurs, nos auditions nous ont permis d'établir que les services déconcentrés de l'éducation nationale ont été assez réticents à accorder les quelques dérogations prévues par le décret, en particulier s'agissant du placement de la cinquième matinée le samedi.
Les élus ont donc été confrontés à un vrai problème, d'autant que, si l'école est communale et souvent intercommunale en milieu rural, les transports scolaires étaient alors de la compétence des conseils départementaux lorsque le décret a été pris : les choix de ces derniers ont limité les marges de manoeuvre des communes.
Par ailleurs, la mise en place des fameux temps d'activité périscolaire (TAP) suscite de nombreuses interrogations. Les TAP sont de qualité très inégale et leur coût ainsi que la part à la charge des familles sont très variables. On peut qualifier ce climat de « désordre créatif » si l'on est optimiste ou, si l'on est réaliste, de « contrainte mal vécue ».
Les aides financières de l'État ont fait l'objet d'atermoiements avant leur pérennisation - Thierry Foucaud y reviendra. La question des expérimentations rendues possibles par le décret « Hamon » du 7 mai 2014 sera également abordée. Le fait que le ministère de l'éducation nationale n'ait pas prévu de modalités d'évaluation des nouveaux horaires est pour beaucoup dans les frustrations qu'il a suscitées. L'éducation nationale aurait dû mettre en place immédiatement un système d'évaluation avec des groupes témoins afin de déterminer les bénéfices pédagogiques des nouveaux horaires et le système le plus adapté selon les âges. Une évaluation n'a été lancée qu'à la rentrée de 2015, soit deux ans après l'entrée en vigueur de la réforme : en l'absence de groupe témoin, elle ne pourra que comparer les différentes organisations du temps scolaire issues de la réforme, sans évaluer l'impact du passage de la semaine de quatre jours à quatre jours et demi.
En l'absence de cette évaluation, nous manquons de recul sur le bilan de cette réforme, ce qui aurait permis de trancher le débat.
Pour conclure, je citerai l'inspection générale de l'éducation nationale, qui soulignait dans un rapport de juin 2015 « le paradoxe étonnant d'une réforme visant l'amélioration des résultats des élèves au prix de modifications importantes impliquant tant l'éducation nationale que les communes, avec un coût élevé pour la nation, ne se donnant pas les moyens d'évaluer l'atteinte de ses objectifs ».
La méthode volontariste employée pour l'application de cette réforme a suscité des réactions qui ont sans doute escamoté son importance, en focalisant l'attention sur ses modalités qui n'étaient pas forcément pertinentes alors que ses principes le sont.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - La méthode suivie par le Gouvernement consistant à imposer la réforme par le haut s'est logiquement traduite, sur le terrain, par d'importantes difficultés de mise en oeuvre. Si la France est une et indivisible, elle n'est pas uniforme ; le fait de ne pas tenir compte de la diversité des territoires pose un certain nombre de difficultés.
Dans une enquête réalisée en 2016, l'Association des maires de France rappelait que 70 % des communes faisaient face à des difficultés persistantes. Celles-ci sont de trois ordres : difficultés en matière de ressources humaines, d'organisation du temps scolaire et financières. Je m'intéresserai aux deux premiers points et laisserai à Thierry Foucaud le soin de vous présenter les conséquences financières de la réforme.
S'agissant des difficultés en matière de ressources humaines, les communes ont dû trouver dans l'urgence, notamment celles qui se sont lancées dès la rentrée de 2013, des intervenants pour assurer la prise en charge des temps d'activités périscolaires. L'éducation nationale et les directeurs académiques de l'éducation nationale (DASEN) ont été confrontés aux mêmes difficultés humaines. Dans un département, comme le mien, en croissance démographique et où près de 25 % des enseignants exercent à temps partiel, des dérogations qui étaient souhaitables et souhaitées par les partenaires n'ont pas pu être mises en place, parce que le DASEN n'avait pas les moyens humains pour le faire.
Les collectivités territoriales ont dû recourir massivement à leurs ressources internes en sollicitant les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ainsi que des enseignants volontaires.
Face à l'importance des besoins, les communes ont également dû recourir à des intervenants extérieurs. Or, dans de nombreux cas, l'offre s'est avérée significativement inférieure à la demande.
Lorsqu'elles sont parvenues à constituer un vivier suffisant d'animateurs, les communes ont été confrontées à un problème de fidélisation lié aux conditions d'emploi de ces derniers - contrats pour des durées très courtes, activités éparpillées sur la semaine - ou à la nature des activités proposées. Nos interlocuteurs nous ont ainsi fait part d'un taux de rotation plus élevé en maternelle qu'en élémentaire, traduisant le fait que les intervenants n'étaient ni préparés ni formés à travailler avec de très jeunes enfants, ce qui a contribué à déstabiliser ces derniers, notamment dans les petites classes de maternelle.
Cela m'amène à évoquer la question de la formation des animateurs. D'après une étude du ministère chargé de la jeunesse et des sports, la réforme s'est traduite par un mouvement de formation des intervenants leur permettant notamment d'accéder au brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA).
Pour autant, la question de la formation a été systématiquement soulevée lors des auditions et des déplacements que nous avons effectués. Certaines personnes nous ont ainsi fait part de contenus ou de comportements inadaptés de la part des intervenants. Une enseignante de maternelle citait l'exemple d'un animateur ayant proposé une activité de découpage à des élèves de petite section de maternelle, alors que ces derniers n'en sont pas encore capables, sans parler des risques que cela comportait.
Un effort en matière de formation nous semble par conséquent nécessaire. Nos interlocuteurs ont notamment appelé à la mise en place de formations communes entre animateurs et enseignants. Cela nous semble être un axe de réflexion intéressant.
S'agissant des organisations du temps scolaire, la réforme a donné lieu à des tâtonnements et à des ajustements liés à son caractère précipité.
Je souhaiterais à ce stade évoquer la question des dérogations prévues par le décret « Hamon » de 2014, pérennisé en 2016, qui permet de regrouper l'ensemble des temps d'activités périscolaires sur un après-midi, en particulier le vendredi.
Nous ne discutons pas de l'intérêt pour certaines communes ou intercommunalités d'une telle possibilité - je pense, par exemple, à la communauté de communes du pays fléchois, qui a opté pour le regroupement des temps d'activités périscolaires selon un système de rotation par communes -, mais celle-ci revient à augmenter la durée de la coupure de fin de semaine, ce qui, de l'avis de tous, est mauvais pour les rythmes des enfants, qui ont besoin de régularité.
