Laisser respirer les territoires

CONCLUSION

Aujourd'hui, il importe de stabiliser l'organisation décentralisée de notre République telle qu'elle résulte des réformes entreprises depuis plus de trente ans. Les territoires le réclament pour disposer de la capacité et du temps nécessaires à la mise en oeuvre des dernières évolutions. Ce postulat n'interdit pas au législateur d'intervenir ponctuellement pour remédier à des blocages, des difficultés qui pourront encore intervenir dans les mois à venir. Mais sa responsabilité, dans tous les cas, est de faciliter le bon fonctionnement de l'administration locale et de favoriser les conditions de mise en oeuvre des projets des collectivités au service des habitants.

Afin de faciliter l'émergence de ces projets, les décisions de l'État doivent notamment être coordonnées. Il est pour cela nécessaire de conforter l'autorité du préfet sur l'ensemble des services territoriaux de l'État.

Préconisation n°15 :

Conforter l'autorité du préfet sur l'ensemble des services de l'État.

En tout état de cause, il convient de tirer les conséquences de l'accumulation des amendements votés par le Parlement aux réformes sans qu'ils soient toujours mis en perspective. Il serait ainsi remédié au paysage parfois brouillé, qui ne tire pas partie de toutes les avancées réalisées au cours des dernières années par la décentralisation.

Le triptyque clarification, territorialisation, coordination doit, selon vos rapporteurs, conduire les réflexions pour l'avenir. Toute réforme doit être évaluée avant, le cas échéant, de la poursuivre ou d'en changer.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MERCREDI 15 MARS 2017

M. Philippe Bas, président . - Le Sénat est une assemblée permanente et assure la continuité de la République. Nous nous réunissons donc aujourd'hui pour écouter notre quatuor de rapporteurs sur leur bilan de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Cette mission a cherché à se placer au plus proche des territoires, à l'écoute des élus et des services de l'État. Avec les collègues qui se sont joints à nous pour de nombreux déplacements, nous avons pu faire un zoom sur l'élaboration très récente des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), sur l'évolution des communes nouvelles, sur celle du couple département-région, notamment à la suite de la fusion de ces dernières - pour certaines d'entre elles par trois - et sur la réorganisation des services de l'État. Nous nous sommes déplacés dans l'ensemble des régions fusionnées, notamment. Cette mission a débuté il y a presque un an et demi.

Le paysage intercommunal, d'abord, témoigne d'une réelle disparité entre les territoires. Chaque territoire s'est approprié les textes de façon différente. Il fallait bien éviter les écueils, les vides juridiques, une forme d'impréparation, pour beaucoup d'élus, face à tout ce qu'il fallait mettre en oeuvre, notamment pour les fusions d'intercommunalités.

Les préfets ont joué un rôle important. Dans certains départements, ils ont été très ambitieux, dépassant le cadre de la loi NOTRe et faisant parfois naître aux forceps les intercommunalités. À Toulouse, lundi, un président d'une intercommunalité de 144 communes ayant fusionné 5 intercommunalités nous racontait ainsi que 88 % des maires avaient voté contre la fusion, mais que le préfet était passé outre ce vote.

Aujourd'hui, la situation intercommunale ne respecte plus l'esprit initial du législateur, selon lequel les communautés de communes étaient l'outil ayant vocation à couvrir les territoires ruraux, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles étant adaptées au fait urbain. Il y a lieu de s'interroger sur les compétences de ces différents types de structures. En effet, des agglomérations, des communautés urbaines et même des métropoles comprennent désormais des espaces ruraux significatifs.

En termes d'exigence démocratique, la question de la gouvernance commence à devenir un sujet de préoccupation. Les intercommunalités « XXL », dépassant 40 communes, ont des conseils communautaires pléthoriques qui remettent en question le lien avec les communes et nos concitoyens.

Autre question, celle de l'initiative laissée aux élus. Il y a certains SDCI dont l'efficience n'est pas prouvée et qui sont anxiogènes pour les élus - ceux-ci ont le sentiment de perdre en proximité et ne se reconnaissent pas dans les nouveaux périmètres parfois très vastes et sans centralité affirmée. Le calendrier trop contraint a été souvent dénoncé par les élus comme pouvant être un frein à la prise en charge de très nombreuses compétences
- urbanisme, eau et assainissement, gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) - excusez du peu !

On ne peut plus fonctionner comme autrefois, lorsque les périmètres étaient plus petits et la démographie moins importante, notamment avec le cadre régional devenu beaucoup plus large. Autant de questions auxquelles devront être apportées des réponses concrètes. Il faut donner un peu plus de marge aux élus. La marche forcée a ses limites et peut être contre-productive, comme on l'a vu concernant la Gemapi en Haute-Garonne.

