Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative"

SECONDE PARTIE : CONFORTER L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE DANS UNE DÉMOCRATIE « COOPÉRATIVE »

À partir du constat selon lequel les élus issus du suffrage universel restent les plus légitimes pour prendre les décisions engageant notre pays, mais ne peuvent plus se fonder uniquement sur cette position pour justifier des choix qu'ils prennent, la mission d'information s'est penchée sur les modalités concrètes susceptibles d'améliorer les procédures décisionnelles actuellement mises en oeuvre et permettre à notre pays de connaître les évolutions nécessaires à son essor .

Comme cela a été développé dans le cadre de la première partie, bien d'autres questions auraient pu être traitées par la mission d'information pour rechercher les moyens d'améliorer la légitimité et l'efficacité de la décision publique, notamment concernant les fondements de notre gouvernement représentatif (droit de vote, modes de scrutin et représentativité des élus, cumul des mandats, statut de l'élu et transparence de la vie publique...), la place des corps intermédiaires dans notre processus décisionnel et la refonte du régime associatif ou encore le bon niveau de prise de décision (décentralisation ; lois, accords de branches et d'entreprises dans le domaine du droit du travail...).

Tous ces sujets constituent à n'en pas douter des pistes d'amélioration qu'il conviendrait d'examiner. Toutefois, la mission d'information ne s'est pas engagée sur l'ensemble de ces terrains, tout d'abord pour ne pas embrasser de trop grandes ambitions risquant de suggérer des bouleversements institutionnels allant au-delà des objectifs initiaux de la mission d'information et du mandat qu'elle a reçu, ensuite pour éviter de ne pouvoir aboutir à des propositions concrètes sur un champ trop vaste. En outre, certains de ces sujets ont déjà été très largement ou récemment traités par d'autres instances, réduisant ainsi l'intérêt d'y revenir.

En conséquence, la mission d'information développe dans cette seconde partie les orientations susceptibles d'être suivies et les propositions qu'elle juge les plus opportunes dans le cadre d'une démocratie « coopérative », où les représentés, sous toutes leurs formes (citoyens, public, employeurs et salariés... ; seuls ou regroupés sous forme d'associations, de collectifs ou d'organisations représentatives) peuvent comprendre les décisions et exprimer leurs positions s'ils le souhaitent.

Dans l'incapacité pratique de traiter de l'ensemble des politiques publiques et des procédures mises en oeuvre, la mission d'information a, tout d'abord, orienté ses travaux de façon à déterminer les dispositifs de démocratie participative, voire directe, qui pourraient utilement être développés afin de garantir globalement une meilleure association des individus à la prise de décision et les conditions devant être respectées pour que leur usage s'avère pertinent.

La mission d'information s'est ensuite concentrée sur les modalités permettant d'améliorer plus spécifiquement les procédures applicables dans deux secteurs où les intérêts en jeu se révèlent majeurs pour le développement économique et social de notre pays, où des réflexions, parfois anciennes, sont déjà conduites et où d'importants blocages ont pu être constatés au cours des dernières années. Elle a ainsi plus spécifiquement étudié les pistes d'amélioration pour, d'une part, mener à bien un projet d'infrastructure ou d'équipement , et, d'autre part, réformer le droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle , dans le cadre de la démocratie sociale et du paritarisme de décision.

I. RENFORCER L'ASSOCIATION DES CITOYENS POUR LA PRISE DE DÉCISION

Au plan constitutionnel, le principe de participation n'a trouvé une consécration que pour « la détermination collective des conditions de travail » et « la gestion des entreprises » (point 8 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946), ainsi que pour « l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » (article 7 de la Charte de l'environnement de 2004). Pourtant, la soif de participation des citoyens a conduit à rechercher des formes, plus ou moins abouties et approfondies, de concertation entre les citoyens et leurs représentations, au point que M. Loïc Blondiaux, professeur de science politique, pouvait désormais se féliciter de « la richesse, la diversité et la sophistication de l'offre participative » ^{103 ( * )} .

Le lien entre les représentants et les citoyens se poursuit donc entre les échéances électorales, même si l'élection conserve sa fonction première de décision et de légitimation de ceux qui sont issus du suffrage universel. La mission d'information a notamment conscience des limites des dispositifs de démocratie participative présentés supra dans le présent rapport, notamment en termes de représentativité lorsque des « minorités agissantes » semblent dominer le débat face à une « majorité silencieuse ».

En partant du principe que la démocratie participative peut être un complément utile à la démocratie représentative, en rapprochant citoyens et représentants, la mission d'information a souhaité s'interroger sur les voies et moyens les plus utiles pour parvenir à maintenir l'équilibre entre satisfaire l'aspiration des citoyens à une concertation plus étroite et maintenir la responsabilité particulière des représentants qu'ils tirent de leur élection.