Aussi nous appelons à la plus grande vigilance de la part des services de l'éducation nationale : ils ne devraient accorder une telle dérogation que lorsque celle-ci est la contrepartie d'un véritable projet pédagogique.
S'agissant de la maternelle, nous estimons que les bénéfices de la réforme, notamment pour les petites et les moyennes sections, sont très faibles. En effet, les organisations du temps scolaire ont souvent été calées sur celles des élèves de l'école élémentaire et ne sont donc pas nécessairement adaptées. Pour autant, les cas où l'on réveillait les enfants pendant leur sieste pour les faire participer à des activités périscolaires semblent avoir presque complètement disparu.
Par ailleurs, du fait de la réforme, les enfants se sont retrouvés en contact avec un nombre plus élevé d'adultes : parents, enseignants, agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, animateurs, etc. Cela est déstabilisant pour les plus petits.
C'est pourquoi il nous semble absolument nécessaire de prévoir des organisations spécifiques pour les maternelles, notamment pour les plus petites sections.
Les difficultés que je viens de vous présenter, qui concernaient d'ailleurs davantage la question du périscolaire que du scolaire, ont pu être surmontées lorsqu'un dialogue a été mené entre les différents acteurs de la communauté éducative. Cette concertation a pu donner lieu à des expériences intéressantes tant d'un point de vue pédagogique qu'« organisationnel ».
Je citais précédemment l'exemple de la communauté de communes du pays fléchois, qui, à la suite d'expérimentations successives, a trouvé une modalité d'organisation du temps scolaire qui semble satisfaire l'ensemble des parties et reposer sur un projet pédagogique solide.
En Haute-Savoie, l'expérimentation dite « montagne », notamment été mise en place à Arâches-la-Frasse et dans les communes du pays du Mont-Blanc, se traduit par la libération de dix mercredis durant les mois d'hiver pour permettre à l'ensemble des enfants de pratiquer le ski en contrepartie d'une réduction de la durée des vacances d'été. Cette solution est le fruit d'une concertation entre les parents d'élèves, les enseignants et les élus.
Je ne saurais trop insister sur ce point : le dialogue entre tous les acteurs de la communauté éducative constitue la clé de la réussite de cette réforme, et sans doute aussi des réformes à venir. Lorsqu'il a eu lieu, ce dialogue a permis d'aligner les rythmes scolaires sur les rythmes économiques, sociaux, voire climatiques pour la satisfaction de tous : enfants, parents, élus locaux et enseignants. Il s'agit donc d'un apport majeur de la réforme qui doit être conservé.
M. Thierry Foucaud, rapporteur . - J'en viens aux conséquences financières de la réforme pour les collectivités territoriales. Si, selon le Conseil d'État, celle-ci n'a pas constitué, juridiquement, un transfert de compétence obligatoire, elle s'est néanmoins traduite par un surcroît de dépenses pour les collectivités territoriales, qui n'a pas été intégralement compensé - tant s'en faut - par les aides de l'État et des caisses d'allocations familiales (CAF).
S'agissant des aides de l'État, l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 a créé un fonds d'amorçage de la réforme des rythmes scolaires (FARRS), qui avait pour vocation d'inciter les communes à mettre en oeuvre la réforme des rythmes scolaires dès la rentrée de 2013 en les aidant à redéployer les activités périscolaires existantes et à en proposer de nouvelles, ainsi qu'à garantir la prise en charge de tous les enfants jusqu'à 16 h 30 au moins. Cet instrument était donc envisagé, au départ, comme un dispositif temporaire, ayant pour seule fonction de faciliter l'introduction des nouveaux rythmes. Ce fonds a cependant été prorogé par la loi de finances pour 2014, puis pérennisé par la loi de finances pour 2015 sous la forme d'un fonds de soutien au développement des activités périscolaires, sous la pression des élus locaux et des parlementaires.
Au regard du coût de la réforme pour les collectivités territoriales, il est permis de s'étonner que le gouvernement ait même envisagé la réduction et la suppression des aides de l'État en 2014.
Toutes les communes se sont ainsi vu allouer une dotation forfaitaire de 50 euros par élève. En outre, les communes urbaines ou rurales les plus en difficulté, dites « DSU cible » et « DSR cible », ont bénéficié d'une majoration d'un montant de 40 euros par élève. D'après les données transmises par la direction du budget, 6 millions d'élèves sont aujourd'hui couverts par la part forfaitaire et 2 millions par la dotation majorée. Depuis la rentrée de 2015, le versement de ces aides a cependant été conditionné à l'établissement d'un projet éducatif territorial (PEDT).
La direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, que nous avons entendue en audition, nous a indiqué que, début 2017, près de 96 % des communes disposant d'une école étaient couvertes par un PEDT et étaient donc éligibles aux aides du fonds de soutien. Ainsi, 28 millions d'euros ont été versés aux communes en 2013, 181 millions d'euros en 2014, 367 millions d'euros en 2015 et 373 millions d'euros en 2016. En outre, 373 millions d'euros ont été inscrits dans la loi de finances pour 2017.
Par ailleurs, afin d'accompagner la mise en oeuvre de la réforme, l'État et la Caisse nationale des allocations familiales sont convenus, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion 2013-2017, que la branche famille contribuerait financièrement via la création d'une aide spécifique aux trois nouvelles heures d'accueil périscolaire libérées par la réforme.
En 2015, le montant de l'aide spécifique rythmes éducatifs (ASRE) s'élevait à 52 centimes d'euro par heure et par enfant. En 2016, l'aide a été portée à 53 centimes d'euro. Son montant est plafonné à trois heures par semaine et à 36 semaines par an et par enfant.
Pour bénéficier de cette aide, le service doit respecter la réglementation relative aux accueils collectifs de mineurs. En outre, seule la participation effective des enfants aux activités périscolaires ouvre droit à cette aide. Les communes sont donc tenues de transmettre des justificatifs de présence aux caisses d'allocations familiales.
Les élus que nous avons rencontrés nous ont tous indiqué que les obligations administratives auxquelles étaient astreintes les communes pour bénéficier des aides des caisses d'allocations familiales étaient excessives, voire dissuasives pour certaines d'entre elles. Un effort de simplification mériterait par conséquent d'être mené.