Une clarification des compétences est nécessaire. Les seuils doivent être revus. Le contenu des différentes intercommunalités doit être redéfini. La volonté d'aller à tout prix vers la métropole a trouvé ses limites : passées à 15, puis à 22, les métropoles n'ont plus aucune raison de ne pas se multiplier, Limoges et Angers, par exemple, pouvant réclamer ce statut ; paradoxalement, cela inquiète maintenant les promoteurs du fait métropolitain eux-mêmes, comme en témoigne notre rencontre avec le président de France urbaine lui-même, qui veut s'en tenir à 22 métropoles.

En conclusion, je dirai que les sources d'inquiétude sont nombreuses. Sans remettre en cause le paysage intercommunal, si des regroupements sont douloureux, disparates - comme en Savoie, où une petite communauté de communes comme le Massif des Bauges doit se réunir à une grande communauté d'agglomération -, il ne faut pas s'interdire de déroger aux schémas. Il faudra continuer à observer avec rigueur le paysage institutionnel assez brouillé. Nous ne souhaitons pas un nouveau big bang territorial, ni bouleverser ce qui marche bien. Mais nous voulons assurer la cohérence et l'efficience des intercommunalités.

Il est grand temps de donner l'initiative aux élus. L'observation le prouve : là où tout se passe bien, c'est là où les élus et le préfet étaient en concordance. Heureusement, c'est vrai dans la majorité des cas. À chaque fois que le schéma est contraire à la logique des territoires, nous craignons fort que l'expérience soit douloureuse dans le temps.

Les communes nouvelles sont le phénomène qui illustre le plus la diversité territoriale. En Maine-et-Loire, des ensembles de 20 communes ont fusionné et le nombre total des communes du département est passé de 303 à 186 communes. C'est vrai aussi dans la Manche, plus globalement dans l'Ouest, beaucoup moins dans le sud, l'Est et le Sud-Est.

En France, 1 760 communes ont fusionné en 2015 et 2016 pour créer 517 communes nouvelles. Ce n'est pas neutre, mais on ne peut pas parler de généralisation. Les dispositions financières ne sont plus la principale motivation, comme cela pouvait être le cas par le passé. C'est souvent une logique défensive, au sein de grands ensembles intercommunaux, sauf dans l'Ouest, où une proximité géographique, avec par exemple un tissu associatif commun, incite les communes à fusionner. Dans des territoires très ruraux, deux ou trois communes peuvent vouloir fusionner pour continuer à fonctionner, mais souvent avec la volonté de ne pas aller au-delà d'une simple addition des conseils municipaux - dans ces cas-là, la déception promet d'être sévère après 2020.

M. René Vandierendonck, rapporteur . - Je salue la présence parmi nous de notre collègue Patrick Masclet, président de l'association des maires du Nord. Les préfets, les présidents de région ou d'intercommunalité ont beaucoup apprécié la démarche de notre commission, ce dont témoigne l'accueil chaleureux que nous avons rencontré partout.

Concernant les nouvelles grandes régions, nous avons fait une vingtaine de déplacements en Bourgogne-Franche-Comté, en Normandie, dans le Grand Est, en Nouvelle-Aquitaine, en Auvergne-Rhône-Alpes, dans les Hauts-de-France et en Occitanie. Le défi de la territorialisation de l'administration régionale à cette nouvelle échelle est considérable. Globalement, il est en train d'être relevé.

Dans le Grand Est, si Strasbourg est le chef-lieu de la nouvelle région, Metz conserve le siège de l'assemblée régionale et Châlons-en-Champagne voit se réunir le conseil économique, social et environnemental régional (Ceser).

Douze agences ont été mises en place sur les dix départements que compte la région, dans des lieux facilement identifiables, accessibles, et comptant une trentaine d'agents chacune, avec des compétences aussi variées que le patrimoine immobilier, les ressources humaines, le transport urbain et interurbain, administrant en moyenne 450 agents et vingt lycées. C'est une organisation ingénieuse, qui n'a nécessité aucune mutation forcée du personnel régional. La réponse locale commence à être considérée comme efficace.

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) est l'occasion d'une vraie discussion avec les nouvelles intercommunalités. Les élus sont en général satisfaits, mais ils regrettent un délai trop court. Il n'y a pas de contestation sur le développement économique. Lundi dernier, nous avons demandé à M. Jean-Luc Moudenc, président de Toulouse Métropole, s'il avait rencontré des difficultés à intégrer sa stratégie au schéma régional ; il nous a répondu : « aucun problème ! ». Cela ne se passe donc pas si mal que cela, y compris dans les rapports entre région et métropole. Le pire n'est jamais sûr !

Le Sraddet est intéressant, surtout si les délais sont desserrés par le Gouvernement - je m'emploie à l'en convaincre. C'est le lieu d'un véritable dialogue avec le territoire élargi et les nouvelles intercommunalités. Mais, pour qu'il soit réussi, il faut une coordination des politiques régionales au niveau des différentes intercommunalités.