La recherche de cette voie médiane l'a confrontée, au demeurant, au paradoxe que M. Alexandre Touzet, représentant de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité, relevait lors de son audition : « les citoyens veulent être associés à la décision publique, mais ils n'y participent pas spontanément » ^{104 ( * )} .

A. CONCERTER EN AMONT POUR L'ÉLABORATION ET LA MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES : DES EXPÉRIENCES À CONFORTER ET VALORISER

1. Des outils participatifs à panacher et à adapter en fonction des attentes exprimées

a) Le panachage des outils, le gage d'une adaptation aux attentes des citoyens

Le foisonnement des outils participatifs témoigne d'attentes fortes de la part des citoyens pour participer à la prise de décision publique , d'autant qu'aux côtés des procédés institués par les pouvoirs publics, les citoyens ont développé spontanément leurs propres outils qui, ensuite, ont pu parfois être repris par les représentants. Selon les termes de M. Bernard Manin, « au cours des vingt ou trente dernières années, s'est produite une floraison d'innovations institutionnelles : conseils de quartier, sondages délibératifs, enquêtes publiques, budgets participatifs, etc. » ^{105 ( * )}

L'impulsion a pu paraître relever des élus, à travers les mécanismes d'associations des citoyens fondées sur des instances et parfois rendues obligatoires par la loi (conseils de quartiers, comités consultatifs, conseils citoyens, etc.). Comme le soulignait M. Rémi Lefebvre, professeur de science politique, lors de son audition, « la démocratie participative en France est avant tout pensée comme une politique de l'offre. Ce sont les élus qui organisent et offrent la participation. » Or, comme cela a été développé précédemment, les procédés offerts aux citoyens pour participer à l'élaboration de décisions publiques n'ont pas forcément résisté à l'expérience. D'aucuns remettent même en doute leur pertinence ; selon l'aveu de M. Rémi Lefebvre : « Q uand je présente à mes collègues ou à mes étudiants québécois les conseils de quartier, ils me disent que ceux-ci ne sont pas du tout de la démocratie participative . » ^{106 ( * )} .

C'est pourquoi la création de nouveaux outils, sans consécration légale, a été un processus continu et foisonnant au sein des pouvoirs publics. Ces expériences participatives ont fleuri particulièrement au niveau local qui est une terre d'élection pour des expérimentations en matière d'association des citoyens .

Le niveau national n'est pas resté à l'écart de ce mouvement, malgré l'éloignement plus important des citoyens. Parmi les nombreux outils développés par les administrations centrales, Mme Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique, a indiqué à la mission d'information que « le nombre de consultations, notamment numériques, a [...] significativement augmenté ces dernières années, le site vie-publique.fr recensant 14 consultations en cours, 342 terminées, dont 249 ayant fait l'objet d'une synthèse » ^{107 ( * )} . Elle insistait également sur la variété des outils mis en oeuvre : « ateliers de design, au cours desquels les citoyens formulent diverses propositions d'amélioration d'un service public, mais aussi hackathons , qui voient des citoyens, des chercheurs et des praticiens réfléchir, le temps d'un week-end, aux grandes questions que peut poser l'exploitation d'une base de données ».

Au regard de ce constat, la mission d'information privilégie, dans le respect des limites fixées par la loi, l'autonomie et la liberté dans la création des dispositifs qui restent les meilleurs gages d'adaptation et de subsidiarité dans la mise en oeuvre de la démocratie participative . Au niveau local, cette règle est d'ailleurs une composante de la libre administration des collectivités territoriales qui doivent pouvoir définir elles-mêmes, par la voie de leurs représentants en lien avec les citoyens, les dispositifs participatifs les plus adéquats.

L'expérience tend à démontrer, au demeurant, que, pour une concertation réussie, les méthodes doivent être objectivées et partagées, et s'appuyer sur différents outils participatifs à « panacher » en fonction du projet . M. Florent Guignard, vice-président de Démocratie ouverte, avançait même l'idée d'une sélection empirique des outils : « différents outils sont adaptés à différents objectifs ; une commune n'aura pas les mêmes besoins qu'un ministre ou qu'un parlementaire : il faut laisser chaque acteur choisir ces outils. Le foisonnement même conduira, par une sorte de darwinisme, à la sélection des outils les plus efficaces et les plus pertinents. » ^{108 ( * )}

b) Des prérequis indispensables à la réussite : pédagogie, sincérité et accessibilité

Au-delà de la variété des outils participatifs existants ou à créer, la mission d'information a tiré de ses travaux la conviction que la réussite de leur mise en oeuvre reposait sur un triptyque de conditions impératives à réunir pour espérer leur réussite.