En 2013, 17 millions d'euros ont été versés par les caisses d'allocations familiales au titre de l'aide spécifique rythmes éducatifs. En 2015, ce montant s'élevait à près de 97 millions d'euros. Au total, les aides versées tant par l'État que par les caisses d'allocations familiales ne correspondent, selon les communes, qu'à une part comprise entre un tiers et la moitié du coût total lié à la mise en oeuvre de la réforme. Pour l'Association des maires de France, celui-ci s'élevait à 231 euros par an et par enfant pour les communes et à 243 euros pour les intercommunalités. Le coût net, c'est-à-dire déduction faite des aides de l'État et des caisses d'allocations familiales, s'élevait quant à lui à 161 euros.
Ces montants moyens correspondent globalement à ceux qui nous ont été présentés par les élus que nous avons rencontrés. Pour autant, de même qu'aucune évaluation de l'impact pédagogique de la réforme n'avait été anticipée, comme l'a rappelé Gérard Longuet, aucune évaluation du coût n'a été envisagée par les services de l'État, ni en amont ni en aval de la réforme. Le ministère de l'éducation nationale a ainsi reconnu ne pas avoir prévu d'impact financier direct sur les compétences obligatoires et facultatives des collectivités territoriales. C'est pourquoi il nous semble indispensable qu'une méthodologie du calcul des coûts induits par la réforme soit rapidement établie par les services de l'État. En particulier, si le Gouvernement devait laisser aux communes la possibilité de revenir à la semaine de quatre jours, ce qui n'est pas préconisé par notre groupe de travail mais semble néanmoins envisagé, il nous semble indispensable que l'accompagnement financier de l'État soit maintenu et même réévalué pour celles qui choisiront de conserver le principe de la réforme.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Pour conclure, j'aborderai les conséquences de la réforme avant de présenter nos principales recommandations.
Plusieurs éléments de bilan de la réforme méritent d'être tirés en termes d'apprentissage, de fatigue des élèves, d'accès aux activités périscolaires et du point de vue de l'institution scolaire.
Comme le rappelait Gérard Longuet, l'évaluation des effets pédagogiques de la réforme se heurte à l'absence d'anticipation de la part du ministère de l'éducation nationale, ce que nous regrettons.
Des expédients pourraient être envisagés, par exemple au moyen des évaluations réalisées en CE1 et CM2 jusqu'en 2012 ou encore en analysant les résultats obtenus par les écoles privées ayant mis en oeuvre la réforme au regard de celles - comparables - ayant choisi d'en rester à la semaine de quatre jours. Nous laissons aux services statistiques du ministère le soin de déterminer la bonne méthode.
Faute de mieux, nous avons tenté d'établir un bilan à partir du ressenti des enseignants et des acteurs de terrain que nous avons rencontrés.
Une majorité des enseignants d'école élémentaire nous a fait part d'un ressenti positif : d'une part, la cinquième matinée permet de placer les apprentissages fondamentaux aux moments où la capacité d'attention des élèves est la plus grande et de disposer de davantage de temps pour les enseigner ; d'autre part, la matinée supplémentaire permet une plus grande continuité et une plus grande régularité des apprentissages.
Dans certaines communes, l'introduction des nouveaux rythmes s'est accompagnée d'un allongement des matinées sur lequel beaucoup d'enseignants portent un regard positif.
Comme je l'ai rappelé, le ressenti est cependant beaucoup plus nuancé en ce qui concerne la maternelle, notamment les plus petites sections.
Il convient d'aborder la question de l'accroissement de la fatigue des élèves avec la plus grande précaution. En effet, si la plupart des personnes que nous avons entendues ont constaté une plus grande fatigue des élèves, notamment des plus jeunes d'entre eux, ce phénomène doit s'analyser à l'aune de différents facteurs : impact de la réforme, superposition d'activités extrascolaires, rythmes de vie des familles... Si un enfant se couche à minuit, l'impact des temps d'activités périscolaires sur sa fatigue devient difficilement évaluable...
Un inspecteur de l'éducation nationale de Haute-Savoie nous a ainsi fait remarquer que le nombre d'accidents survenant en fin de semaine, qui constitue un indicateur du niveau de fatigue des élèves, n'avait pas évolué depuis la mise en place de la réforme. Par ailleurs, une étude réalisée à Arras par François Testu et René Clarisse tend à montrer l'absence d'effet négatif de la fréquentation des temps d'activités périscolaires sur le sommeil des enfants.
À l'inverse, les élèves de CP d'établissements faisant partie de réseaux d'éducation prioritaire, les REP, participant aux temps d'activités périscolaires obtiennent de meilleurs résultats aux tests de vigilance que ceux qui n'y participent pas. L'impact semble positif pour les cours moyens, qu'ils soient en REP ou non.
Une étude scientifique nationale de ce phénomène, dans une large mesure subjectif, pourrait être utile au débat.
S'agissant de l'accès des élèves aux activités périscolaires, il est indéniable que la réforme a permis d'élargir l'offre pour l'ensemble des élèves, notamment pour ceux issus de milieux défavorisés qui ont ainsi pu découvrir certaines activités auxquelles ils n'auraient pu s'initier autrement.
La question de l'accroissement des inégalités liées notamment à l'hétérogénéité des modalités de tarification et de la qualité des activités proposées est cependant posée sans qu'une réponse pertinente puisse y être apportée.
Enfin, s'agissant des conséquences de la réforme sur l'institution scolaire, deux constats peuvent être établis.
D'une part, la réforme n'a pas eu d'effet positif sur le lien parents-enseignants, distendu lors de la réforme de 2008. Au contraire, la situation s'est parfois aggravée. En effet, lorsque les temps d'activités périscolaires sont placés en fin de journée, les parents n'ont pour seul « point de contact » que les animateurs et non plus les enseignants.
D'autre part, les heures consacrées à la concertation et à la formation continue des enseignants, généralement placées le mercredi matin, ont souffert de la réforme. Il pourrait être répondu à cette situation en envisageant de consacrer un mercredi ou un samedi par mois à ces activités, les heures ainsi libérées ayant vocation à être compensées par un raccourcissement des vacances scolaires. Il s'agit de l'une de nos préconisations.
Nous avons articulé nos propositions autour de trois axes principaux.
Premièrement, passer de la culture de la circulaire à celle du contrat et du partenariat. Le projet éducatif territorial doit constituer l'instrument du dialogue entre tous les acteurs de la communauté éducative. À chaque fois qu'une telle concertation a eu lieu, les choses ont bien fonctionné ; à chaque fois que le projet éducatif territorial a été imposé de manière pro forma pour toucher les subventions de l'État ou des caisses d'allocations familiales, le résultat n'a pas été excellent...
Deuxièmement, conserver le principe de la réforme des rythmes scolaires tout en l'inscrivant dans un cadre plus large.
Troisièmement, aider les collectivités à améliorer l'offre éducative.