Sur le transport scolaire, ayant été rapporteur de la proposition de loi de notre collègue Bruno Sido sur le sujet, je me suis intéressé à la manière dont cette compétence était déployée en Occitanie. Les treize départements qui composent cette région, à part l'Aveyron, ont signé des délégations de compétence. Cela va dans le sens de la position du Sénat et de la proposition de loi de M. Sido. J'ai demandé à la présidente de la région Occitanie si cela avait été l'enfer pour obtenir un tel résultat ? Pas du tout, m'a-t-elle répondu ! Là encore, les agences départementales ont été reprises par la région, dans un cadre territorialisé.

Quelles que soient les critiques sévères sur la manière dont a été fait le découpage régional - moi-même, je n'en ai pas été avare -, la réforme se met en place bon an mal an, et conformément à l'adage : « il faut faire confiance à l'intelligence des territoires. »

Une question traverse toute la discussion, sans qu'il soit, à mon sens, forcément nécessaire de réformer le mode de scrutin actuel des régions : l'ancrage territorial des élus. Je note que M. Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), refuse le conseiller territorial. Il faudra mener une vraie réflexion sur ce sujet.

Concernant les finances régionales, je note avec satisfaction que la nouvelle compétence transport interurbain s'accompagne d'une augmentation de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et d'une part supplémentaire de la TVA dans la loi de finances pour 2017. Tout le monde attend, comme la soif attend l'orange, un grand texte pluriannuel sur le financement des collectivités locales, tel qu'il avait été annoncé en début de quinquennat.

Concernant les départements, tous les interlocuteurs reconnaissent que le Sénat a eu un rôle crucial pour éviter les contradictions des textes initiaux. Il faut autoriser les délégations de compétence partout où elles sont possibles, ne pas avoir peur du contrat qui ouvre la porte à la différenciation territoriale.

Les candidats à l'élection présidentielle ont relooké en « pacte de garantie des finances territoriales » le projet de grande loi pluriannuelle sur les finances locales. Nous devons poser la question de la solidarité territoriale. Le Gouvernement voulait que les départements dépérissent, pour finalement disparaître en 2021. Le Sénat est heureusement intervenu et a clarifié les attributions du département, notamment en termes de solidarité territoriale. Les intercommunalités s'inquiètent de se voir chargées de compétences aussi lourdes que l'urbanisme, la Gemapi, l'eau et assainissement... Il faut que les départements, à côté de leur irremplaçable vocation sociale, se mobilisent pour fournir une offre d'ingénierie territoriale, aux côtés de l'État. Je me suis opposé à la secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales sur ce point : ce n'est pas parce que vous avez rationalisé les périmètres que les capacités opérationnelles des territoires sont égales.

Je forme le voeu que la méthode que nous avons suivie pour l'évaluation, voulue par le président du Sénat, perdure dans le temps : non seulement elle maintient le lien territorial, mis à mal par l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale, mais elle évite aussi le foisonnement des propositions de loi parfois inutiles.

En France, on préfère les expérimentations rapides, qu'il faudrait généraliser très vite. Je plaide, quant à moi, pour des expérimentations plus longues, sans crainte de la différenciation territoriale.

M. Philippe Bas, président . - Je souhaite aussi que cette méthode perdure, d'autant plus que cette évaluation pluraliste fait honneur au Sénat.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur . - Ce qui m'a frappé le plus, lors de cette mission, c'est la capacité des territoires à digérer les réformes les plus échevelées : ils font preuve d'une capacité d'invention extraordinaire ! Cela est vrai aussi pour notre administration déconcentrée, qui s'est adaptée de la façon la plus satisfaisante possible. Attention, cependant ! Le Gouvernement, voyant que cela marche trop bien, pourrait bien être tenté de réduire les effectifs et de tout réorganiser de nouveau...

Pour éviter les aigreurs des perdants de la fusion des régions, les services régionaux de l'État ont été restructurés selon une logique multi-sites. Les sièges sont répartis entre le chef-lieu de la nouvelle région et les anciens chefs-lieux. Chaque service de l'État a conservé des sites partout. Ce n'est pas étonnant qu'avec une telle complication, le bilan soit contrasté, malgré la mobilisation du personnel, notamment de l'encadrement, et la souplesse de l'administration centrale concernée, qui a essayé de tenir compte du territoire et de faire réussir l'opération en aidant les services locaux. Le résultat est satisfaisant ; il serait dommage que cette organisation périclite à l'avenir. Or nous avons des craintes de ce côté-là.

