C. LE RECOURS AU RÉFÉRENDUM : UNE PRATIQUE EN QUÊTE D'ACCULTURATION
1. Une culture politique française réfractaire au référendum
Procédé de la démocratie directe, le référendum est une procédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu'en cas de réponse positive.
Contrairement aux dispositifs participatifs jusqu'à présent abordés, il emporte un transfert de responsabilité des représentants vers les citoyens qui disposent, à travers leurs suffrages, d'un pouvoir décisionnel. En revanche, il est réservé aux seuls citoyens français disposant de leurs droits civiques.
En France, à la différence d'autres pays, la validité du vote et la portée obligatoire de la réponse apportée par les électeurs ne sont pas conditionnées à la réunion d'un quorum d'électeurs 141 ( * ) .
Historiquement associé aux régimes bonapartistes, le référendum a été longtemps absent des constitutions républicaines, avant de connaître une consécration en 1958 à travers l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » Instaurée au niveau national dès 1958 pour des modifications constitutionnelles ou législatives, le référendum a été consacré en 2003, à l'article 72-1 de la Constitution, au niveau local, complétant ainsi le simple dispositif de consultation des électeurs qui existait alors. Il n'est cependant pas possible sur le plan constitutionnel de provoquer un référendum sur un sujet relevant de l'État, mais ne s'adressant qu'à une partie du corps électoral, comme les électeurs d'une commune, d'un département ou d'une région. Aussi, comme le relevait notre collègue Alain Richard lors de son audition, le scrutin organisé au sujet de la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes n'était-il juridiquement qu'une consultation des électeurs sur une aire territoriale déterminée 142 ( * ) .
Les modalités restrictives de recours à ce procédé traduisent encore la réticence historique manifestée par les régimes républicains à l'égard de la technique référendaire. M. Jean-Marie Denquin, professeur émérite de droit public, rappelait notamment que le référendum faisait l'objet d'« un a priori négatif en France en raison d'expériences historiques » 143 ( * ) .
D'une part, l'organisation d'un référendum tant local que national relève en principe de la décision des seuls représentants : il n'existe donc pas d'initiative populaire, sur le modèle de la Suisse, permettant à un nombre suffisant de citoyens de provoquer l'organisation d'un référendum. En 2008, le constituant a certes introduit, s'agissant du référendum législatif, la possibilité d'une initiative partagée entre représentants et citoyens : un cinquième des membres du Parlement peuvent déposer une proposition de loi qui, si elle recueille le soutien d'au moins un dixième des électeurs, est soumise à référendum, en l'absence d'examen par le Parlement dans le délai d'un an. Toutefois, tout en ouvrant la voie à la participation des citoyens en soutien à une initiative préexistante, il n'a pas remis en cause le pouvoir d'initiative conféré exclusivement aux élus.
L'intérêt de cette procédure et sa complexité ont, au demeurant, été régulièrement critiqués. Lors de l'adoption définitive en 2013 de la loi organique et de la loi portant application de cette nouvelle procédure, notre collègue Jean-Pierre Sueur, alors rapporteur des textes, restait critique : « En vertu des termes de l'article 11 de la Constitution, il faut remplir tellement de conditions que la mise en oeuvre de cette procédure ressemble à un véritable parcours du combattant. C'est pourquoi je me suis permis de parler, selon les jours, de "faux-semblant" ou de "trompe-l'oeil" » 144 ( * ) . D'ailleurs, à ce jour, aucune proposition de loi déposée en vue de l'organisation d'un référendum national n'a été déposée au sein des assemblées parlementaires.
D'autre part, à la différence d'autres États tels que la Suisse, le référendum n'est pas forcément obligatoire , y compris pour réviser la Constitution, le Congrès pouvant statuer en lieu et place à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés 145 ( * ) , sauf pour les propositions de loi constitutionnelles qui requièrent nécessairement un référendum. En matière législative, il demeure également optionnel et doit, en outre, relever du domaine strictement défini à l'article 11 de la Constitution : organisation des pouvoirs publics, réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, autorisation à ratifier un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions. Cette disposition constitutionnelle, certes complétée à plusieurs reprises, définit un domaine d'attribution pour lequel est ouvert le référendum , là où la plupart des constitutions lui permet d'intervenir dans l'ensemble du champ, sous réserve d'exceptions ponctuelles.
Au final, l'organisation d'un référendum s'impose uniquement, en vertu des articles 53 et 72-4 de la Constitution, lorsqu'il porte sur la cession, l'échange ou l'adjonction de territoire ou sur l'évolution statutaire des collectivités situées outre-mer.
