II. UNE ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE PARTICULIÈREMENT INTENSE SE TRADUISANT PAR UNE USURE DES MATÉRIELS ET DES PERSONNELS
A. DES MATÉRIELS ÉPROUVÉS
1. Des conditions géographiques et climatiques extrêmes à l'origine d'une usure prématurée des matériels
Les opérations extérieures menées ces dix dernières années sont caractérisées par des conditions climatiques et géographiques extrêmes qui éprouvent durement les matériels de nos forces armées .
Température pouvant atteindre les 50 degrés voire 60 degrés, présence de sables abrasifs - au Mali notamment -, théâtres d'opération particulièrement vastes sont autant de paramètres qui, en participant à leur détérioration, parfois de manière irrémédiable, entament le potentiel de matériels déjà surutilisés.
Trois phénomènes à l'origine d'une usure prématurée des matériels doivent être distingués : la sur-disponibilité, la suractivité et la surintensité.
a) La sur-disponibilité
La sur-disponibilité traduit la nécessité pour les matériels déployés et les systèmes dont ils sont équipés d'être davantage disponibles qu'en métropole.
Ainsi, hors visite périodique, les hélicoptères déployés en opération doivent tous être disponibles. Il en va de même pour les matériels de protection contre les engins explosifs des véhicules de l'avant blindés utilisés sur les théâtres d'opération.
D'une manière générale, les opérations extérieures étant considérées comme prioritaires, la disponibilité des matériels doit satisfaire les besoins même accrus en opérations . La lettre du 1 er décembre 2010 du directeur des affaires financières du ministère de la défense au directeur du budget, qui rappelle les modalités de calcul du « surcoût OPEX », note ainsi que la disponibilité des matériels déployés en OPEX atteint 90 %, contre 50 % à 70 % en métropole. Pour autant, comme le montre le tableau ci-dessous, de graves tensions peuvent être constatées sur certains matériels. Cela est particulièrement sensible s'agissant des hélicoptères et des avions de transport tactique , dont les taux de disponibilité par rapport aux exigences des contrats opérationnels apparaissent particulièrement faibles (entre 42 % et 76 %) et, d'une manière générale, significativement inférieurs aux objectifs.
Disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels
(en pourcentage)
|
Réalisation 2013 |
Réalisation 2014 |
Prévision PAP 2015 |
Réalisation 2015 |
|
|
Armée de terre
|
62 |
82 |
80 |
93 |
|
Armée de terre
|
31 |
46 |
45 |
70 |
|
Armée de terre
|
40 |
57 |
55 |
74 |
|
Armée de terre
|
94 |
74 |
80 |
86 |
|
Armée de terre
|
43 |
53 |
50 |
78 |
|
Armée de terre
|
44 |
45 |
55 |
42 |
|
Armée de terre
|
66 |
59 |
75 |
59 |
|
Marine nationale
|
32 |
92 |
94 |
90 |
|
Marine nationale
|
55 |
69 |
70 |
73 |
|
Synthèse autres bâtiments de la marine |
57 |
79 |
78 |
72 |
|
Marine nationale
|
48 |
61 |
68 |
58 |
|
Marine nationale
|
49 |
60 |
66 |
77 |
|
Marine nationale
|
50 |
53 |
55 |
55 |
|
Marine nationale
|
36 |
50 |
53 |
54 |
|
Armée de l'air
|
61,8 |
88,5 |
90 |
86 |
|
Armée de l'air
|
49,7 |
69 |
75 |
68 |
|
Armée de l'air
|
- |
86 |
87 |
93 |
|
Armée de l'air
|
90,8 |
100 |
104 |
100 |
|
Armée de l'air
|
- |
81 |
86 |
76 |
|
Armée de l'air
|
- |
- |
58 |
86 |
Source : rapport annuel de performances 2015
b) La suractivité
La suractivité traduit l'emploi des matériels utilisés en OPEX au-delà du potentiel alloué et financé en loi de finances . Lors de son audition devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 juin 2015, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, a rappelé que « les opérations se déroulent sur des zones aux dimensions très importantes qui mettent sous tension nos moyens de transport aériens avec une surconsommation de leurs potentiels. La zone d'opération au Sahel représente, à elle seule, près de huit fois la superficie de la France , ce qui implique des temps de vol importants pour que nos avions arrivent sur leurs objectifs ; et nécessite deux fois plus de moyens de commandement qu'un autre théâtre. Autre illustration de ces élongations : l'évacuation, par la marine, de nos ressortissants au Yémen il y a quelques semaines, s'est déroulée à 5 000 kilomètres de nos frontières ».