Avec la complexité inhérente à l'organisation multi-sites, les difficultés n'ont pas manqué. Sur un même site, certains services bénéficient d'un encadrement sur place, d'autres sont pilotés par des supérieurs hiérarchiques qui se trouvent sur un autre site et, au sein d'un même service, les agents peuvent être répartis sur différents sites, en fonction de l'entité, voire de la sous-entité à laquelle ils appartiennent. Les services de l'État se sont positionnés avant même le résultat des élections régionales - on ne peut pas leur reprocher d'avoir voulu anticiper. Mais le résultat de tout cela, ce sont des déplacements nombreux, coûteux en frais, en temps et en fatigue, pour l'encadrement - mais pas seulement. La médiocrité des transports interurbains n'arrange rien. Il faut cinq heures pour aller d'un bout à l'autre de la Nouvelle-Aquitaine ! Même en Occitanie, il ne faut pas loin de trois heures pour aller de Toulouse à Montpellier.

Le point positif est que la nouvelle organisation a permis de limiter les effets liés aux restrictions budgétaires et à la baisse des effectifs par le biais des redéploiements de personnel, d'ailleurs souvent utilisés par les préfets de région pour renforcer l'échelon départemental. C'est un mouvement bienvenu, mais c'est aussi le paradoxe de la réforme, qui entend donner plus de pouvoir à l'échelon régional, mais qui contribue à réaffecter du personnel de la région au niveau départemental. La question est : jusqu'à quand ?

Les élus locaux craignent de voir les services publics de l'État s'éloigner toujours plus. La réforme a permis le maintien du niveau infradépartemental de l'administration déconcentrée. Je note ainsi que le Gouvernement a revu à la baisse son ambition de réduire le nombre de sous-préfets : seuls deux fusions et six jumelages d'arrondissements ont été réalisés à ce jour. Peut-être est-ce à cause des élections prochaines ?... Nous préférons y voir la reconnaissance implicite par le Gouvernement du rôle fondamental des sous-préfets.

Autre effet positif de la réorganisation des services : la confrontation des méthodes, des politiques, qui a permis une certaine rationalisation des choix et des pratiques. Les choses varient certes d'une région à l'autre, car il n'est pas toujours facile de concilier les « cultures » des anciennes directions.

La mise en place de l'organisation multi-sites implique un grand bond en avant numérique, pour parler comme le président Mao, ou l'apparition d'une « administration 3.0 », pour parler comme le Gouvernement. C'est une avancée bienvenue. Mais il faut que l'intendance suive, que le déploiement des outils numériques soit effectif. Or même la transmission routinière des documents et des informations n'est pas partout assurée, à cause de la faiblesse du débit dans certains territoires.

Il est difficile de faire le bilan de ce qui constitue une véritable mutation des conditions de travail. Le résultat varie selon l'implication de l'encadrement et des administrations centrales. En tout état de cause, le déploiement de ces nouveaux outils est nécessaire. Mais, si l'élan est donné, l'effort reste insuffisant. Les moyens financiers nécessaires, pour les visioconférences, par exemple, n'ont pas été mis.

Cette organisation multi-sites est-elle viable à long terme ? Tous les élus et fonctionnaires des anciens chefs-lieux régionaux s'en inquiètent. Sur ces sites, la taille critique des services n'est pas assurée. La poursuite de la réduction des budgets et des effectifs n'incite pas à l'optimisme. En outre, les fonctionnaires ont tendance à se tourner vers les nouveaux chefs-lieux, devenus plus attractifs pour leur carrière et leur sécurité.

Cela peut faire craindre un désengagement en pente douce. Si rien n'est fait, on verra peu à peu les sites éloignés du chef-lieu se vider de leur substance. Ce serait un énorme gâchis d'énergie, tant pour le personnel, les élus, les décideurs qui se sont investis. Il faut leur donner les moyens de fonctionner correctement.

M. Michel Mercier, rapporteur . - Cette mission devra reproduire ses travaux dans deux ou trois ans, car la situation va évoluer. Prenons l'exemple des communes nouvelles : la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales en a permis la création pour répondre à des problématiques rurales. Or elles sont aujourd'hui utilisées pour d'autres motifs : obtenir de meilleures notations, faire face aux grandes régions... Annecy, par exemple, est la plus grande commune nouvelle de France.

Cela m'amène à formuler une remarque sur la nécessaire humilité du législateur. Il vote une loi qui est la même pour tous, mais que les territoires s'approprient de manière différente. C'est la raison d'être d'une République décentralisée. Cela implique de ne pas voter d'autre loi de réforme territoriale avant que l'appropriation des derniers textes ne soit achevée.

M. Jean-Pierre Sueur . - J'adresse mes félicitations au quatuor de rapporteurs. Je suis heureux d'échapper ce matin au « brouhaha » ambiant, qui donne de la politique une idée telle que nous devons en être inquiets.

