III. DES INCIDENCES SUR LES APPRENTISSAGES ENCORE À ÉTABLIR
A. UN IMPACT SUR LES APPRENTISSAGES QUI SEMBLE POSITIF MAIS QUI DOIT ÊTRE MESURÉ
1. Une évaluation des effets pédagogiques encore impossible à ce stade
a) L'absence d'évaluation permettant d'asseoir une amélioration des résultats des élèves
S'ils n'ignorent par la difficulté d'isoler les effets de la réforme, vos rapporteurs regrettent l'absence d'une évaluation globale conduite par le ministère de la réforme des rythmes scolaires et de ses conséquences (cf. supra ), situation déplorée par l'ensemble des personnes rencontrées, des cadres de l'éducation nationale aux parents d'élèves.
Mener une telle évaluation relève désormais de l'urgence. Comme le soulignait le comité de suivi de la réforme, « toute réforme a besoin de temps mais nécessite au bout du compte une évaluation qui soit la plus objective et scientifique possible » 90 ( * ) .
Sans moyen de produire un constat scientifiquement étayé, vos rapporteurs , comme l'inspection générale et la plupart des autres tentatives d'évaluation de la réforme, ont dû s'en remettre aux observations recueillies auprès d'un large échantillon de professionnels, de parents d'élèves et d'élus .
b) Un ressenti partagé mais majoritairement positif du point de vue des apprentissages en élémentaire
(1) Un ressenti positif en élémentaire
Il ressort des nombreux entretiens avec les enseignants menés par le groupe de travail que ces derniers n'observent pas, ou que très rarement, des progrès mesurables sur les apprentissages des élèves.
Toutefois, parmi les enseignants rencontrés, une majorité fait part d'un ressenti positif, en ce que la cinquième matinée permet de placer les apprentissages fondamentaux aux moments où la capacité d'attention des élèves est la plus grande et donne le sentiment de disposer de davantage de temps pour les enseigner.
Par ailleurs, la matinée supplémentaire semble permettre une plus grande continuité et une plus grande régularité des apprentissages . Une enseignante de cours préparatoire relevait ainsi que « l'apprentissage de la lecture est plus facile avec le mercredi matin travaillé, même si la fatigue se fait ressentir à partir du jeudi après-midi » 91 ( * ) . La DSDEN de Haute-Savoie a également rapporté le fait que « de nombreux enseignants de CP témoignent d'élèves plus précocement lecteurs » 92 ( * ) , sans être en mesure de quantifier ces gains. La régularité des apprentissages est particulièrement mise en avant par les enseignants exerçant en éducation prioritaire ou auprès de publics défavorisés ou d'origine étrangère .
En outre, le raccourcissement des temps d'enseignement l'après-midi est perçu comme positif , contribuant à réduire la fatigue des enfants et des enseignants et permettant de travailler autrement.
Dans certaines communes, l'introduction des nouveaux rythmes s'est accompagnée d'un allongement des matinées, sur lequel beaucoup d'enseignants portent un regard positif . Un directeur d'école faisait état du fait que « les matinées plus longues permettent d'avoir plus de temps pour travailler avec des enfants plus disponibles ; cela permet également d'intégrer d'autres matières le matin et de ne pas le limiter au français et aux mathématiques » 93 ( * ) .
Cela corrobore le constat par l'inspection générale d'une « approbation très large chez les enseignants du passage à cinq matinées » 94 ( * ) , du moins du seul point de vue pédagogique ; comme le relevait son rapporteur, Marie Mégard, la « réorganisation de la semaine scolaire n'est pas remise en question s'agissant de ses aspects pédagogiques » 95 ( * ) .
Il convient de souligner que ce constat n'est pas unanime : certains enseignants considèrent que le bénéfice de la matinée supplémentaire n'est pas avéré, d'autres qu'il est annulé par une fatigue accrue des élèves en fin de semaine . Les enseignants ayant connu la semaine de quatre jours et demi avant 2008 portent un regard bien plus positif sur la réforme que ceux n'ayant connu que la semaine de quatre jours.
(2) Des bénéfices peu perceptibles en maternelle
Les avis recueillis sont beaucoup moins favorables s'agissant de l'application de la réforme aux classes maternelles , notamment pour les petites et moyennes sections.
Une grande majorité des enseignants et des parents d'élèves interrogés la jugent « mal adaptée » aux maternelles et ne tenant pas compte des spécificités des enfants de cet âge comme la sieste .