En premier lieu, il convient de former les participants et de les informer de manière pédagogique sur les enjeux de la consultation. Informer, former et éduquer les citoyens doit rester une condition pour qu'ils s'expriment en étant « éclairés ». Cette exigence suppose une information de qualité des citoyens, ce qui prend un relief particulier dans un contexte où, comme rappelé précédemment, la circulation de l'information donne lieu à des « fake news », rendant d'autant plus nécessaires les initiatives récemment menées par des réseaux sociaux comme Facebook.

De même, les outils mis à la disposition des citoyens doivent leur être correctement présentés . Lors de son audition, M. Florent Guignard, vice-président de Démocratie ouverte, soulignait, exemple à l'appui, le décalage qui pouvait exister entre l'envie de participation des citoyens sur un sujet donné et l'utilisation effective d'un outil dédié à ce sujet : « La Commission européenne avait mené une consultation en ligne sur la pêche en eaux profondes, qui avait reçu très peu de contributions ; en revanche, une pétition en ligne sur ce même sujet avait récolté plus d'un million de signatures. » ^{109 ( * )}

Symétriquement, il importe de développer la culture de la participation au sein des pouvoirs publics , particulièrement dans l'administration. Ainsi, les acteurs publics doivent être davantage formés à la concertation publique. Pour M. Loïc Blondiaux, professeur de science politique, « le principal obstacle réside dans notre culture politique de la participation : les élites techniciennes et politiques n'ont pas été formées à la participation » d'où la perception d'une « participation citoyenne comme une menace [...] ou comme une perte de temps ». ^{110 ( * )}

En deuxième lieu, comme cela a déjà été souligné précédemment, l'avis des citoyens doit être entendu et ces derniers doivent avoir le sentiment qu'ils l'ont effectivement été . Plusieurs personnes ont fermement mis en garde lors des auditions contre la tentation d'une « consultation-caution » ne servant qu'à faire accepter une décision arrêtée d'avance. Ce sentiment n'est pas à négliger. Citant une étude du cabinet Res Publica de 2017 dans son Baromètre de la concertation et de la décision publique, Mme Laure de la Bretèche rappelait que « 60 % [des personnes sondées] pensent que la démocratie participative est utilisée comme une opération de communication » ^{111 ( * )} .

Le risque le plus particulièrement pointé est que la démocratie participative devienne un outil au service exclusif de la communication d'une institution ou d'une collectivité. M. Loïc Blondiaux formulait sa recommandation en ces termes : « N'avoir recours à ces dispositifs qu'avec la volonté politique d'associer les citoyens et non de les utiliser pour un objectif de communication, au risque de créer plus de frustration que de confiance ».

Enfin, dans la conduite de ces démarches, l'utilité des outils numériques est débattue . Il en ressort que s'ils ont permis un accès plus direct aux représentants, en démultipliant les potentialités offertes par les outils traditionnels, ils ne peuvent prétendre répondre à toutes les attentes. En d'autres termes, il convient de se garder de tout « solutionnisme technologique » : les face à face et réunions publiques gardent leur place, même dans une époque dominée par le numérique.

Plusieurs raisons plaident ainsi pour un « panachage » des outils, plutôt qu'un « fétichisme » de l'outil numérique . Lors de son audition, M. Loïc Blondiaux résumait l'ambivalence de l'outil numérique : si « le numérique s'adapte à la faible disponibilité physique des citoyens, puisque l'on peut participer de chez soi, sans être obligé d'assister à des réunions très longues et prenantes », il « laisse toujours de côté une partie de la population » d'où un « manque de représentativité sociologique réelle » ^{112 ( * )} . Mme Laure de la Bretèche alertait ainsi sur « certaines expériences du « tout numérique », comme celle de l'Estonie, [qui] ne sont pas forcément des succès » ^{113 ( * )} .

En effet, les outils numériques permettent de lutter contre l'éloignement géographique, au point que M. Philippe Martin, président de la section des travaux publics du Conseil d'État, s'interrogeait même, lors de son audition, sur le devenir de l'échelle géographique d'une consultation numérique : « La notion de périmètre a-t-elle encore un sens si l'on bascule vers le "tout-numérique" ? » ^{114 ( * )} .

Toutefois, le développement de ces outils provoque un éloignement d'une partie de la population auquel seul un accompagnement humain permet de répondre. À lui seul, le numérique ne permet pas d'atteindre, ce que M. Loïc Cauret, président délégué de l'Assemblée des communautés de France, qualifiait de « publics invisibles ». M. Charles Fournier, vice-président du conseil régional de Centre-Val de Loire, mettait ainsi en avant les « tournées citoyennes » qui le conduisaient pendant une semaine de parcourir la région à la rencontre des citoyens notamment « ceux qu'on ne voit pas habituellement, dans certains quartiers comme dans les communes rurales » ^{115 ( * )} .

En résumé, M. Bernard Manin, sans dénier les effets négatifs dans l'immédiat des outils numériques, exhortait à « inventer un usage positif du numérique » ^{116 ( * )} .