Je ne ferai pas une présentation exhaustive de nos préconisations, je vous renvoie pour cela à notre rapport. Je reviendrai sur cinq d'entre elles qui me paraissent particulièrement importantes.
Il nous apparaît tout d'abord indispensable de mener une évaluation scientifique de l'allongement de la semaine scolaire.
D'une manière générale, nous estimons que toutes les politiques publiques en matière d'éducation devraient être fondées sur des constats scientifiquement validés, ce qui nécessite de procéder par l'expérimentation et par l'évaluation et non, comme cela a été le cas pour la réforme des rythmes, par des injonctions répétées, voire contradictoires.
Il nous semble ensuite indispensable d'élargir la réflexion portant sur les rythmes scolaires à l'ensemble de l'année scolaire. Nous estimons que le calendrier scolaire gagnerait à être revu, par exemple en confiant à titre expérimental au recteur de région académique la prérogative de le déterminer. Nous devons sortir du paradoxe évoqué par Mireille Jouve : la journée la plus longue, la semaine la plus chargée au cours de l'année la plus courte... À cet égard, je tiens à rappeler les déséquilibres existant selon les zones de vacances scolaires : le troisième trimestre de la zone connaissant les vacances de printemps les plus précoces atteindra cette année douze semaines, ce qui est beaucoup trop long. Par ailleurs, au terme de nos travaux, nous considérons que le retour à la situation antérieure à la réforme de 2013 reviendrait une nouvelle fois à faire prévaloir le monde des adultes sur celui des enfants. Il convient en outre de prendre en compte le besoin de stabilité exprimé par les différents intervenants.
Par ailleurs, en matière d'apprentissage, tout laisse à penser que la semaine de quatre jours comporte plus d'inconvénients que d'avantages.
Si la possibilité d'un retour à la semaine de quatre jours est néanmoins proposée par le Gouvernement, comme cela semble être envisagé, puisqu'un décret en ce sens doit être examiné dès demain par le conseil supérieur de l'éducation, nous formulons plusieurs recommandations :
- premièrement, fixer un cadre pour les communes souhaitant revenir à la semaine de quatre jours passant par la définition d'un maximum horaire de 5 h 30 d'enseignement par jour, ce qui implique de réduire à due concurrence les vacances scolaires :
- deuxièmement, garantir une possibilité de prise en charge de l'ensemble des enfants le mercredi. Un certain nombre de familles se sont en effet organisées en fonction des rythmes actuels ;
- troisièmement, pour les communes souhaitant conserver la semaine de quatre jours et demi, maintenir l'accompagnement financier de l'État et des caisses d'allocations familiales et la mise en place d'une souplesse accrue dans l'élaboration des emplois du temps scolaire afin de favoriser les initiatives et les adaptations locales. Nous recommandons, par exemple, de permettre à toutes les communes qui le souhaitent de placer la cinquième matinée de classe le samedi, et non le mercredi, ou bien de libérer un mercredi ou un samedi matin par mois, ce qui serait compensé par la réduction de la durée des vacances scolaires. Une telle souplesse permettrait aux enseignants de pouvoir travailler en équipe ou de dégager du temps pour leur formation.
Si j'ai pu être très critique à l'égard de la réforme de 2013 - et je le suis toujours - je rappellerai que j'ai déposé, en janvier 2014, une proposition de loi visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré, dispositif assez proche de celui aujourd'hui proposé par le Gouvernement, mes inquiétudes portaient moins sur le fond que sur la méthode. Vous me permettrez de me citer : « nous pouvons nous accorder sur la nécessité d'une réorganisation globale et concertée du temps scolaire. J'ai critiqué en son temps la semaine de quatre jours et le paradoxe français qui conjugue l'année la plus courte et la journée la plus chargée. Ce constat ne nous oblige en rien à accepter une réforme, aussi bien intentionnée soit-elle. La réforme lancée par le Gouvernement est un cas d'école, qui illustre parfaitement le mode de fonctionnement pyramidal et rigide du ministère de l'éducation nationale. Aucune évaluation préalable des effets potentiels de la réforme n'a été menée. Aucune estimation de son impact sur les performances scolaires n'est disponible. Aucune enquête n'a été menée auprès des maires pour les associer à la conception de la réforme. »
Je ne retire pas un mot de ces déclarations : je reste convaincu que la semaine de quatre jours, conjuguée à l'année scolaire la plus courte, est une erreur profonde. Y revenir reviendrait non seulement à commettre une deuxième erreur, mais aussi à envoyer un mauvais signal à l'ensemble de la communauté éducative. Notre système a besoin de stabilité, comme l'ont souligné la plupart des acteurs que nous avons rencontrés.
Depuis trop d'années, les gouvernements successifs se sont attachés à défaire ce qu'avaient fait leurs prédécesseurs. Une telle décision tuerait dans l'oeuf l'un des acquis les plus bénéfiques de la réforme, celui d'avoir réuni autour d'une table l'ensemble de la communauté éducative. Il s'agit, selon moi, du point le plus positif, car nous passons d'un cadre de compétences séparées à un cadre de compétences conjuguées entre l'éducation nationale et les collectivités territoriales. Les élus ne sont plus seulement des payeurs, mais des partenaires à part entière. Rien de plus normal quand on sait qu'un enfant passe aujourd'hui autant de temps, si ce n'est davantage, avec les personnels des collectivités territoriales qu'avec ceux de l'éducation nationale.
Au-delà des questions financières et d'organisation, c'est bien la réussite de nos enfants qui est en jeu.
M. Jacques Grosperrin . - Jean-Claude Carle nous a fait part de son désir de s'appuyer sur des études scientifiques. Or cela fait déjà quelques années qu'un certain nombre d'études ont été produites sur ce sujet. En janvier 2011 déjà, le rapport du comité de pilotage de la conférence nationale sur les rythmes scolaires remis par Christian Forestier à Luc Chatel montrait que tous les chronobiologistes ne s'accordaient pas sur la semaine idéale : certains parlaient de quatre jours et demi, d'autres de cinq...
Si l'on a pu dire que le monde des adultes s'était mis d'accord sur le monde des enfants, c'est parce que la meilleure matinée est celle du samedi matin. Or on connaît l'importance du week-end pour les familles, notamment monoparentales.
J'ai aussi pu lire la différence entre la semaine de quatre jours ou celle de quatre jours et demi était négligeable en termes d'apprentissages. Les avis sont donc très partagés sur ces questions.