Par exemple, des enseignants ont rapporté que, dans les premiers temps de la réforme, des organisations du temps scolaire impliquaient que l'on réveille des élèves de maternelle pour leur faire participer à des activités périscolaires. Si ces pratiques semblent avoir disparu, elles ont marqué les esprits. Malgré les recommandations du ministère à ce sujet, les premières années de la réforme ont, semble-t-il, souvent vu un emploi du temps unique appliqué aux élèves des classes élémentaires et maternelles.
Encore aujourd'hui, comme l'ont souligné de nombreux IEN et DASEN, on observe davantage une différenciation des activités proposées - les élèves de maternelle se voyant proposer des activités plus calmes - qu'une différenciation des emplois du temps entre école maternelle et élémentaire, qui demeure encore trop rare.
Comme l'ont mis en avant plusieurs responsables académiques , une organisation optimale du temps scolaire pour les classes maternelles consisterait en l'allongement de la pause méridienne : celle-ci, augmentée des 45 minutes dévolues aux TAP, inclurait une grande partie du temps de sieste. Un IEN soulignait qu'une telle solution « aurait le double avantage de conserver le temps de classe de l'après-midi et de ne pas nécessiter la mise en oeuvre de TAP ». Il s'agit peu ou prou de la solution préconisée par notre collègue Françoise Cartron dans son rapport au Premier ministre 96 ( * ) . Cette organisation emporte toutefois une augmentation implicite du temps de travail des enseignants de maternelle, ce qui explique sans doute la parcimonie avec laquelle elle est mise en oeuvre.
D'autres réserves portent davantage sur le principe de la réforme que sur ses modalités de mise en oeuvre : la pertinence même de la cinquième matinée est interrogée, l'absentéisme y étant très élevé, comme celle des activités périscolaires ; une enseignante de maternelle disait ainsi « douter des bénéfices des TAP pour des enfants aussi jeunes » 97 ( * ) . En outre, la multiplication des intervenants désorienterait les élèves, certains intervenants apparaissant peu à l'aise avec les enfants les plus jeunes (cf. supra ).
Les rares témoignages positifs recueillis par vos rapporteurs soulignent les effets bénéfiques pour les élèves en éducation prioritaire et d'origine étrangère d'une exposition plus fréquente à la langue française.
(3) Des bénéfices limités en raison d'une réflexion inaboutie sur l'évolution des emplois du temps et des pratiques pédagogiques
La mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires ne s'est pas accompagnée d'un travail suffisant sur l'élaboration des emplois du temps et l'évolution des pratiques enseignantes .
Peu d'enseignants ont fait état d'une vraie réflexion sur l'aménagement de la semaine et la journée scolaires. Un IEN regrettait ainsi que « l'élaboration des nouveaux emplois du temps [se soit] trop souvent bornée à placer les mathématiques et le français le matin, sans réelle réflexion sur le fait de travailler autrement » 98 ( * ) . Il en résulte notamment le surinvestissement des apprentissages dits fondamentaux au détriment des arts, des sciences et du sport pointé par l'inspection générale 99 ( * ) .
A contrario , quelques équipes pédagogiques ont témoigné d'un réel travail, le plus souvent mené collectivement, sur l'agencement des séquences d'apprentissage sur la journée, leur durée et leurs modalités . Lorsqu'elle a été menée, cette réflexion procède de l'initiative des enseignants et du directeur d'école ; ces derniers ont fait état de l'accompagnement insuffisant, à leurs yeux, de l'institution, trop centrée sur des problématiques organisationnelles . Ces constats font écho à celui du comité de suivi de la réforme, qui faisait état du « besoin d'un pilotage pédagogique renforcé » 100 ( * ) .
2. L'accroissement de la fatigue des élèves : un constat récurrent qui doit être pris avec précaution
a) Un discours sur la fatigue des enfants omniprésent
« S'il fallait caractériser cette réforme en un mot, il s'agirait de la fatigue, celle des élèves comme des enseignants » témoignait une directrice d'école 101 ( * ) . « Fatigue » est incontestablement le mot qui revient le plus souvent dans la bouche des enseignants et de certains représentants de parents d'élèves . Ces derniers pointent des journées « surchargées », certains enfants étant présents à l'école de 7h30 à 18h30, ainsi qu'un accroissement du temps passé en collectivité.
