N° 396
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 février 2017 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
sur le bilan de l' application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016,
Par M. Claude BÉRIT-DÉBAT,
Président de
la délégation du Bureau
chargée du travail
parlementaire, du contrôle et des études
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En plus du contrôle annuel portant sur les lois promulguées lors de la session parlementaire précédente, le Sénat va organiser dans quelques jours un débat de contrôle portant sur l'application des 47 lois jugées les plus significatives du quinquennat qui s'achève, en présence du Gouvernement représenté par le secrétaire d'État aux relations avec le Parlement, M. André Vallini.
Reconduisant la formule mise en place en 2015 et 2016 pour le contrôle annuel, le Bureau du Sénat m'a confié, en ma qualité de Président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, la préparation de ce débat que la Conférence des présidents du 18 janvier 2017 a fixé au mardi 21 février 2017. J'ai mené cette préparation en liaison avec les 7 commissions permanentes du Sénat à qui le contrôle global de l'application des lois revient au premier chef, tout au long de la session et session après session, chacune dans son domaine propre de compétences, comme le prévoit, d'ailleurs, l'article 22 du règlement du Sénat 1 ( * ) . L'attachement traditionnel du Sénat au contrôle des positions qu'il a prises se retrouve également dans le domaine des affaires européennes. Le 2 février dernier, la commission des affaires européennes a adopté un rapport d'information de son président, M. Jean Bizet, sur le suivi des résolutions européennes, des avis motivés et des avis politiques 2 ( * ) .
Le Sénat a toujours été très vigilant à la bonne application des lois, à commencer par la publication en temps et en heure des textes réglementaires prévus par le législateur. Il l'est donc, a fortiori , pour les textes qu'il juge les plus significatifs à l'échelle d'un quinquennat. En 2012, le rapport d'information de M. David Assouline, présenté au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois 3 ( * ) consacrait d'ailleurs déjà certains de ses développements au suivi réglementaire des lois promulguées durant la XIII ème législature, sans toutefois se focaliser spécifiquement sur les principaux textes adoptés sur cette période.
Le présent rapport porte, lui, sur les textes jugés les plus significatifs du quinquennat par les 7 commissions permanentes. Leur choix s'est porté sur un total de 47 lois dont une grande majorité est issue de projets . Elles vont de la loi « Macron » dont le suivi est assuré par plusieurs commissions, à des lois ne comportant que quelques dispositions sur lesquelles les commissions ont souhaité se pencher. La loi la plus ancienne retenue a été promulguée fin décembre 2012 alors que les textes les plus récents datent du mois d'août dernier. Le délai de 6 mois que s'est fixé le Gouvernement pour appliquer les lois n'était donc, en ce qui concerne ces derniers textes, pas échu au 31 décembre 2016 - date à laquelle ont été arrêtées les statistiques du présent rapport .
Comme pour l'élaboration des rapports et bilans annuels sur l'application des lois, le présent bilan récapitulatif a été élaboré sur la base des bilans établis par chacune des 7 commissions permanentes (ils figurent en seconde partie du présent rapport), ainsi que sur les statistiques tirées de la base APLEG . J'ai, par ailleurs, procédé le mardi 24 janvier 2017 à l'audition au Sénat du Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, à laquelle j'avais d'ailleurs convié les présidentes et présidents des commissions permanentes ou leurs représentants, ainsi que le président de la commission des Affaires européennes. Le compte rendu de cette audition figure en annexe du présent rapport.
S'ils doivent être considérés avec précaution du fait de l'hétérogénéité du contenu et de l'ancienneté de la plupart des lois visées, les taux d'application des lois jugées significatives sont globalement très bons. La moyenne arithmétique du taux d'application de chaque loi entrant dans le champ statistique est, selon les données de la base APLEG, de 91% . Selon la même source, le taux d'application des mesures contenues dans l'ensemble des lois entrant dans le champ statistique est, lui, de 86%. Le faible écart entre de ces deux pourcentages montre qu'il n'existe pas de disparité profonde dans l'application des lois selon leur volume. Cela tend à confirmer, comme le Secrétaire général du Gouvernement l'indiquait en audition, que l'ensemble des lois fait l'objet d'une attention comparable.
Le volume et l'hétérogénéité des lois votées semblent, en effet, progresser. Si la responsabilité de ce phénomène parait partagée entre le Gouvernement et le Parlement, force est de constater que les lois entrant dans le champ statistique du présent rapport appelaient près de 1 600 mesures d'application.
La qualité des taux d'application résulte du travail particulièrement significatif qui a été mis en oeuvre par le Gouvernement pour les obtenir tout au long du quinquennat . À titre de comparaison, le taux de mise en application de l'ensemble des dispositions législatives de la XIII ème législature prescrivant un texte réglementaire était de 73 % à la fin du mois de décembre 2011, selon la base APLEG 4 ( * ) . Le niveau très satisfaisant atteint par les chiffres actuels ne sera, néanmoins, maintenu que si les efforts et la vigilance nécessaire sont conservés lors du quinquennat à venir par les futurs Gouvernements. S'il s'agit d'une composante déterminante, la qualité de l'application des lois ne se résume pas à son taux, mais également à son contenu. Cette appréciation ne relève toutefois pas de la présente synthèse mais des bilans de chaque commission permanente ci-après.
Enfin, les enjeux de la qualité de l'application des lois dépassent de loin les seules questions juridiques qui y sont souvent attachées. Bien qu'administratif, le travail d'application des lois est en réalité empreint d'une profonde portée politique car il porte en son sein la garantie de la crédibilité de nos institutions démocratiques. La qualité de l'application des lois est, en effet, une réponse définitive aux critiques populistes fréquentes qui remettent en cause l'effectivité des textes que nous votons et, par là même, l'essence du travail parlementaire . Il n'est plus aujourd'hui possible de reprendre l'idée facile mais fausse selon laquelle les lois ne sont pas appliquées. Car les faits sont là.
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Ce bilan présente ainsi :
- les différentes lois jugées les plus significatives du quinquennat par les commissions permanentes ;
- la méthodologie statistique et le taux global d'application de ces textes ;
- le contexte global d'évolution du taux d'application des lois dans lequel s'inscrivent les textes sélectionnés.
* 1 Art. 22 du Règlement du Sénat : « les commissions permanentes assurent [...] le suivi de l'application des lois [...] La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances [...] La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale » https://www.senat.fr/reglement/reglement12.html#toc76
* 2 Rapport d'information (n° 365 ; 2016-2017) intitulé « Négociations européennes : le Sénat vigilant et écouté » http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-365-notice.html
* 3 Rapport d'information n° 323 du 1 er février 2012. https://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-323-notice.html
* 4 Cf supra. https://www.senat.fr/rap/r11-323/r11-3233.html