Je pense qu'une coupure est nécessaire entre le mardi et le jeudi. Selon certains chronobiologistes, il est important de travailler le mercredi matin pour synchroniser le rythme des enfants, les inciter à se coucher plus tôt. Or les enfants ne se couchent pas plus tôt le mardi soir, alors même qu'ils ont école le mercredi matin.
Le temps scolaire n'est pas le seul problème. Il faut également s'interroger sur les apprentissages et sur les programmes. Tout est lié ! Alors qu'un nombre toujours plus important d'enfants entrent au collège en cumulant de grandes difficultés, nous nous posons encore la question de savoir s'il faut travailler quatre jours, quatre jours et demi ou cinq jours. Nous devrions plutôt nous demander s'il faut que nos enfants réussissent ou non. Mais le Parlement n'a pas le droit d'agir ni d'intervenir dans ce qui relève de la pédagogie, nous en restons à la surface des choses. La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école de 2005 nous accordait pourtant un pouvoir de contrôle en la matière.
Il faut redonner de la liberté aux enseignants et aux acteurs de terrain afin de répondre à la singularité de chaque contexte local, dans le souci de l'intérêt de l'enfant.
Je m'interroge également sur les temps d'activités périscolaires. Ces temps, qui ont souvent lieu dans le cadre de l'école, réunissent des intervenants souvent qualifiés, et parfois un peu moins... L'expression, le vocabulaire de ces derniers peuvent être très différents de ceux des professeurs des écoles. Le politiquement correct fait que nous n'osons pas toujours dire les choses.
Il faut pouvoir changer certains paramètres sans tout bouleverser pour autant. Certains établissements privés se sont ainsi efforcés de contourner la dernière réforme.
Le volume horaire annuel d'enseignement des écoliers est de 864 heures en France contre 720 en Finlande. Or, selon PISA et d'autres enquêtes, les résultats n'y sont pas moins bons. Peut-être faudrait-il se recentrer sur un certain type de programmes et mener une réflexion sur les apprentissages pour déterminer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas dans notre pays.
Selon Philippe Claus, qui était le doyen du groupe enseignement primaire de l'inspection générale de l'éducation nationale, si les connaissances ne sont pas entretenues pendant les deux mois des vacances d'été, les résultats sont catastrophiques pour les écoliers. C'est une question sur laquelle nous devrions également nous pencher.
Ce que je souhaite, à la suite de ce rapport, c'est que cessent les injonctions de la rue de Grenelle. Ces questions doivent faire l'objet d'un consensus local entre les communes, les intercommunalités, les conseils d'école et les services académiques. Je souhaite aussi que nous disions « stop à la com ». Je veux bien croire que la loi « Peillon » comportait quelques pistes intéressantes, mais, comme souvent, elle a accouché d'une souris.
Je préfère le petit matin au grand soir. Faisons confiance aux élus, aux parents et aux enseignants qui réclament tous de la stabilité. Soyons simples, faisons confiance aux acteurs de terrain.
Mme Françoise Cartron . - Je tiens à saluer le contenu de ce rapport dans lequel, comme l'a fort aimablement souligné Jean-Claude Carle, je retrouve beaucoup des éléments figurant dans celui que j'avais remis au Premier ministre. Le fait de nous retrouver sur les constats et les préconisations montre que nous avons mené nos investigations en écoutant les acteurs de terrain, en toute objectivité.
Je partage le souci de stabilité exprimé par Jean-Claude Carle. En matière d'éducation, les résultats ne peuvent s'apprécier que sur un temps long. On ne peut évaluer une réforme un an seulement après qu'elle a été mise en place. Donnons un peu de temps au temps.
Stabilité ne veut pas dire statu quo . Comme vous, je pense qu'on ne peut pas appliquer la réforme des rythmes scolaires de la même manière en maternelle et en primaire. S'agissant de la maternelle, il faut se montrer à la fois plus pragmatique et moins consommateur d'activités. Les enfants de cet âge ont besoin, comme vous l'avez dit, de repères, de stabilité.
Je me montrais plus sévère que vous sur l'éducation nationale, dont l'implication m'a semblé insuffisante dans la mise en place des rythmes scolaires. Comme l'a souligné Jacques Grosperrin, ces nouveaux rythmes n'avaient d'intérêt que s'ils permettaient une évolution des pratiques pédagogiques et de l'organisation des apprentissages. Ce n'est pas en rajoutant une matinée sans rien changer d'autre que l'on conduira une véritable « révolution ».
Les enseignants n'ont pas été suffisamment accompagnés dans cette réflexion. La mise en place d'une semaine de quatre jours et demi ne devait pas reposer sur le même emploi du temps que celui d'une semaine de quatre jours. C'est une réflexion pédagogique que nous devons absolument mener.
Les communes ont dû, dans un premier temps, trouver des intervenants qualifiés. Elles ont notamment su le faire à travers des plans de formation pour leurs personnels municipaux, ce qui est une très bonne chose. Aujourd'hui, elles ont besoin d'être accompagnées sur les contenus. La crainte d'un certain assèchement des premiers ateliers dont les enfants ont fait le tour se fait jour.
Avec la présidente de la Réunion des musées nationaux (RMN), nous avons conçu une boîte pédagogique permettant aux communes de mettre en place des ateliers tout au long de l'année autour de l'art. La première mallette, sortie voilà un mois, développe dix thématiques autour du portrait, présenté sous toutes ses formes, à partir d'oeuvres des grands musées nationaux - le portrait et le pouvoir, le portrait et le sentiment, le portrait et la caricature, l'autoportrait... Chaque thématique permet de décliner au moins douze ateliers ludiques. Cette boîte pédagogique coûte 150 euros pour une année et comprend un suivi assuré par la RMN. Il s'agit donc d'un outil très abordable, qui peut être mutualisé, et qui permet d'enrichir les contenus pédagogiques des communes les plus éloignées des centres culturels. La deuxième mallette portera sur le paysage et la troisième sur les animaux.
Je souscris totalement à vos propos sur l'évaluation. L'inspection générale de l'éducation nationale doit évaluer les conséquences de cette réforme.
Votre deuxième préconisation, qui consiste à mettre en place une méthodologie commune du calcul du coût pour les collectivités territoriales, sur laquelle tout le monde s'accorde, me paraît extrêmement importante.
Je me suis penchée sur un certain nombre de budgets communaux ; j'ai constaté que personne ne mettait la même chose derrière les chiffres. On annonce un coût pour les activités mises en place dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires qui peut concerner l'ensemble du périscolaire. On m'a ainsi expliqué qu'il n'était pas possible d'identifier le coût d'un animateur également chargé du périscolaire. J'aimerais donc connaître les vrais chiffres pour pouvoir parler des vrais coûts.