Proposition n° 1 : Pour l'aide à la décision, développer l'usage des outils participatifs, numériques comme non-numériques, à condition de les accompagner par une démarche pédagogique, une volonté sincère d'association des citoyens et un effort pour assurer leur accessibilité.

2. Une meilleure prise en compte de l'avis de la société civile lors de l'élaboration de la norme

L'élaboration de la loi suscite tout particulièrement de fortes attentes de la part des citoyens en vue de leur meilleure association. La procédure législative repose déjà sur plusieurs garanties relatives à sa transparence, notamment à travers la publication des documents parlementaires (amendements, propositions et projets de loi, débats, etc.) mais elle ne comporte pas d'étapes associant directement les citoyens à la décision : la loi demeure l'oeuvre des parlementaires agissant comme représentants de la Nation, sur leur initiative ou plus fréquemment sur celle du Gouvernement.

Il n'en demeure pas moins que l'examen parlementaire est, au cours de la procédure législative, l'occasion de rencontres entre les élus et la société civile , notamment les organisations directement concernées par le texte en cause. Le travail législatif repose sur des auditions, des entretiens, des contributions écrites à l'adresse des parlementaires. Loin d'être antinomique au pouvoir décisionnel du Parlement, la contribution des citoyens , quelles que soient sa forme et son intensité, nourrit le débat parlementaire .

a) Un recours accru aux consultations numériques

Ces dernières années, l'intégration des citoyens à la fabrique de la loi a pris une nouvelle dimension, notamment grâce à la floraison des outils numériques qui ont permis une désintermédiation plus importante entre le citoyen et le parlementaire. Plusieurs initiatives extérieures au Parlement ont ainsi accompagné ce mouvement en développant des outils collaboratifs, dont l'outil Parlement & citoyens constitue un exemple ayant associé députés et sénateurs de plusieurs sensibilités politiques.

Comme mentionné supra parmi les dispositifs participatifs développés au cours des dernières années, le Gouvernement a même mis en place en 2015, sous l'impulsion de Mme Axelle Lemaire, alors secrétaire d'État chargée du numérique et de l'innovation, une consultation en ligne pour soumettre aux internautes l'avant-projet de loi pour une République numérique.

L'exemple de la consultation
sur l'avant-projet de loi pour une République numérique

Lors de l'élaboration de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, le Gouvernement s'est engagé à soumettre à la consultation numérique l'avant-projet de loi avant sa transmission au Conseil d'État. Ouverte en septembre 2015 pendant trois semaines sur un site internet dédié, cette consultation a réuni, selon les indications de Mme Axelle Lemaire, 21 330 participants pour un total de 8 500 contributions. Ce nombre est à mettre en regard des 125 116 visiteurs uniques sur le site. Les contributeurs pouvaient s'identifier sous leur nom ou un pseudonyme. La participation n'était d'ailleurs limitée ni aux nationaux français, ni aux personnes physiques.

Les internautes ont ainsi pu émettre 147 710 votes sur les articles proposés.

Le Gouvernement a ensuite pu afficher près de 80 % de votes favorables en moyenne sur ces articles. À l'issue de la consultation, il a annoncé avoir « amendé » son texte, en y ajoutant 5 articles et en apportant 90 modifications aux 30 articles initiaux. Pour répondre aux contributions les plus populaires, le Gouvernement a publié sur le site 200 réponses détaillées.

Lors de son audition, M. Cyril Lage, fondateur de Parlement & citoyens, rappelait le niveau élevé de satisfaction des internautes ayant participé à cette démarche inédite : « Témoignage du potentiel de cette démarche, quand on demande aux participants de la consultation sur la loi pour une République numérique s'ils sont prêts à renouveler l'expérience selon les mêmes modalités, 92 % d'entre eux disent oui ! » ^{117 ( * )} .

Source : travaux de la mission d'information
d'après le secrétariat d'État en charge du numérique
et les auditions réalisées

Ces évolutions ont été conduites sur la base du volontariat, sans requérir une modification des règles constitutionnelles et organiques relatives à la procédure législative. C'est dans cet esprit que la mission d'information a réfléchi aux moyens de favoriser la participation des citoyens en s'appuyant sur les instruments actuels et en les perfectionnant plutôt qu'en envisageant une révision constitutionnelle.

La mission d'information ne minore pas le risque que la consultation numérique puisse optiquement assurer une surreprésentation des personnes les plus motivées sur un sujet donné. Toutefois, cet outil constitue une source utile d'idées et de points de vue au débat. Aussi ont-elles vocation à permettre une aide à la décision, sans se substituer à la délibération et au vote du Parlement . Seul ce dernier est légitime à exprimer la volonté générale, les contributions extérieures pouvant aider à définir l'intérêt général.