Les témoignages recueillis par vos rapporteurs corroborent largement le constat effectué par l'inspection générale : « Questionnés, les maîtres signalent : moindre attention, énervement, agitation, moindre participation y compris des éléments " moteurs " de la classe, moindre appétit pour les apprentissages, augmentation des incidents dans la cour, augmentation du nombre de retards le matin car les enfants ne se sont pas réveillés, apparition de cas d'absentéisme liés spécifiquement à la fatigue... On ne peut réfuter cette fatigue, tant elle est souvent rapportée » 102 ( * ) .
Lorsque la demi-journée supplémentaire est fixée le mercredi, nombreux sont les professeurs des écoles à rendre compte du fait que les élèves sont plus difficilement mobilisables le jeudi et le vendredi ce qui, à leurs yeux, interroge le bénéfice de la demi-journée supplémentaire. A contrario , le besoin d'une « coupure » en milieu de semaine est très souvent mis en avant. Comme le note l'inspection générale, « le constat de cette fatigue est vécu sur le terrain comme un signe d'échec - provisoire, on peut l'espérer - de l'ambition de mieux penser le temps global de l'enfant » 103 ( * ) .
Un DASEN convenait que l'allégement de la journée de l'élève n'était « pas réel ni à la hauteur des efforts déployés » 104 ( * ) . Il apparaît en effet que, dans certaines organisations du temps scolaire issues de la réforme, l'allégement des journées des élèves soit très relatif voire inexistant .
De plus, un grand nombre d'enseignants pointent un mauvais dosage des activités périscolaires, dû à un cloisonnement relativement étanche des temps scolaire et périscolaire ainsi que d'une perte de vue des objectifs premiers de la réforme . Corollaire d'une « perte de sens de la réforme », un IEN voyait dans l'« activisme périscolaire » une des causes principales d'un accroissement de la fatigue des élèves 105 ( * ) . Ces derniers se voient en effet proposer des activités mobilisatrices et parfois sophistiquées, conçues davantage en réponse aux exigences des parents d'élèves qu'aux besoins des enfants, alors que « bien souvent des activités calmes seraient préférables, en particulier après le déjeuner ou en fin de journée » 106 ( * ) .
Une enseignante soulignait que beaucoup d'emplois du temps semblaient obéir à l'impératif de mobiliser en permanence les élèves , alors que ceux-ci devaient parfois pouvoir ne rien faire, ce qu'elle nommait le « droit à l'ennui » 107 ( * ) . Cela rejoint une observation formulée par François Testu et René Clarisse, à savoir que les activités périscolaires ne devraient pas avoir pour objet « de refaire des apprentissages poussés mais au contraire de proposer des activités de détente et de loisirs », voire même « permettre aux élèves de ne rien faire, tout en étant encadrés » 107 ( * ) .
b) Un phénomène subjectif qui ne doit pas uniquement s'analyser au regard de la réforme des rythmes scolaires
(1) Une fatigue qui demeure de l'ordre du ressenti
Ressenti par une majorité de parents et d'enseignants, l'accroissement de la fatigue n'est pourtant pas corroboré par des indicateurs objectifs .
En particulier, l'enquête menée en 2015-2016 à Arras par l'Observatoire des rythmes et des temps de vie des enfants et des jeunes (ORTEJ) ne trouve parmi les élèves de cours préparatoire (CP) et moyen (CM2) « aucune rupture de rythmicité journalière ou hebdomadaire source possible de fatigue physiologique ou psychologique » ; elle conclut au contraire que « l'aménagement du temps scolaire et périscolaire a des effets positifs sur les niveaux et les variations journalières de la vigilance » 108 ( * ) . L'étude met en évidence une divergence importante entre la fatigue perçue par les adultes et l'étude des variations journalières et hebdomadaire de la vigilance des enfants, que ses auteurs expliquent par le caractère « subjectif » et parfois auto-réalisateur du ressenti 109 ( * ) .
Les tests de vigilance mettent également en évidence un effet positif de la participation aux activités périscolaires pour les élèves de CP en éducation prioritaire ainsi que pour les élèves de CM2, y compris hors éducation prioritaire.
En l'absence d'autres éléments objectifs, vos rapporteurs ont recherché d'autres indices d'une fatigue accrue des élèves. Christophe Dasseux, IEN adjoint au DASEN de Haute-Savoie pointait ainsi que l'étude du nombre des accidents remontés à la DSDEN ne faisait apparaître aucune variation due à la réforme 110 ( * ) .
(2) Une fatigue liée à la réforme ?