Je n'ai pu me livrer qu'à l'analyse budgétaire d'un nombre restreint de communes. Ma remarque ne peut donc valoir pour l'ensemble des communes, mais j'ai tout de même pu constater que les dépenses présentées au titre de la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires comprenaient soit des dépenses globales soit des dépenses induites par une offre nouvelle présentée comme un coût supplémentaire.
Nous devrons encore faire preuve de vigilance et exiger du Gouvernement qu'il continue d'accompagner les communes, mais au regard du vrai coût. Ainsi, les 50 euros accordés par l'État ne concernent que les enfants inscrits à l'école et non aux temps d'activités périscolaires. Dès lors, si la fréquentation du vendredi après-midi n'est que de 50 %, la commune ne touche pas 50 euros, mais 100 euros par enfant. Elle en touche même 180 en cas de majoration.
C'est la raison pour laquelle nous devons disposer d'une analyse très précise pour savoir ce que la commune perçoit et dépense réellement. Les caisses d'allocations familiales ne délivrent d'aides qu'en fonction de la présence aux ateliers, avec une contrepartie décourageante pour les maires, celle d'un pointage heure par heure. Nous devrions plutôt nous diriger vers le forfaitaire.
Je partage les propos de Jean-Claude Carle : il est indispensable de mettre en place une grille d'évaluation financière pour voir les choses le plus clairement possible.
Je ferai une dernière remarque en lien avec le calendrier scolaire annuel : l'année scolaire d'une de mes petites-filles, en seconde, est déjà terminée. Le conseil de classe a eu lieu samedi dernier et elle n'a plus cours. Comme vous l'avez souligné, il faut mener une réflexion globale intégrant l'organisation des épreuves du baccalauréat. Aujourd'hui, l'année scolaire des élèves de collège et de lycée est terminée. Ce n'est plus acceptable. Pensons aux enfants de certaines banlieues qui sont désormais au pied des immeubles...
Vincent Peillon avait tout à fait conscience de ces difficultés, mais au regard de l'émeute provoquée par l'ajout d'une matinée, le raccourcissement de la durée des vacances scolaires l'a fait reculer. Toujours est-il que je ferai partie de ceux qui soutiendront le ministre qui portera cette réforme.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture. - La conférence nationale sur les rythmes scolaires avait préconisé de réfléchir avant tout au calendrier annuel. Il n'est pas pertinent de toucher au calendrier hebdomadaire sans toucher à celui de l'année scolaire dans son ensemble. Cette préconisation n'a pas été mise en oeuvre. Certains s'y sont opposés au nom des intérêts de l'industrie du tourisme, alors même que les représentants de ces lobbies, qui ont participé à la conférence nationale, ont souligné que les départs en vacances sont aujourd'hui très différents de ceux d'il y a quelques années et sont répartis sur l'ensemble de l'année civile.
Il n'est pas normal de voir les jeunes traîner dans les rues à partir, parfois, du mois de mai.
M. Jacques Grosperrin . - Seuls 7 % des enfants partent aux sports d'hiver. On ne peut articuler le calendrier scolaire autour d'une si faible proportion.
Mme Colette Mélot . - Il s'agit d'un sujet dont il est souvent débattu ici même, en milieu scolaire ou par les associations de parents d'élèves, mais auquel nous n'avons pas encore pu trouver de solution miracle.
La fracture territoriale est bien illustrée par la situation de mon département, la Seine-et-Marne. Plus grand département d'Île-de-France, il compte 80 % de communes rurales, alors que 80 % de sa population est concentrée dans les territoires urbains. Les parents travaillent beaucoup, effectuent de longs trajets et doivent trouver des solutions de garde pour leurs enfants.
Il faut trouver une solution pour remédier à cette fracture territoriale. Si les expériences menées dans les villes ont pu donner satisfaction, notamment à travers la mise à disposition du personnel communal, des agents culturels et des agents sportifs, il n'en va pas de même dans les communes rurales qui rencontrent beaucoup de difficultés pour trouver du personnel et mettre en place des activités. Les enfants ne sont pas sur un pied d'égalité selon qu'ils habitent en ville ou dans une petite commune.
Vous demandez davantage de liberté de choix pour les élus, tout en conservant les financements de l'État et des caisses d'allocations familiales.
Toutes les recommandations de ce rapport sont sensées, mais il faut s'efforcer d'assurer encore davantage l'égalité des territoires.
Enfin, je rejoins les propos de Françoise Cartron sur la distinction à opérer entre école maternelle et école élémentaire. Il n'est sans doute pas nécessaire d'ajouter de nouvelles activités périscolaires aux plus jeunes enfants.
M. Pierre Laurent . - Au total, la réforme n'a fait qu'ajouter l'équivalent d'une demi-journée de périscolaire par semaine, sans allonger le temps scolaire. Nous ne sommes pas favorables au retour à la semaine de quatre jours, et je partage en cela la recommandation du rapport de maintenir la semaine de quatre jours et demi. Toutefois, la question du temps scolaire reste posée.
La systématisation du périscolaire n'a-t-elle pas fait sortir du temps scolaire certains apprentissages qui devraient en relever ? Je pense, par exemple, aux activités culturelles et sportives. Il nous semble nécessaire de mener une évaluation sérieuse sur ces questions. La France aura peut-être la chance d'accueillir les Jeux olympiques de 2024, ce pourrait être l'occasion de s'interroger sur la place des activités sportives dans le temps scolaire, qui s'est considérablement dégradée. Nous devrions pouvoir aller plus loin sur ces questions.
Le rapport préconise d'élargir la réflexion sur le temps scolaire à l'année scolaire. Peut-être faudrait-il élargir encore la question ? La conduite des apprentissages, par exemple, est tout aussi importante. Il faudra d'ailleurs se pencher sur cette question si le Gouvernement met en place des classes de douze élèves dans certains établissements.
La réforme nous a semblé biaisée dès le départ dans la mesure où elle ne portait pas réellement sur le réaménagement des rythmes dans le temps scolaire. L'introduction de la seule demi-journée périscolaire, sans les moyens nécessaires pour la mettre en place, n'a pas permis de mener une réflexion approfondie sur cette question.