Comme l'a rappelé le général Philippe Adam, major-général de l'armée de l'air, lors de son audition par votre rapporteur spécial, un aéronef est conçu pour effectuer un nombre d'heures de vol déterminé et compris, selon le type d'appareils, entre 5 000 heures et 8 000 heures . Ce nombre doit ensuite être divisé par le nombre d'années d'utilisation pour obtenir une durée de vol annuelle (en moyenne autour de 300 heures par an). Or le nombre d'heures de vol mensuelles des Mirage 2000, dans le cadre de l'opération Chammal par exemple, s'élève à près de 100 heures par mois (soit 1 200 heures par an). Le nombre d'heures réalisées en OPEX sur une année représentait l'utilisation du potentiel de trente Mirages 2000 D .
La surutilisation de ces appareils en OPEX se traduit par une diminution significative de leur « espérance de vie » . C'est pourquoi le ministère de la défense travaille à une optimisation de l'utilisation de ces matériels . En particulier, une gestion rationalisée des parcs reposant sur un système de rotation des avions déployés en OPEX a été mise en place (remplacement des Mirages 2000 par des Rafales par exemple), les appareils de retour en métropole étant ensuite « sous-utilisés » (pour les Mirage 2000 de retour d'OPEX, le volume d'heures de vol mensuelles a été fixé à 50 heures environ). De même, dans le domaine terrestre, il a été prévu une augmentation du taux de rotation des matériels terrestres pour en maîtriser la consommation de potentiel, l'objectif étant de passer d'un taux de rotation de 17 % aujourd'hui à 25 % à terme.
Néanmoins, la mise en oeuvre de telles mesures suppose l'existence de parcs suffisants (nombre total de matériels et surtout nombre d'appareils au standard), ce qui n'est pas toujours le cas, du fait notamment du nombre élevé de « micro-flottes » (cf. infra ).
Par ailleurs, dans le cadre de l'opération Chammal, une base aérienne projetable a été établie en Jordanie (base H5). Opérationnelle depuis le 28 novembre 2014, cette structure permet de limiter le nombre d'heures de vol « non-rentables » , en particulier celles nécessaires pour accéder au théâtre d'opération, les appareils n'ayant plus à décoller depuis la base 104 d'Al Dhafra à Abou Dhabi ou même de métropole.
c) La surintensité
La surintensité caractérise les conséquences sur les matériels des conditions d'emploi en OPEX plus « agressives » qu'en métropole.
Ainsi que l'a rappelé le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 juin 2015, « les conditions d'engagement sont extrêmes pour le personnel comme pour les équipements. Au Nord Mali, du fait des 45° de chaleur, chaque homme consomme chaque jour plus de 12 litres d'eau. Le caractère abrasif des sables du Sahel et du Levant, de la rocaille des massifs du Nord Mali et de la latérite centrafricaine, conjugués aux vents violents, à la chaleur et aux amplitudes de températures de ces théâtres, provoquent également une usure accélérée de nos matériels ».
Ce phénomène de surintensité affecte l'ensemble des matériels déployés en OPEX, qu'il s'agisse des véhicules terrestres, qui connaissent un nombre important de pannes et de casses, ou des aéronefs, en particulier des hélicoptères, dont le sable fin et abrasif du Mali endommage gravement les pales et les moteurs. Dans son courrier du 1 er décembre 2010 précité, le directeur des affaires financières du ministère de la défense rappelle ainsi que « le moteur équipant un avion de combat peut vieillir jusqu'à un facteur trois par rapport à une utilisation en métropole ». L'exemple de la dégradation accélérée des « coques radars » sur les avions de combat liée à un ravitaillement plus fréquent en vol a également été mentionné par la direction générale de l'armement.