Lors de son audition, Mme Axelle Lemaire insistait sur la nécessité d'afficher clairement cette règle lors du lancement d'une telle consultation. M. Cyril Lage, fondateur de Parlement & citoyens, abondait en son sens, en soulignant, à l'appui de son expérience, refuser faire croire « aux citoyens qu'il s'agissait du passage d'une démocratie représentative à une démocratie directe » ^{118 ( * )} . Mettant en avant le sondage délibératif, M. Marcel Gauchet indiquait également que ce procédé constituait un « élément d'information » pour les représentants, en insistant sur la nécessite qu'un « représentant, pourvu de la légitimité que procure l'élection, se saisi[sse] des conclusions du sondage » ^{119 ( * )} .

Le Sénat a d'ailleurs ponctuellement ouvert des espaces participatifs pour consulter sur des textes ou mesures emblématiques, comme en 2015 sur la réforme de la justice ou en 2016 sur le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, décidés par le Gouvernement.

Sur le modèle de la consultation ouverte en vue de l'élaboration de l'avant-projet de loi pour une République numérique, la mission d'information propose d'intensifier le recours à cette modalité d'association des citoyens. Il s'agirait d' organiser une consultation numérique, ouverte à tous, sur les textes d'initiative gouvernementale ou parlementaire . Dans cet esprit, la mission d'information privilégie le dépôt de contributions permettant ou non l'identification du contributeur selon le choix de ce dernier, conformément à la pratique de la Commission européenne.

Les consultations sur les actes législatifs de l'Union européenne

Comme le relevait lors de son audition, M. Jean-Éric Paquet, secrétaire général adjoint de la Commission européenne, « la Commission européenne a une pratique longue de la consultation dans le cadre de la recherche d'une meilleure réglementation » qui reste une priorité politique rappelée en mai 2015 par son président M. Jean-Claude Juncker et son premier vice-président M. Frans Timmermans.

La Commission européenne ouvre, pour douze semaines, une consultation publique sur le texte qu'elle compte proposer aux co-législateurs européens que sont le Conseil et le Parlement européen, en se fondant sur un questionnaire. Cette consultation est parallèle à des « consultations plus ciblées : réunions avec les parties intéressées y compris dans les États membres, réunions avec les administrations des États membres ou avec leurs parlements ».

Une fois que la Commission a adopté sa proposition législative et qu'elle l'a présentée au Conseil et au Parlement européen, saisis du texte, une nouvelle consultation de huit semaines permet aux parties de faire valoir leurs vues directement.

Depuis un an, une consultation est également conduite dès le début du processus, au stade de la « feuille de route » préparé par les services de la Commission européenne, sur un portail électronique.

Les consultations publiques, menées depuis une décennie par la Commission européenne, ont donné lieu à 700 consultations avec, en moyenne, 400 contributions par consultation. L'origine de ces contributions est inégalement répartie selon les pays membres de l'Union européenne. Certaines consultations relatives à des sujets sensibles entrainent « parfois des centaines de milliers de contributions, comme sur la protection de la nature, qui en a suscité 150 000 » ^{120 ( * )} . En revanche, la première phase, plus récente, rencontre un succès limité avec, en moyenne, une douzaine de prises de position issues particulièrement des acteurs directement concernés.

Les auteurs des contributions sont libres de s'identifier ou non. La Commission européenne oeuvre à assurer la traduction de ces consultations dans le maximum de langues de l'Union européenne, sans parvenir à le garantir pour chacune d'entre elles.

Un document établi par la Commission européenne pour chaque consultation retrace ses résultats et la prise en compte ou non des suggestions formulées lors de la consultation publique.

Source : travaux de la mission d'information d'après l'audition de M. Jean-Éric Paquet,
secrétaire général adjoint de la Commission européenne le 29 mars 2017

Pour les projets de loi, cette consultation pourrait être organisée en amont du dépôt du projet de loi lors de l'élaboration de l'avant-projet préalablement à sa transmission au Conseil d'État, puis à son dépôt sur le bureau d'une assemblée. Sur le modèle de la Commission européenne, les éléments recueillis pourraient permettre de consolider les études d'impact , parfois indigentes, que le Gouvernement est tenu, à de rares exceptions près, de transmettre au Parlement avec le projet de loi déposé. Comme le précisait M. Jean-Éric Paquet, secrétaire général adjoint de la Commission européenne, « dans nombre de cas, les analyses d'impact ont été très largement documentées par les contributions » ^{121 ( * )} , la société civile disposant parfois d'informations ou dedonnées que l'administration ne détenait pas.