Jean-Claude Carle a évoqué la question très importante des ressources humaines. En la matière, il faut aller plus loin que les recommandations formulées par le groupe de travail. Il s'agit non seulement de fidéliser les personnels, mais aussi de les sécuriser et de les former. Nous posons donc la question d'un service public déconcentré, avec une filière consacrée à l'animation, qui concerne beaucoup d'intervenants. Nous sommes en effet en situation de sous-formation chronique, qui posera, dans la durée, des problèmes de recrutement, de qualité des apprentissages et de capacité de renouvellement de l'offre éducative. Tous ces aspects sont bien évidemment en lien avec les apprentissages scolaires.
C'est le moins qu'on puisse dire, la formation des enseignants n'a pas été optimale depuis dix ans. On ne peut donc pas se permettre une situation durable de sous-formation de tous les nouveaux intervenants.
Autre remarque : nous soutenons totalement l'idée selon laquelle il est nécessaire d'évaluer sérieusement ce qui s'est fait. En la matière, jugements préconçus et idées à l'emporte-pièce sont nombreux.
Dernière remarque : nous avons besoin d'un état des lieux en matière d'inégalités. Celles-ci sont considérables pour ce qui concerne l'accès à l'apprentissage scolaire, et ce pour différentes raisons. La réforme, telle qu'elle a été conduite, pourrait avoir creusé ces inégalités. Si nous continuons à donner davantage de liberté pour aménager les temps scolaires, sans que les compensations nécessaires soient prévues, nous risquons de les aggraver. Ainsi, une réforme conçue pour améliorer l'accès aux apprentissages pourrait déboucher sur une situation dégradée, avec de plus grandes inégalités territoriales. Si la question des moyens est cruciale, les difficultés liées aux fractures territoriales et aux conditions de travail des parents sont extrêmement importantes. Colette Mélot évoquait tout à l'heure les habitants de la Seine-et-Marne. Bien évidemment, avec deux heures de transport le matin et le soir, la journée d'un parent de la grande couronne parisienne est particulièrement difficile. Aussi, un tableau général des inégalités et des moyens d'y remédier devrait-il être établi au plus vite, surtout si on élargit encore les possibilités d'aménagement.
Mme Maryvonne Blondin . - Les rapporteurs ont souligné les aspects positifs de la réforme. Celle-ci a nécessité, pour la première fois, un travail en commun entre les élus et les différents acteurs qui rayonnent autour des enfants, qui ont ainsi appris à se connaître et à se respecter. Ils ont également mis en avant la nécessité d'une certaine stabilité, alors même que le Gouvernement annonce son souhait d'ouvrir la possibilité de revenir à quatre jours d'école par semaine. Avec trois réformes en neuf ans, il est impossible d'évaluer quoi que ce soit !
Saluons l'implication des élus, qui ont permis une mise en oeuvre satisfaisante de la réforme, bien qu'ils ne soient pas familiers de ces questions. À l'heure actuelle, la majeure partie des collectivités renouvellent les projets éducatifs territoriaux. Pour ce faire, ils ont mené au préalable une enquête auprès des parents, lesquels restent très attachés à la nouvelle organisation des rythmes. Pour autant, ces derniers notent qu'une organisation annuelle est absolument nécessaire. Ils évoquent également la coupure du mercredi et la fatigue de leurs enfants.
Le mercredi, si ses parents travaillent, l'enfant se lève à la même heure que les autres jours, pour se rendre au centre de loisirs. Dans de nombreux pays, les élèves vont à l'école cinq jours d'affilée, de 8 heures du matin à 15 h 20 ou 15 h 40. Tel est le cas au Québec, où mes petits-enfants sont scolarisés. Toutefois, la pratique pédagogique y est complètement différente. Il me semble que nous devrions mettre l'accent sur l'évolution de nos propres pratiques.
Je veux également rappeler le rôle indispensable des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN), censés soutenir les enseignants et les élus. Or, dans certains secteurs, sans doute n'ont-ils pas eu une capacité de conviction suffisante.
La simplification des procédures des caisses d'allocations familiales est une question récurrente, qu'il faut régler.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Vous avez tous souligné la nécessité d'une évaluation scientifique. Celle-ci doit aussi être financière. Quels sont les vrais coûts ? Les surcoûts ? Aujourd'hui, si le coût moyen tourne autour de 220 euros à 230 euros, les écarts peuvent être très importants !
Mais l'évaluation doit également porter sur les apprentissages et les résultats scolaires. Si on ne met pas en place une méthodologie d'évaluation, nous nous poserons toujours les mêmes questions dans cinq ans.
Jacques Grosperrin a évoqué les limites de la méthode reposant sur des décrets, utilisée par Xavier Darcos, Vincent Peillon et Benoît Hamon. Effectivement, si les mesures en question avaient relevé de la loi, le Sénat aurait très probablement alerté sur les risques d'un cadre unique et rigide, en mettant en avant la diversité des territoires et la nécessité d'une adaptation.
Un deuxième point émerge également de l'ensemble de vos interventions, ainsi que des enseignants et des élus locaux, il s'agit du besoin de stabilité.
Autre question importante : la nécessité d'une concertation, qui a permis d'aider à la mise en place de la réforme.
J'en viens au problème du calendrier scolaire, auquel il faudra bien sûr s'attaquer, mais sans avoir recours à la méthode utilisée pour les rythmes scolaires. Selon moi, il faudra procéder de manière expérimentale, dans une ou deux académies. Ne mettons pas la France à feu et à sang en prenant une décision presque unilatérale !
S'agissant des aides de l'État et des caisses d'allocations familiales, nous proposons l'instauration d'un guichet unique. Se posera bien évidemment un problème de critères, lequel ne devrait pas être insurmontable. Gardons-nous toutefois de mettre en place une usine à gaz !
Pour ce qui concerne les ressources humaines, nous avons pris en compte la nécessité d'une amélioration en termes de recrutement, de fidélisation, de formation et de sécurisation des intervenants.
Il est vrai que les rythmes scolaires constituent une composante importante d'un meilleur apprentissage des enfants. Néanmoins, ces rythmes ne sont pas la cause première des mauvais résultats de notre système scolaire. Bien d'autres raisons font que celui-ci n'assume plus sa mission républicaine. Il faut désormais faire porter nos efforts en priorité sur le primaire, sans doute dans le cadre de la mise en place de pédagogies différenciées scientifiquement évaluées : la formation des enseignants est essentielle, on sait l'importance de ce que l'on nomme l'« effet-maître ». L'avenir scolaire d'un enfant est pratiquement joué à l'âge de sept ans.
Françoise Cartron a mis en avant l'objectivité de notre rapport. Selon moi, l'école n'est ni de droite ni de gauche. Elle appartient à l'ensemble de la nation, qui doit se serrer les coudes pour améliorer les choses.