Je veux insister sur la logique positive des différentes lois dont nous discutons. Doter les territoires de l'outil métropolitain est ainsi une bonne chose. Le pendant de cette réforme était la mise en oeuvre de communautés de communes plus importantes, avec plus de moyens, capables d'atteindre une taille critique dans les domaines de l'économie, de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

L'avenir n'est pas dans l'opposition entre le monde rural et le monde urbain ; il est dans la conjugaison des dynamismes des métropoles et des communautés de communes.

Il existe une ambiguïté pour ce qui est des communautés d'agglomération, nos récents débats sur la proposition de loi visant à la mise en oeuvre effective du droit à l'eau potable et à l'assainissement l'ont montrée. Certaines communautés d'agglomération correspondent en réalité à des communautés de communes, puisqu'elles comptent en leur sein une addition de nombreux villages isolés. On appelle donc agglomération ce qui n'est pas aggloméré ! Tout cela s'explique par le bénéfice de la dotation globale de fonctionnement. Il faut donc réfléchir à la question des financements des intercommunalités. Les dotations de l'État sont à revoir.

Je ferai une remarque sur les communes nouvelles. J'avais dit à Jacques Pélissard, l'ancien président de l'Association des maires de France (AMF), que je voterais sa proposition de loi visant à faciliter leur mise en place, mais n'en ferais pas la propagande. Les gens aiment les communes de France. Ce n'est pas un hasard si une des premières lois votées après la Révolution, en décembre 1789, était une loi sur les communes. C'est pourquoi l'existence d'intercommunalités fortes et le maintien des communes sont si importants.

L'idée de la commune nouvelle est maline. À chaque fois que l'on essaie d'unir des communes contre leur gré, cela ne marche pas.

J'en viens à la question des compétences. J'espère que la proposition de loi sur l'eau et l'assainissement, adoptée par le Sénat, va prospérer. Vu l'importance des nouvelles communautés de communes, le transfert de cette compétence ne pourra se faire en 2020. Le problème, que je mentionnais il y a un instant, des communautés d'agglomération qui s'apparentent à de grandes communautés de communes se pose également. Pour l'urbain aggloméré, en revanche, il est sage de garder la date prévue pour le transfert de l'eau et l'assainissement.

Si l'on veut être lucide, l'ambition de départ de toutes ces réformes était de réduire le nombre d'échelons territoriaux, dont l'exemple parisien est le plus symptomatique. Arrondissements, ville, établissements publics territoriaux, métropole, départements, région... comment gérer un tel embrouillamini ? Le Premier ministre d'alors, M. Manuel Valls, avait annoncé la disparition programmée des départements à l'horizon 2021. Il suffisait de le dire pour que cela ne soit pas possible. Ces évolutions peuvent prendre dix ou vingt ans.

Nous arriverons à un bon équilibre entre le couple communes-communautés et les régions au cours du XXI ^e siècle. Mais une telle mutation doit prendre du temps.

Je perçois enfin une contradiction dans les réformes dont nous parlons. Dans les grandes régions, les élus ont eu l'intelligence de trouver des structures pour ne pas éloigner les citoyens de l'administration. Créer d'aussi grandes régions renforce en réalité le département.

M. Philippe Bas, président. - Je constate une fois de plus dans nos échanges le miracle sénatorial : nous pouvons avoir une vision très différente, pour ne pas dire antagonique, de l'avenir et voter les mêmes textes pour organiser le présent.

M. André Reichardt . - J'adresse à mon tour toutes mes félicitations au quatuor de rapporteurs et je salue la décision de la commission des lois du Sénat d'avoir mis en place cette mission. Il était important de vérifier sur place ce que l'on subodorait dans nos travaux.

Une question de méthode, néanmoins. Nous n'avons pas encore abordé les différentes préconisations tirées du rapport, qui nous ont été distribuées et dont certaines sont très importantes : la préconisation n ^o 4 sur le droit à l'expérimentation en matière d'emploi, la n° 7 sur le pouvoir réglementaire de la région - nous le revendiquons depuis si longtemps en Alsace-Moselle ! -, la n° 6 sur la territorialisation des conseillers régionaux,...

M. René Vandierendonck, rapporteur . - Oui, j'ai voulu m'extirper du terme de « conseiller territorial ».

M. André Reichardt . - ... la n° 10, qui propose de conforter la commune comme circonscription de base pour l'élection des conseillers communautaires et métropolitains, que j'applaudis des deux mains, ou encore la n° 12 relative à la fusion des cartes cantonale et intercommunale, sur laquelle je suis tout à fait d'accord. Mais nous devons absolument en discuter et tomber d'accord.

Sur le bilan des réformes territoriales, on peut globalement dire que l'on est très loin de la rationalisation des collectivités territoriales.