Pour la mission d'information, la réponse apportée aux propositions ou suggestions formulées lors de la consultation doit trouver sa place dans l'étude d'impact accompagnant le projet de loi. Comme cela a été développé supra , ces études d'impact ont suscité une déception de la part de ses propres promoteurs, Mme Maryvonne de Saint Pulgent, alors présidente de la section du rapport et des études au Conseil d'État soulignant ainsi que « livrées très tardivement au Conseil d'État, elles ne servent la plupart du temps qu'à justifier la réforme déjà décidée » ^{122 ( * )} .

Puisque, selon l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, « ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation », il serait logique que l'utilité et la pertinence des solutions envisagées soient examinées au crible des retours reçus dans le cadre de la consultation, y compris pour confirmer les pistes initiales en écartant les objections ou contre-propositions formulées. De cette manière, les études d'impact renoueraient avec leur ambition initiale, tout en assurant un écho aux contributions de la société civile.

Ces apports devraient permettre d'améliorer l'information des citoyens comme des parlementaires en s'appuyant sur les résultats de la consultation que l'étude d'impact analyserait. En ce sens, la consultation éclairerait les travaux parlementaires, comme le soulignait Mme Axelle Lemaire lors de son audition à partir de l'expérience sur le projet de loi pour une République numérique : « La mise en exergue de certains points par des militants a permis de cibler les polémiques et sujets de contentieux possibles très en amont du processus législatif, et donc de les circonscrire, en définissant au plus tôt une réponse politique adéquate » ^{123 ( * )} .

L'examen parlementaire formerait ainsi le prolongement de cette consultation : comme l'expérience du projet de loi pour une République numérique l'illustre à nouveau, la reprise sous forme d'amendement parlementaire des contributions ou observations formulées lors de la consultation permet une confrontation fructueuse des arguments avancés en faveur ou en défaveur d'une solution avant qu'ils ne soient départagés par le vote. Ce faisant, la participation des citoyens à travers la consultation numérique s'entremêle avec la délibération parlementaire au profit de la définition la plus éclairée possible de l'intérêt général.

S'agissant d'une proposition de loi, cette consultation pourrait avoir lieu entre son dépôt et son examen en séance publique, à l'initiative de la commission permanente saisie de ce texte, si elle le juge utile. Le rapport législatif pourrait alors faire état des contributions et des modifications suscitées par les contributions recueillies lors de la consultation.

Toutefois, la majorité des personnes entendues a écarté l'idée d'une généralisation de la consultation sur l'ensemble des textes soumis à la délibération parlementaire. D'ailleurs, lors de son audition, Mme Maryvonne de Saint Pulgent, présidente de la section du rapport et des études au Conseil d'État, n'envisageait leur recours qu'avec précaution.

La généralisation de son recours pourrait conduire, d'une part, à une « fatigue démocratique », au risque de susciter la lassitude et le désengagement des citoyens compte tenu du nombre important et de la concomitance des consultations. M. Benjamin Ooghe-Tabanou, administrateur de l'association Regards citoyens, relevait qu' « il existe un danger d'épuisement : les citoyens ne seraient sans doute pas prêts à s'engager sur tous les textes ». Il ajoutait également le creusement de l'inégalité qui en résulterait immanquablement entre ceux qui pourraient participer et ceux qui en seraient exclus du fait de la « fracture numérique » ^{124 ( * )} .

D'autre part, tous les textes ne se prêtent pas à une consultation numérique . Il en est ainsi notamment de ceux qui sont examinés en urgence ou selon des procédures législatives particulières, comme les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, même si certaines de leurs dispositions peuvent ponctuellement s'y prêter (à l'instar de la mise en place d'un espace participatif sur le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu au Sénat lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2017).

Demeure la question de l'exploitation des données collectées . Il ressort de l'expérience conduite sur le projet de loi pour une République numérique que l'analyse et le traitement des réponses obtenues requièrent un effort de hiérarchisation des informations et de classement des réponses. La mission d'information ne minore pas les moyens humains que ce dépouillement appelle pour permettre une réelle prise en compte des informations et observations transmises.

À cet égard, la mission d'information est réservée sur le recours à des algorithmes pour traiter les contributions reçues. Exprimant son opposition à ce procédé, M. Cyril Lage, fondateur de Parlement & citoyens, relevait à raison que le même traitement doit être réservé pour ceux qui ont la possibilité de rencontrer les parlementaires et ceux qui déposent une contribution par la voie numérique. Autrement dit, « une machine traiterait les contributions des citoyens, tandis que les lobbies sont reçus dans le cadre d'auditions parlementaires » ^{125 ( * )} .