Ainsi, à la différence d'autres démocraties dont la Suisse constitue l'exemple emblématique, notre pays connaît une faible tradition référendaire, dont témoigne le nombre limité de ses occurrences au niveau national comme local.
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Les différentes traditions en matière référendaire Selon l'étude de législation comparée publiée par le Sénat en novembre 2016, deux catégories principales se distinguent parmi les dix États analysés : - ceux dans lesquels le référendum est une pratique courante, tels la Suisse, la Californie et l'Italie, où le parlementarisme s'accommode d'une forte dose de démocratie directe ; - et ceux où il n'a qu'un caractère exceptionnel (Suède, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Pays-Bas et Espagne), voire inexistant (Allemagne). Pays à forte ou à faible tradition référendaire |
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Forte tradition référendaire |
Faible tradition référendaire |
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État |
Nombre de référendums |
Période |
État |
Nombre de référendums |
Période |
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Suisse |
623 |
1848-2016 |
Suède |
6 |
1922-2016 |
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Californie |
363 |
1912-2015 |
Pologne |
4 |
2005-2016 |
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Italie |
70 |
1974-2016 |
Portugal |
3 |
1975-2016 |
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Royaume-Uni |
3 |
1973-2016 |
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Espagne |
2 |
1978-2016 |
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Pays-Bas |
2 |
2005-2016 |
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Allemagne |
0 |
1949-2016 |
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Parmi les principales caractéristiques des régimes référendaires à l'aune de la fréquence plus ou moins grande de leur recours, deux tendances se dessinent : - dans les pays à forte tradition référendaire, cette procédure a une origine populaire et permet l'abrogation d'un texte adopté par le Parlement qui peut être soit une loi, soit une disposition constitutionnelle ; - dans les pays à faible tradition référendaire, le référendum résulte d'une décision du Parlement ou de l'exécutif, dont la portée est plus limitée ; - dans l'un et l'autre cas, le référendum consultatif fait figure d'exception dans l'échantillon considéré, puisque seuls les Pays-Bas et l'Espagne l'ont institué. Source : étude de législation comparée n° 274 - novembre 2016 - Sénat |
Ainsi, sur les neuf référendums organisés sous la V ème République, quatre l'ont été entre 1962 et 1969 sous l'impulsion du général de Gaulle, alimentant le reproche d'un usage plébiscitaire du référendum par le chef de l'État. La réponse négative, en 1969, au référendum constitutionnel portant sur le Sénat et la décentralisation, l'a d'ailleurs conduit, conformément à son engagement, à mettre fin immédiatement à son mandat. Depuis lors, le référendum a été essentiellement réservé aux sujets ayant trait à la construction européenne ou à l'évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer.
Au niveau local, le référendum n'a pas rencontré le succès escompté, n'étant utilisé ni par les départements, ni par les régions, mais essentiellement par les communes. Il a même pu y être recouru pour statuer sur des questions revêtant une sensibilité politique particulière mais situées hors de la sphère de compétence de la collectivité territoriale concernée (accueil d'immigrants, construction d'une infrastructure relevant de l'État, réforme institutionnelle, etc.). Déférées par le représentant de l'État au tribunal administratif, ces initiatives ont systématiquement été annulées.
2. Un dispositif à manier et « acclimater » avec prudence
Le cadre juridique strict dans lequel s'inscrit le référendum dans le paysage institutionnel français est moins la cause du faible recours à cet instrument de démocratie directe que le reflet d'une culture politique qui l'aborde avec une extrême prudence, compte tenu de la persistance de son caractère plébiscitaire dans notre pays.
Ce constat tranche avec la situation que la mission d'information a pu observer lors de son déplacement en Suisse, où les votations constituent, au niveau communal, cantonal et fédéral, un procédé régulier de consultation des citoyens. Il a pour corollaire des procédures permettant d'entremêler délibération parlementaire et recours au référendum . Contrairement à la situation française, il n'existe pas deux voies alternatives de décision - d'un côté, le référendum, de l'autre, le vote des représentants -, mais une procédure qui lie les deux.