Je suis moins optimiste que certains sur la répartition des compétences entre les régions et les départements. Les régions sont par exemple en pleine élaboration de leur schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (Srdeii). Il n'y a pas encore de contestation, mais vous allez voir ! En Alsace, on entend déjà parler d'actions au contentieux.

Les réformes territoriales n'ont pas atteint l'objectif de réduction du millefeuille local. Je le dis en toute loyauté, les gens se demandent déjà pourquoi il y a douze antennes régionales dans le Grand Est, pour dix départements, et quel est leur rôle. Ils commencent à compter : dix départements, douze antennes régionales, comptant chacune une trentaine de personnes... Cela fait parler.

M. René Vandierendonck, rapporteur . - C'est un choix délibéré du président de la région !

M. Jacques Bigot . - Mes félicitations aux rapporteurs. C'est un travail qui doit être continué dans la durée.

Il existe une forte disparité des schémas retenus en fonction des territoires. Est-ce dû à l'organisation des territoires, à la différence entre ceux qui sont densément peuplés et les autres ?

Une question risque de se poser rapidement pour les grandes agglomérations
- celle de Reims regroupe par exemple 143 communes - : leur fonctionnement ne s'apparente-t-il pas à celui d'un département ? Ce n'est pas le cas de la métropole de Strasbourg, qui est resserrée autour de 33 communes.

J'ai personnellement du mal à voir le lien entre les constats faits par les rapporteurs et les préconisations.

La préconisation n ^o 1, stabiliser l'existant, attendre avant de poursuivre les réformes, me semble cruciale. Certaines préconisations faites ici ne peuvent pas s'appliquer tant que l'on n'aura pas complètement évalué l'impact des réformes déjà adoptées.

Pour ce qui est de la préconisation n ^o 7 relative au pouvoir réglementaire des régions ; M. François Hollande l'avait formulée en tant que candidat à l'élection présidentielle. On pourrait en effet donner compétence aux régions pour la mise en oeuvre de dispositions spécifiques, en matière économique par exemple. Mais n'est-ce pas trop tôt cependant ?

Les préconisations financières sont quant à elles essentielles.

Pour ce qui est de l'administration territoriale de l'État, je rappelle que M. Philippe Richert, quand il était président de conseil général, avait développé des maisons du département. Président de la région Alsace, il avait créé quatre antennes pour deux départements. Quelle est la logique de ces maisons ? Comment vont-elles fonctionner, notamment avec les départements ?

M. Yves Détraigne . - J'adresse à mon tour mes félicitations aux rapporteurs. Je salue également le pragmatisme avec lequel les élus se sont emparés des différentes lois.

À Reims, nous avons créé une communauté urbaine que personne n'avait en tête au moment du vote des lois de réforme territoriale. Elle regroupe désormais 143 communes, qui sont non pas dispersées, mais réparties sur tout le territoire, hormis les sept qui constituent le noyau de l'agglomération rémoise. Cette communauté marche bien, car elle correspond aux territoires du quotidien. Désormais, une institution, le conseil communautaire, consacre ce fonctionnement.

Nous nous organisons par territoire. Certaines communes n'ont leur mairie ouverte qu'une demi-journée par semaine. Or les citoyens veulent disposer des mêmes services partout. Il est donc important de laisser aux territoires les marges de manoeuvre nécessaires pour qu'ils s'organisent de manière souple et pragmatique.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Bien sûr !

M. Yves Détraigne . - Cela revient totalement sur la culture administrative française, qui est très centralisée. Mais nous sommes entrés dans un nouveau monde. Il faudrait donc inclure une préconisation selon laquelle les lois doivent s'adapter aux spécificités de chaque territoire.

Une remarque sur la gouvernance des grandes intercommunalités. Il y a parfois le sentiment, au sein des communes intégrées dans de telles communautés, que le centre décide de tout ou presque. Auparavant, une secrétaire de mairie faisait tout avec le maire ou son adjoint. Aujourd'hui, elle peut avoir l'impression d'être devenue, dans une grande intercommunalité, une simple exécutante, d'avoir perdu le fil du dialogue avec l'élu à l'origine de la décision.

M. Jean-Pierre Vial . - Bravo aux rapporteurs pour ce travail, qui mérite d'être poursuivi.

Je remarque moi aussi que les départements, qui étaient voués à disparaître, sortent renforcés de la création des grandes régions. Cela ne veut pas dire que l'équilibre entre régions et départements est harmonieux, le débat que nous avons eu sur les maisons des régions dans les territoires en est l'illustration.

Les départements se sont vu priver de la compétence en matière économique au profit des régions, qui tentent de prendre le relais. Les agences de développement économique des départements, pour ceux qui en avaient, passent donc sous le contrôle des régions, mais en tant qu'antenne départementale. Le bon sens s'applique là où c'est possible. Créer des antennes ex nihilo est plus difficile.