Lors des auditions, les personnes entendues ont également insisté sur la nécessité d'une interaction entre les élus et les citoyens dans le cadre de la consultation . M. Benjamin Ooghe-Tabanou, administrateur de l'association Regards citoyens, appelait de ses voeux « une obligation de réponse de la part des acteurs publics » tandis que M. François Massot, administrateur de cette même association, relevait le risque de déception auprès des contributeurs : « Si l'on prend le temps de présenter une contribution, ne recevoir aucune réponse entraîne une défiance, voire une révolte » ^{126 ( * )} . M. Loïc Blondiaux, professeur de science politique, confirmait cette position : « Pour une assemblée, consulter les citoyens sans avoir les moyens humains d'analyser le matériau qu'elle reçoit manque l'objectif car la parole des citoyens tombe dans un "triangle des Bermudes" » ^{127 ( * )} .

b) La constitution ponctuelle d'un panel de citoyens

Un « panel de citoyens », parfois connu sous le nom de « conférence de consensus », est une forme de débat public employée pour débattre de questions complexes et rendre un avis argumenté et réfléchi, utile à la prise de décision finale. Concrètement, un groupe de 15 à 25 citoyens, sans qualification particulière dans le domaine concerné, est sélectionné de manière à être représentatif des composantes de la société, afin de rendre un avis sur une question après avoir été informé et s'être formé de manière la plus complète possible. Ce procédé peut comprendre un « sondage délibératif » permettant d'obtenir une opinion des citoyens représentative et étayée.

Même s'il repose sur le travail d'un nombre restreint de personnes représentatives, ce dispositif a le mérite de proposer un point de vue différent des experts sans souffrir du risque de surreprésentation de « minorités agissantes » .

Le recours à un panel de citoyens permet donc de recueillir une analyse plus complète et cohérente que la consultation numérique sur un texte envisagé. Il porte généralement sur un sujet ou une politique publique plutôt qu'un texte déjà préparé. À cet égard, ce panel permet de s'interroger non seulement sur le contenu d'un éventuel texte mais également, en amont, sur la pertinence même du recours à un texte. Il permet de tester, selon l'expression de Mme Maryvonne de Saint Pulgent, alors présidente de la section du rapport et des études du Conseil d'État, « "l'option zéro" qui consiste à renoncer à instaurer une nouvelle norme » ^{128 ( * )} .

Les éléments recueillis au cours du panel des citoyens ont vocation, comme ceux issus d'une consultation numérique, à alimenter la réflexion qui doit sous-tendre l'étude d'impact accompagnant un texte et les différentes options qui y sont développées. De cette manière, la mission d'information privilégie une amélioration des pratiques plutôt qu'une nouvelle modification du cadre juridique d'un outil désormais consacré au niveau de la loi organique.

S'il est complémentaire aux consultations numériques, l'organisation d'un panel de citoyens requiert toutefois des moyens importants et un temps incompressible qui s'accommode difficilement de réformes menées au niveau législatif sous le sceau de l'urgence. Un délai certain est notamment nécessaire pour constituer le panel. Ainsi, lors de son audition, Mme Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique, soulignait que « cette phase de constitution du panel est la plus longue » ^{129 ( * )} . L'institut Montaigne, qui a organisé une conférence de citoyens réunissant 25 participants dans le domaine de la santé, a précisé que sa préparation avait requis six mois de travail pour trois mois de débats, pour un coût global de 200 000 euros.

C'est pourquoi la mission d'information n'envisage le recours à un panel de citoyens que pour un nombre restreint de textes portant notamment sur des sujets sociaux ou sociétaux , suscitant controverses et fortes oppositions. De ses auditions, la mission d'information a retenu plusieurs conditions de réussite pour ce procédé participatif.

D'une part, le panel de citoyens ne peut être un substitut à la décision politique, mais demeure, comme la consultation numérique, une aide à la décision. Les résultats issus de ce panel, à travers l'avis argumenté, ne doivent pas préempter la décision finale qui revient aux représentants. Cette précaution semble d'autant plus cruciale que ce procédé participatif est susceptible de présenter un biais en recherchant systématiquement une solution de compromis qui fasse la synthèse des opinions exprimées.

D'autre part, le panel doit faire l'objet d'une sélection de ses membres de nature à assurer leur représentativité . Lors de son audition, M. Bernard Manin soulignait la « faiblesse fondamentale » d'un dispositif fondé sur le volontariat, en soulignant le « risque que les personnes mobilisées par le sujet viennent en nombre disproportionné, conduisant à des personnes auto-sélectionnées ». Et de conclure : « Cette observation plaide pour les jurys citoyens avec le recrutement des échantillons statistiquement représentatifs auxquels il est présenté des matériaux et de la documentation avant de discuter et d'émettre un avis. Ces dispositifs paraissent plus prometteurs que ceux fondés sur le volontariat. Ils écartent les activistes et intègrent les non-mobilisés » ^{130 ( * )} .