Mme Mireille Jouve, rapporteure . - Je souhaite revenir sur la question de la responsabilité de l'éducation nationale. On a fait peser une grande responsabilité sur les maires, tandis que les inspecteurs de l'éducation nationale s'impliquaient parfois, mais pas forcément dans le bon sens. La liberté de la commune était donc toute relative, puisqu'elle était fortement incitée à oeuvrer dans un certain sens, même si je comprends les difficultés auxquelles est confrontée l'éducation nationale, notamment en matière de remplacements.
Par ailleurs, si la spécificité de notre école maternelle est réelle, il n'en demeure pas moins que les mêmes enseignants se partagent entre l'école élémentaire et l'école maternelle. Cela pose des problèmes d'emploi du temps, que l'éducation nationale doit régler.
À maintes reprises, j'ai soulevé le problème, pour les enfants, des temps importants passés en collectivité, qu'il s'agisse des temps scolaire ou périscolaire, de l'étude, de la garderie ou de la restauration. Certains d'entre eux sont en collectivité de 7 heures le matin à 18 h 30 le soir. Je vous laisse imaginer le poids d'un tel rythme sur vos propres vies, mes chers collègues !
Mme Françoise Cartron . - C'est un problème de société !
Mme Mireille Jouve, rapporteure . - Absolument ! Les décisions concernant les rythmes scolaires reflètent les problèmes de société. Par exemple, le samedi matin a été supprimé au prétexte que, de nombreux couples se séparant ou vivant au sein de familles recomposées, l'enfant doit pouvoir aller chez l'un ou l'autre de ses parents. De la même manière, on entendait dire, voilà quelques années, qu'une coupure de deux jours n'était pas souhaitable. Pourtant, on a autorisé plus tard une coupure de deux jours et demi, puisque certaines communes libèrent également leurs élèves le vendredi après-midi. Faisons donc preuve de cohérence et de stabilité !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - S'agissant de la fracture territoriale, il est sans doute plus facile, pour les grandes villes, de mettre en place un certain nombre d'activités. Mais tel n'est pas toujours le cas.
Mme Colette Mélot . - On y trouve du personnel.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Dans certaines petites communes, les choses se sont bien passées.
Mme Colette Mélot . - Pas partout !
M. Jean-Claude Carle, rapporteur . - Globalement, c'est vrai, il est plus facile de recruter dans les grandes villes. Toutefois, nous avons observé des organisations intéressantes dans certaines petites communes.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances . - Il serait ambitieux de vouloir faire une synthèse de nos échanges. Toutefois, au vu du rapport et de vos remarques, je note une forte volonté de stabilité. Toute évolution future doit être menée de façon à être facilement « digérée ». Si nos travaux peuvent éviter de grands effets d'annonce, ils auront été favorables à la tranquillité des familles. Nous qui appartenons à la génération des grands-parents, nous savons que nous avons également un rôle à jouer lorsque les parents ne peuvent faire face.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture . - Selon moi, après les annonces qui ne manqueront pas d'être faites par le ministre de l'éducation, celui-ci devrait venir évoquer ces questions avec nous, peut-être dans un cadre élargi.
Je me réjouis que vous ayez remis en perspective la réforme des rythmes scolaires, en évoquant notamment la conférence nationale sur les rythmes scolaires, dont je suis, me semble-t-il, le seul représentant du Sénat encore en fonction. Dès le début, un certain nombre de préconisations n'ont pas été prises en compte. On les retrouve aujourd'hui dans vos recommandations. Lorsque nous avions remis nos travaux à Luc Chatel, il avait estimé, à notre grande déception, qu'il était urgent de ne rien faire.
Le débat, la concertation, l'évaluation et l'expérimentation sont les maître-mots qui nous conduisent à adopter une attitude de bon sens.
Alors même que l'éducation nationale ne s'est pas toujours impliquée pour accompagner la mise en place de la réforme, elle a parfois usé d'un autoritarisme de mauvais aloi. Certains directeurs académiques des services de l'éducation nationale imposent aux communes d'ouvrir l'école le mercredi matin, alors qu'il est possible de remplacer cette demi-journée par le samedi matin. Les élus se sont rebellés, à raison. Les rapporteurs préconisent d'ailleurs de faire du samedi matin une modalité de droit commun.
Je suis très sensible à la question de la fracture territoriale. Certes, certaines expérimentations menées en milieu rural se sont révélées tout à fait satisfaisantes, alors qu'on dénombre des échecs en milieu urbain. Toutefois, rappelons-le, les élus du milieu rural sont éloignés d'un certain nombre de pôles ressources. Pour respecter le principe d'égalité, notamment en ce qui concerne les activités sportives et culturelles, les ministères de la culture et de l'éducation devront travailler sur cette question.
Si l'on décide de faire porter l'effort en priorité sur le primaire, les fonds consacrés à l'éducation artistique et culturelle doivent être prioritairement affectés à l'école primaire et aux activités périscolaires. Nous voulons des activités de qualité, organisées de manière équitable. Souvent, d'ailleurs, les acteurs culturels regrettent que la réforme des rythmes scolaires n'ait pas favorisé une plus grande ambition culturelle.
Mme Françoise Cartron . - Le milieu rural a tendance à se dévaloriser, et ce dans de nombreux domaines. Il a tendance à considérer que, parce qu'il est loin de certaines structures, il fait forcément moins bien.
Pourquoi l'ouverture de l'école le samedi matin n'a-t-elle pas rencontré un plus grand succès ? Parce que les parents ont déclaré, dans le questionnaire qui leur a été envoyé, qu'ils préféraient le mercredi matin. J'ai l'exemple en tête d'un maire, qui, sans rien demander aux parents, a imposé le samedi matin. Il a vu renaître le marché du village. Il a également vu les pères, qui avaient déserté l'école avec la semaine de quatre jours, accompagner de nouveau leurs enfants.
Les rapporteurs proposent de libérer un samedi par mois. C'est une bonne solution.
Permettez-moi de vous raconter une anecdote. J'ai entendu un directeur académique des services de l'éducation nationale dire au maire d'un village qu'il lui compliquait la vie en choisissant le samedi matin. Le maire lui a alors répondu que l'éducation nationale ne s'était pas préoccupée de savoir si la modification des rythmes scolaires lui compliquerait la vie. Pourtant, il avait dû réorganiser le temps de travail du personnel de sa commune. À l'éducation nationale de faire la même chose !
La commission donne acte de leur communication à MM. Jean-Claude Carle et Thierry Foucaud, Mme Mireille Jouve et M. Gérard Longuet, rapporteurs, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.