Un lien de causalité direct entre la fatigue des enfants observée et la seule réforme des rythmes scolaires est cependant difficile à établir.
La généralisation de la semaine de quatre jours s'était également accompagnée de la perception d'une fatigue accrue des enfants (cf. supra ). Un grand nombre d'interlocuteurs soulignent en revanche l'importance du temps de l'enfant passé en dehors de l'école.
Claire Leconte convenait que, si la réforme amène les enfants à passer beaucoup plus de temps en collectivité, celle-ci ne s'est « pas suffisamment intéressée au temps global de l'enfant et en particulier du temps passé en dehors de l'école et en famille » 111 ( * ) . Si le mauvais calibrage des activités périscolaires et les transitions difficiles entre les différents temps scolaire, périscolaire voire extrascolaire peuvent être à l'origine d'une fatigue des élèves, cette dernière est également liée aux comportements des familles et notamment au sommeil.
Le déficit de sommeil des enfants constitue selon François Testu et René Clarisse un « véritable phénomène de société », le temps de sommeil nécessaire aux enfants étant sous-estimé de manière chronique par leurs parents 112 ( * ) . L'irrégularité dans les heures de coucher constitue une des causes de la désynchronisation et de la moindre vigilance observée au retour du week-end ou des vacances de fin d'année, et, dans le cadre de la semaine de quatre jours, en fin de semaine.
C'est précisément la « coupure du mercredi », qui n'a d'ailleurs aucun équivalent en Europe, et la faculté de pouvoir coucher leur enfant plus tardivement le mardi soir qui sont mises en avant par certains parents d'élèves, lorsque ces derniers expliquent leur préférence pour la semaine de quatre jours. Cela témoigne, à tout le moins, d'une mauvaise compréhension de l'enjeu du sommeil de l'enfant, voire d'une confusion entre les intérêts des parents et de ceux de leur enfant.
Enfin, vos rapporteurs ont pu constater que la demi-journée de classe supplémentaire et les activités périscolaires ne s'étaient pas substituées aux activités extrascolaires pratiquées par certains élèves , en particulier ceux issus des milieux les plus favorisés ; on assiste ainsi à un phénomène d'empilement des activités peu propice au repos de l'enfant .
D'une manière générale, Georges Fotinos , ancien inspecteur d'académie et membre de l'ORTEJ, soulignait la nécessité de « penser le temps de l'enfant dans sa globalité » et de « sensibiliser les parents d'élèves aux enjeux des rythmes de vie et du sommeil des enfants » 113 ( * ) .
3. Des inégalités importantes dans l'offre périscolaire
Le renforcement du rôle éducatif des communes et, le cas échéant, des EPCI, dénoncé par certains syndicats d'enseignants comme participant d'une « territorialisation » du service public de l'éducation, s'est traduit, aux yeux de certains intervenants, par un renforcement des inégalités dans le service rendu . Les représentants du SNUIPP-FSU font ainsi le constat d'un « creusement des inégalités, tant en matière de tarification que de contenu et de qualité » 114 ( * ) .
Vos rapporteurs ont pu constater que la grande diversité des offres périscolaires, qui est une réalité, constitue un motif d'inquiétude pour de nombreuses personnes interrogées, en particulier les élus locaux, nombreux à dénoncer une forme de mise en concurrence des communes.
L'organisation d'activités périscolaires, leur contenu et leur tarification demeurent en effet à la discrétion des communes . Si la grande majorité d'entre elles propose des activités périscolaires, elles sont, selon l'Association des maires de France, un tiers à exiger une participation financière 115 ( * ) . Il semble toutefois qu'un nombre croissant de communes envisagent de rendre payant l'accès aux activités périscolaires . C'est notamment le cas de la commune de Thônes (Haute-Savoie), qui a mis fin à la gratuité des activités périscolaires à compter de la rentrée 2016 : il s'agissait pour son maire adjoint délégué aux affaires scolaires, Jacques Douchet, de la « seule solution pour conserver une offre de qualité dans un contexte budgétaire difficile » 116 ( * ) .