Le tirage au sort ne garantit pas nécessairement la participation des personnes sélectionnées, compte tenu de la possibilité pour elles de refuser ou de quitter le dispositif en cours. L'institut Montaigne a illustré cette difficulté à travers sa propre expérience, puisqu'il a dû contacter 400 à 500 personnes pour aboutir à la constitution d'un panel de 25 personnes. Pour favoriser la participation la plus large, il paraît indispensable d'envisager la rémunération des participants, ne serait-ce que pour les défrayer. Dans le cas précité, l'institut Montaigne avait indemnisé chaque participant à hauteur de 500 euros pour une participation de trois week-ends répartis sur trois mois.

Mme Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique, décrivait ainsi la méthodologie suivie pour composer des ateliers citoyens : « À partir d'une base de citoyens, nous travaillons, selon une démarche scientifique et avec l'aide éventuelle d'un cabinet de conseil, à l'obtention d'un panel de quinze personnes, en croisant plusieurs critères. Il faut des personnes qui ont une relative ignorance du sujet, mais qui sont aussi directement concernés par le problème posé, des personnes d'âge différent, des urbains et des ruraux, etc. » ^{131 ( * )} .

Le sérieux de l'organisation est déterminant pour sa réussite et doit garantir à la fois la définition claire du sujet et la neutralité du processus, avec la présence d'une personne tierce ou la captation vidéo des réunions.

Proposition n° 2 : Recourir plus régulièrement, sans les généraliser, aux consultations numériques et aux panels de citoyens pour la préparation des réformes et l'élaboration des textes législatifs.

La consultation numérique ainsi que la constitution d'un panel de citoyens peuvent ainsi aider les parlementaires à examiner les textes qui leur sont soumis, tout en leur conservant le pouvoir de décision finale.

Au regard de cette expérience, la réflexion devrait porter sur l'extension du périmètre des textes pour lesquels ces outils pourraient être mis en oeuvre. En effet, il serait paradoxal qu'ils soient réservés à la seule loi qui, compte tenu des règles constitutionnelles entourant son élaboration, présente d'ores et déjà les garanties les plus fortes de transparence de la décision. Une association plus forte des citoyens pourrait ainsi être recherchée pour les ordonnances et les décrets ou encore les autres décisions publiques. Lors de son audition, Mme Axelle Lemaire ouvrait cette perspective : « Les politiques publiques ne se réduisent pas à la loi et au décret : l'immense majorité des décisions publiques, avant qu'elles ne se transforment en action publique, ne sont pas soumises à des processus de « co-construction ». Par exemple, les positions défendues par le Gouvernement français dans les instances européennes, et notamment dans les conseils de l'Union européenne, sont définies en interne par l'administration, sans toujours avoir l'aval politique des ministres et alors qu'elles ne sont pas toujours en phase avec les aspirations de la société et du monde économique. La « co-construction » du positionnement du Gouvernement français dans les instances nationales, européennes et internationales devrait aussi être une piste à suivre » ^{132 ( * )} .

Les institutions de l'Union européenne ont d'ailleurs emprunté cette voie en ouvrant systématiquement des consultations, comme présenté précédemment, sur les actes législatifs, mais en les étendant également à certains actes délégués ou des actes de mises en oeuvre - le droit secondaire européen, lorsqu'ils concernent des sujets sensibles (organismes génétiquement modifiés, pesticides, etc.).

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* ¹⁰³ Audition du 1 ^er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .

* ¹⁰⁴ Audition du 22 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc5 .

* ¹⁰⁵ Audition du 9 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170206/mi_democratie.html#toc4 .

* ¹⁰⁶ Audition du 1 ^er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .

* ¹⁰⁷ Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .

* ¹⁰⁸ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹⁰⁹ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹¹⁰ Audition du 1 ^er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .

* ¹¹¹ Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .

* ¹¹² Audition du 1 ^er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .

* ¹¹³ Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .

* ¹¹⁴ Audition du 8 mars 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170306/mi_democratie.html#toc3 .

* ¹¹⁵ Audition du 22 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc5 .

* ¹¹⁶ Audition du 9 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170206/mi_democratie.html#toc4 .

* ¹¹⁷ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹¹⁸ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹¹⁹ Audition du 19 janvier 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170116/mi_democratie.html .

* ¹²⁰ Audition du 29 mars 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170327/mi_democratie.html#toc5 .

* ¹²¹ Audition du 29 mars 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170327/mi_democratie.html#toc5 .

* ¹²² Audition du 8 mars 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170306/mi_democratie.html#toc3 .

* ¹²³ Audition du 21 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc2 .

* ¹²⁴ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹²⁵ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹²⁶ Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .

* ¹²⁷ Audition du 1 ^er février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/mi_democratie.html .

* ¹²⁸ Audition du 8 mars 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170306/mi_democratie.html#toc3 .

* ¹²⁹ Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .

* ¹³⁰ Audition du 9 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170206/mi_democratie.html#toc4 .

* ¹³¹ Audition du 15 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170213/mi_democratie.html .

* ¹³² Audition du 21 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc2 .