Lors de notre déplacement à Toulouse, nous avons pu constater que le président du département et le président de la métropole avaient trouvé un modus vivendi original : chacun fiche la paix à l'autre et tout va bien. Mais cela implique, pour le président de la métropole, de travailler avec des collectivités extérieures au département. C'est stupéfiant !

Il y a par ailleurs une urgence à revoir le calendrier fixé pour la mise en oeuvre des intercommunalités. Elles se disent asphyxiées, incapables de tout mettre en place dans les délais fixés.

Il y a également urgence à élaborer un pacte financier entre l'État et les départements. La liste des départements qui bouclent leurs fins de mois seulement après avoir trouvé un accord avec l'État s'allonge. D'autres en revanche peuvent augmenter sans peine leurs dépenses d'investissement de 5 %. Il existe un déséquilibre frappant entre ces deux types de départements.

Je constate par ailleurs que des territoires se sont vu imposer la création d'une intercommunalité par le préfet, alors que 90 % des communes étaient en désaccord. Or le bon sens était du côté des communes ! Dans ces cas, la réalité du territoire a été violée par le représentant de l'État.

Je conclus avec une remarque sur les décisions du Conseil constitutionnel, qui ont posé problème à presque toutes nos communautés de communes et s'apparentent à une forme de déni de démocratie. À Toulouse, je me suis livré à un calcul simple. J'ai compté un délégué pour 240 habitants dans certaines intercommunalités et un pour 2 300 dans d'autres. On ne peut donc pas dire que les règles que le Conseil constitutionnel édicte en matière de représentation aboutissent toujours à des situations satisfaisantes...

Mme Catherine Troendlé . - J'adresse à mon tour mes félicitations aux rapporteurs.

Mathieu Darnaud a eu une remarque pleine de sagesse sur les communes qui ont fusionné : le réveil sera brutal en 2020. À la fin de l'année dernière, dans certaines communes fusionnées, des conflits sont apparus au moment du vote du premier budget, donnant lieu à des démissions. Il a fallu organiser de nouvelles élections, sur la base des règles qui s'appliqueront en 2020, à l'issue desquelles les élus ayant oeuvré pour la fusion ont été balayés.

Des élus allemands que j'ai rencontrés dans le cadre du groupe d'amitié France-Allemagne m'ont interpellée sur la viabilité de nos grandes régions. Ils estiment qu'elles manquent de pouvoir et de compétences, que leurs budgets sont trop dérisoires pour constituer des leviers efficaces. D'où l'importance de la préconisation n ^o 7 concernant le pouvoir réglementaire des régions.

J'incite néanmoins à la prudence sur la préconisation n ^o 15 qui tend à renforcer le rôle de facilitateur et d'aide à l'ingénierie des projets de territoires aux préfets. Or ces derniers exercent déjà ce rôle de conseil. Le renforcer peut être contre-productif.

Pour ce qui est de la préconisation n ^o 16, je tiens à vous rappeler le travail de Rémy Pointereau sur les normes, qui préconisait de permettre une application différenciée des textes par les élus, et non pas par les préfets.

En tout état de cause, des travaux complémentaires devront être menés d'ici à deux ans.

M. Philippe Kaltenbach . - Je me joins au concert de louanges adressées aux rapporteurs. Les élus et les services de l'État se sont bien appropriés les différentes réformes. Des propos alarmistes avaient pu être tenus lors de nos débats mais, sur le terrain, l'équilibre général des réformes n'est pas remis en cause, qu'il s'agisse des grandes régions, des seuils d'intercommunalité ou des compétences des régions ou des départements.

Je voudrais faire quelques remarques sur les préconisations.

L'idée, comme le propose la préconisation n ^o 2, d'un pacte financier noué dans la durée est intéressante. Il faudrait même un projet de loi de finances spécifique aux collectivités territoriales. Il a été annoncé pour 2018, mais verra-t-il vraiment le jour ?

La préconisation n ^o 5 porte sur l'importance pour les régions d'avoir des ressources propres. Je n'ai pas ressenti ce besoin dans mes déplacements, ni de la part de Régions de France. La vraie difficulté se pose plutôt pour les départements les plus pauvres, mais aussi pour les communes.

Quant au mode de scrutin régional, je ne vois pas à quoi votre préconisation n° 6 peut aboutir. Comment modifier le mode de scrutin actuel si l'on maintient un scrutin proportionnel avec prime majoritaire ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Peut-être notre quatuor pourrait-il donner un exemple ?

M. Philippe Kaltenbach . - Selon la préconisation n ^o 10, la commune doit rester la circonscription de base pour l'élection des conseillers communautaires et métropolitains. Je suis d'accord pour le conseiller communautaire. Je le suis moins pour le conseiller métropolitain : avec la montée en puissance des métropoles, il sera difficile de ne pas les élire au suffrage universel direct selon des modalités spécifiques et avec un scrutin dédié.