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Présentation des votations en Suisse au niveau fédéral En matière législative, le recours au peuple intervient en aval du processus législatif. Cette procédure se distingue ainsi de la procédure de référendum d'initiative partagée instituée en 2008 à l'article 11 de la Constitution française 146 ( * ) . En effet, les lois fédérales, les arrêtés fédéraux et certains traités internationaux d'une durée indéterminée sont soumis au vote populaire lorsque 50 000 citoyens le demandent. Les signatures à l'appui de la demande de référendum doivent être récoltées dans les cent jours qui suivent la publication de l'acte. En cas de référendum, la majorité des suffrages exprimés au niveau fédéral permet l'adoption du texte soumis au vote. Le référendum concrétise un droit de veto du peuple sur les décisions des autorités fédérales. Il est un moyen de freiner les modifications proposées par le Parlement ou le Gouvernement en les bloquant ou en les différant. Il constitue surtout une incitation au compromis, seul capable de dissuader de lancer un référendum. Les représentants au niveau fédéral décident donc sous le contrôle du peuple. En revanche, en matière constitutionnelle, l'initiative appartient au peuple, concurremment avec ses représentants. Pour que l'initiative aboutisse, elle doit recueillir 100 000 signatures valables dans un délai de dix-huit mois 147 ( * ) . Pour être définitivement adoptée, toute modification de la Constitution 148 ( * ) requiert la réunion d'une double majorité exprimée par référendum : une majorité des suffrages exprimés au niveau fédéral et une majorité des cantons dans lesquels les votants ont approuvé le projet. L'initiative populaire peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux, traduisant une orientation ou une intention, ou, plus fréquemment, d'un texte rédigé entièrement. Le Parlement ne dispose d'aucun pouvoir pour empêcher l'organisation du référendum constitutionnel, ni pour amender l'initiative populaire. Cependant, les autorités peuvent opposer un contre-projet à l'initiative, dans l'espoir que le peuple et les cantons donneront la préférence à ce dernier. Depuis 1987, l'initiative populaire et le contre-projet peuvent être en même temps approuvés, la réponse donnée à la question subsidiaire déterminant lequel des deux textes entrera en vigueur s'ils ont tous deux recueilli la majorité des votes du peuple et des cantons. L'absence d'initiative populaire en matière législative, couplée à la certitude d'obtenir un référendum en matière constitutionnelle en cas d'initiative populaire, explique le recours au référendum constitutionnel pour des dispositions matériellement législatives. Source : travaux de la mission d'information |
En règle générale, les électeurs suisses sont appelés quatre fois par an à se prononcer sur des questions de politique fédérale. Les objets mis en votation sont au nombre de trois ou quatre en moyenne à chaque échéance, sans compter les textes relevant du niveau cantonal et mis aux voix le même jour. Des associations ad hoc se forment régulièrement pour provoquer une votation. S'il n'existe aucun quorum de participation, la participation moyenne aux référendums s'établit entre 40 % et 55 %, ce qui demeure notable compte tenu de la fréquence des scrutins.
Les citoyens suisses ont une appréhension différente, pour ne pas dire radicalement opposée, de l'approche française du référendum. Lors du déplacement de la mission d'information, MM. Michel Hottelier et Thierry Tanquerel, professeurs de droit public à l'université de Genève, ont témoigné de la variété des sujets sur lesquels les électeurs étaient appelés à voter le même jour, certains d'entre eux ne souhaitant d'ailleurs répondre qu'à certaines questions.
En outre, l'organisation du référendum s'accompagne d'un effort particulier d'explication et d'échange de la part des autorités publiques . Dans le canton de Genève, le gouvernement cantonal prépare un fascicule d'explication de la question posée. Le Conseil d'État de Genève ne prend pas directement part au débat, mais peut répondre aux questions posées qui sont parfois suscitées par les représentants eux-mêmes. De même, les élus peuvent participer au processus décisionnel à partir du contre-projet susceptible d'être proposé afin de répondre à une question qu'ils jugent pertinente mais à laquelle la réponse apportée ne leur parait pas satisfaisante.
Enfin, dans les pays ayant construit une culture du référendum, les élus ne lient pas leur sort à l'issue du référendum, pas plus que les électeurs ne sont disposés à voter en fonction de considérations liées au contexte politique ou au bilan de l'autorité à l'origine du référendum . Cette situation est accentuée en Suisse par le fait que certaines votations sont engagées par les citoyens eux-mêmes ou sont obligatoires en vertu de la Constitution fédérale ou de la Constitution du canton. Les professeurs de droit rencontrés par la mission d'information à Genève rappelaient qu'un seul conseiller fédéral - l'équivalent d'un « ministre » au niveau fédéral - avait démissionné, en 1956, après avoir « perdu » un référendum. Par principe, les membres du gouvernement fédéral ou cantonal se maintiennent à leurs fonctions malgré des revers lors des votations.
Les personnes rencontrées en Suisse n'ont pas minoré les difficultés suscitées par l'exercice aussi régulier de la démocratie directe, particulièrement sur des questions complexes. Ainsi, à Genève, deux votations citoyennes ont déjà été organisées sur le tarif des transports publics genevois (TPG) ces dernières années, conduisant à réduire les tarifs applicables. Or, le canton de Genève propose de nouveau un texte pour les augmenter, ce qui a conduit à une nouvelle votation populaire organisée le 21 mai 2017.