Vos rapporteurs ont pu constater que la contrainte financière est incontestablement le premier motif invoqué pour l'introduction d'une tarification, davantage que celui de la « responsabilisation » des parents d'élèves. Si Françoise Moulin-Civil, recteur de l'académie de Lyon et présidente du comité de suivi de la réforme, affirmait ne pas avoir connu « d'exemple choquant comme l'absence d'une tarification sociale » 117 ( * ) , vos rapporteurs observent toutefois qu'une tarification, même dégressive, semble entraîner une baisse de la fréquentation des temps d'activités périscolaires, de l'ordre d'une dizaine de points . Il s'agit là d'un point de vigilance, dans la mesure où réduire l'accès des plus modestes aux activités périscolaires va à l'encontre des objectifs de la réforme.
Le contenu des activités périscolaires varie également de manière importante d'une commune à l'autre : certaines ne peuvent proposer que de la garderie quand d'autres offrent une large gamme d'activités.
Les communes rurales, en particulier, connaissent des contraintes importantes. Le recours au bénévolat, relativement important les premières années de mise en oeuvre, tend à s'essouffler ; ces communes sont donc confrontées, comme le relève Françoise Cartron, au « défi de tenir sur la durée et de renouveler les activités » 118 ( * ) . Elle souligne que les communes rurales tendent également à souffrir d'un certain « complexe d'infériorité » 119 ( * ) . Au contraire, vos rapporteurs ont pu y observer des activités de qualité, non par leur sophistication mais par leur bonne articulation avec le projet d'école.
Si ces inégalités sont une réalité, il semble toutefois excessif de les attribuer à la réforme des rythmes scolaires : comme le soulignait Marie Mégard, ces inégalités « préexistaient à la réforme » qui a agi « davantage comme un révélateur » 120 ( * ) . Avant 2013, existaient déjà des différences considérables, selon les communes, dans l'offre périscolaire ; la réforme a permis d'accroître considérablement cette offre périscolaire (cf. supra ).
Outre la juste compensation des surcoûts occasionnés par la mise en oeuvre de la réforme , il apparaît aux yeux de vos rapporteurs que la solution réside dans la mutualisation à l'échelle intercommunale des compétences scolaire et périscolaire . En sus des gains d'efficience en matière organisationnelle, cette mutualisation permettrait une égalisation de l'offre des communes concernées. À terme, il pourrait même être envisagé, comme l'a suggéré Hélène Bernard, recteur de l'académie de Toulouse, de confier dans les départements ruraux les compétences scolaire et périscolaire au conseil départemental 121 ( * ) .
* 90 Rapport du comité de suivi de la mise en oeuvre de la réforme des rythmes éducatifs, novembre 2015.
* 91 Déplacement du 9 mai 2017.
* 92 Déplacement du 17 mai 2017.
* 93 Déplacement du 15 mai 2017.
* 94 Inspection générale de l'éducation nationale, L'efficacité pédagogique de la réforme des rythmes scolaires , rapport n° 2015-042, juin 2015.
* 95 Audition du 22 février 2017.
* 96 Françoise Cartron, Une réforme dans le rythmes : vers une nouvelle étape qualitative, rapport à M. le Premier ministre sur la mise en oeuvre des projets éducatifs de territoire, mai 2016.
* 97 Déplacement du 15 mai 2017.
* 98 Déplacement du 11 mai 2017.
* 99 IGEN, L'efficacité pédagogique de la réforme des rythmes scolaires, op. cit.
* 100 Comité de suivi de la réforme des rythmes éducatifs, rapport annuel, novembre 2015.
* 101 Déplacement du 25 avril 2017.
* 102 IGEN, Ibid.
* 103 Idem.
* 104 Déplacement des 9 et 10 mai 2017.
* 105 Déplacement des 9 et 10 mai 2017.
* 106 Idem.
* 2 Déplacement du 16 avril 2017.
* 107 Audition du 25 janvier 2017.
* 108 Georges Fotinos et François Testu, Les impacts de l'aménagement du temps scolaire sur le climat des écoles et les rythmes de vie des enfants d'Arras, ORTEJ, juin 2016.
* 109 Audition du 25 janvier 2017.
* 110 Déplacement des 16 et 17 mai 2017.
* 111 Audition du 12 janvier 2017.
* 112 Audition du 25 janvier 2017.
* 113 Audition du 26 janvier 2017.
* 114 Audition du 1 er février 2017.
* 115 AMF, Enquête 2016 sur la réforme des rythmes scolaires, mai 2016.
* 116 Déplacement des 16 et 17 mai 2017.
* 117 Audition du 11 janvier 2017.
* 118 Audition du 22 février 2017.
* 119 Idem.
* 120 Audition du 22 février 2017.
* 121 Déplacement du 9 et 10 mai 2017.