Il manque une réflexion sur la place du département dans les grandes métropoles. Lors de notre déplacement à Toulouse, le président de la métropole se disait favorable à la récupération par la métropole des compétences du département, comme à Lyon. Qu'en sera-t-il de Paris, de Marseille, des autres métropoles, où nous avons affaire à des super millefeuilles administratifs ? Nous ne pourrons pas tenir longtemps avec cet empilement de compétences.

La préconisation n ^o 11 propose de mieux définir la solidarité territoriale. Attention : le flou actuel permet beaucoup de choses au département. Si on la définit trop précisément, on la restreint.

J'en viens à la préconisation n ^o 15. Oui, les pouvoirs du préfet sont amenés à évoluer, mais son rôle va se redéfinir de lui-même. Il devra assurer une meilleure coordination des services de l'État quand les élus auront besoin d'eux. Ce sont des facilitateurs du travail de ces services.

M. Patrick Masclet . - C'est pour moi un plaisir de vous retrouver après quelques mois d'absence. Je veux apporter mon témoignage d'élu du Nord. Ce département, qui compte 648 communes, n'a connu la création que de deux communes nouvelles, uniquement motivée d'ailleurs par des questions financières.

Un phénomène nous préoccupe dans le département : les modifications de périmètres sollicitées par les communes pour profiter des dotations de solidarité plus intéressantes dans une intercommunalité que dans une autre. La préconisation n ^o 2 est donc importante pour éviter ce phénomène de périmètres à géométrie variable, dont on voit les conséquences sur les grands schémas directeurs.

M. Philippe Bas, président . - La liste de préconisations que nous avons sous les yeux est provisoire. Tous les éléments de notre débat doivent être pris en compte pour l'élaboration du rapport qui, vous le savez, n'engagera pas notre commission puisqu'elle se contentera d'en autoriser la publication. Pour permettre à nos rapporteurs de prendre en compte les réflexions formulées par les uns et les autres au cours de ce débat, je vous propose donc, si vous le voulez bien, de nous prononcer sur la publication du rapport lors d'une prochaine réunion de notre commission.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous y souscrivons totalement. Il est important de prendre le temps d'en discuter.

Je réponds à la question de M. Bigot sur les intercommunalités : l'existence de SDCI différents tient à plusieurs facteurs. En Gironde, des intercommunalités se sont tenues au seuil des 15 000 habitants. En Haute-Garonne, département comptant une population similaire et présentant les mêmes spécificités, le préfet a quant à lui souhaité dépasser ce seuil, quitte à regrouper un nombre important de communes, sur des territoires très larges.

L'existence de schémas différents tient donc à l'histoire, à la géographie, mais aussi à la volonté des élus et des préfets.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'approuve la position de Mathieu Darnaud : prenons le temps de bien peser les mots, de ne pas compliquer les choses.

Une considération plus générale : on se trompe quand on considère la réorganisation territoriale en termes de niveaux administratifs. La plupart des communes n'existent que dans le lien au département. Séparer ce couple, c'est ne rien comprendre ! On le voit avec la réforme des régions.

Par ailleurs, le terme de métropole recouvre des réalités très différentes. Et ce n'est pas le moindre des paradoxes de constater que c'est dans la région où il aurait fallu aller le plus loin, à Paris, que l'on est le plus en retard ! Tout cela pour des raisons politiciennes...

En multipliant les métropoles dans des zones où elles n'ont pas lieu d'être créées, nous risquons de vider les départements de leur substance. L'expérience menée dans le Rhône - et bientôt à Toulouse ? - est certes cohérente. L'équilibre trouvé entre la métropole et le département est harmonieux. Des péréquations et une dotation de la métropole vers le département ont même été mises en place pour équilibrer les comptes et exercer la solidarité. C'est essentiel pour la réussite du dispositif.

On en sera bientôt à 22 métropoles. Trente demain ? Faut-il favoriser les transferts de compétences ou leur exercice par délégation de compétences ?

Le département assure la solidarité territoriale réelle. Si l'on ne comprend pas cela, on passe à côté du problème. C'est une des conclusions de cette mission, à mon sens : la manière d'appréhender les réformes se veut révolutionnaire quand, en réalité, on ne fait que mouliner des vieilleries qui ne tiennent pas compte de la réalité.

M. Yves Détraigne . - Il faut faire preuve de pragmatisme. La loi a imposé une réorganisation, mais chaque grande région l'a appliquée à « sa sauce ». C'est très nouveau en France ; il faut l'accepter. La France est diverse, et c'est très bien.

M. Philippe Bas, président . - Je vous remercie.