Pour autant, les référendums restent, en Suisse, dédramatisés et non plébiscitaires. Ils permettent de résoudre par cette voie des conflits qui, en France, prendraient davantage la forme de manifestations populaires. Selon M. Jean-Marc Guinchard, président du Grand Conseil de la République et du canton de Genève, l'élu n'est pas l'oublié de la démocratie directe en Suisse, car l'initiative citoyenne n'est pas conçue ni perçue comme un déni du travail de l'élu .
La mission d'information a conscience qu'il serait illusoire de penser transposer en France la pratique suisse, fruit d'une longue tradition politique. L'exemple de ce pays démontre néanmoins qu'il est possible de faire usage du référendum sans entrer en opposition systématique avec la démocratie représentative. La banalisation du référendum en France supposerait que la question posée ne soit pas supplantée par le débat autour de la personne qui l'a posée.
Cette évolution suppose une acculturation du référendum . À cet égard, comme l'ont souligné les personnes rencontrées en Suisse par la mission d'information, l'échelon local demeure le lieu privilégié pour rompre avec la logique faisant du référendum un moment de tension entouré d'une forte dramaturgie politique . Ce niveau d'expérimentation paraît d'autant plus indiqué qu'il permet un échange plus direct entre les élus et les citoyens en amont du scrutin, pour préparer et expliquer les enjeux en présence et ainsi participer à l'effort pédagogique qui accompagne la consultation référendaire.
Suivant cette logique, la mission d'information suggère d'apporter des ajustements au cadre législatif actuel, qui, sans remettre en cause l'équilibre général de la procédure référendaire locale, serait de nature à faciliter de manière dépassionnée le recours à ce procédé. Elle propose ainsi que soit ouverte la possibilité, comme depuis 2013 pour le référendum national 149 ( * ) , que plusieurs questions puissent être posées le même jour lors d'un référendum local. Comme le relevait M. Benjamin Ooghe-Tabanou, administrateur de l'association Regards citoyens, « interroger les citoyens en début de mandat sur plusieurs sujets [...] fait sortir du vote sanction » 150 ( * ) .
De même, la mission d'information recommande de lever les restrictions empêchant d'organiser concomitamment un référendum local et une élection. En effet, l'article L.O. 1112-6 du code général des collectivités territoriales interdit à toute collectivité territoriale d'organiser un référendum local pendant la campagne ou les jours du scrutin prévus pour une élection locale ou nationale ainsi qu'un référendum national. Or, la multiplicité des scrutins, sur le modèle suisse ou américain, est la meilleure garantie de dissocier les enjeux de manière à ce que le référendum ne devienne pas le « défouloir » pour des revendications et des griefs qui sont étrangers à la question posée.
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Proposition n° 4 : À long terme, encourager le recours apaisé au référendum par un assouplissement de son usage au niveau local pour les collectivités territoriales volontaires, en autorisant plusieurs questions concomitantes et un recours plus adapté au calendrier local. |
* 141 Ainsi, le référendum sur le statut de la Nouvelle-Calédonie en 1988 et celui sur la réduction du mandat présidentiel à cinq ans en 2000 ont réuni respectivement 37,40 % et 30,73 % des inscrits.
* 142 Cette procédure est ainsi définie par l'article L. 123-20 du code de l'environnement, issu de l'ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Pour plus de détails, cf. le II de la seconde partie.
* 143 Audition du 20 décembre 2016. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161219/mi_democratie.html .
* 144 Cf. le compte rendu intégral de la séance du Sénat du 21 novembre 2013 : https://www.senat.fr/seances/s201311/s20131121/s20131121001.html .
* 145 Selon la même logique, plutôt que le référendum rendu obligatoire en 2007 pour autoriser la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne, le constituant a permis en 2008 au Parlement d'en décider par la voie du Congrès.
* 146 Contrairement au niveau fédéral, certaines constitutions cantonales permettent à un groupe de citoyens d'initier des modifications de la législation.
* 147 Ces conditions sont peu exigeantes au regard de celles de l'article 11 de la Constitution française en matière législative, qui exigent, outre un nombre minimal de parlementaires signataires, un soutien exprimé par plus de 4 millions d'électeurs et recueilli pendant neuf mois.
* 148 Il en est également de même pour l'adhésion de la Suisse à certaines organisations internationales.
* 149 Le deuxième alinéa de l'article L. 558-45 du code électoral dispose que « Lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, il est mis à disposition des électeurs un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse "oui" ou "non". »
* 150 Audition du 23 février 2017. Cf. le compte rendu : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170220/mi_democratie.html#toc9 .