2. Des besoins en maintien en condition opérationnelle (MCO) accrus
Le maintien en condition opérationnelle (MCO) recouvre pour l'essentiel l'entretien programmé des matériels (EPM) financé sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », qui représente la plus grande partie du MCO, le soutien opérationnel (maintenance courante) et le soutien initial financé par le programme 146 « Équipement des forces ».
La combinaison des phénomènes de suractivité, de sur-disponibilité et de surintensité décrits supra, dont l'ampleur n'a véritablement été mesurée qu'avec le retour des matériels déployés en Afghanistan, nécessitent de régénérer le potentiel des équipements utilisés .
En effet, outre les réparations « quotidiennes », une maintenance est programmée dont les échéances sont fixées en nombre d'années, en kilomètres ou en heures de vol . La consommation accélérée de ce potentiel en OPEX resserre les échéances prévues dans le cadre de l'entretien programmé des matériels.
S'agissant des Mirages 2000 D, une révision doit en principe intervenir tous les cinq ans, correspondant, dans des conditions « normales » d'utilisation, à 1 200 heures de vol. Or, ainsi qu'il a été rappelé plus haut, les Mirages 2000 D déployés en OPEX réalisent actuellement près de 100 heures de vol par mois. Cette surutilisation consomme de manière accélérée le potentiel des appareils et nécessite de diviser les délais par près de cinq entre chaque opération de maintenance .
Il en va de même pour les VAB, dont le nombre de kilomètres effectués en République Centrafricaine dans le cadre de l'opération Sangaris est sept fois supérieur aux niveaux considérés comme standards. Ainsi, la régénération de 600 VAB déployés en Afghanistan devrait s'étaler sur quatre ans pour un coût total estimé à 110 millions d'euros.
Dans le domaine naval, si la notion d'OPEX reste relative, la plupart des matériels ayant vocation à être employés en mer quel que soit le type de mission, ces derniers sont néanmoins également soumis aux phénomènes de suractivité et de sur-disponibilité. Une augmentation durable de l'activité opérationnelle pourrait, à terme, déstabiliser le programme d'entretien de la flotte, dans la mesure où son dimensionnement actuel ne permet la régénération du potentiel des matériels que sur des cycles longs (de trois à dix ans) et non sur des cycles courts (moins de trois ans).
Les conditions de mise en oeuvre du MCO en OPEX sont en outre particulièrement complexes .
Dans un rapport de 2015 sur les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels 3 ( * ) , nos collègues députés Alain Marty et Marie Récalde identifient trois facteurs de complexité pour la gestion du MCO en OPEX :
- « les distances par rapport à la métropole et la dispersion logistique des théâtres » à l'origine de délais d'acheminement importants auxquels il ne peut être répondu que par la constitution de stocks dont le dimensionnement est difficile à évaluer en amont ;
- « des procédures douanières parfois compliquées », certains matériels ayant pu être bloqués lors du dédouanement ;
- « la qualité des infrastructures », la possibilité d'abriter les matériels et de réguler la température des espaces de stockage revêtant une importance cruciale.
Depuis 2011, le coût de l'EPM lié aux OPEX s'est élevé en moyenne à 201,5 millions d'euros et a été multiplié par plus de trois entre 2012 et 2015 .
Le 3.2 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 telle qu'actualisée par la loi du 28 juillet 2015 prévoit un montant de crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels s'établissant à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période, intégrant un effort supplémentaire sur la période de 0,5 milliard d'euros, soit 125 millions d'euros par an en moyenne.
Cet effort ne permettra de financer les besoins en entretien programmé du matériel que si le niveau de dépense constaté demeure globalement stable dans les années à venir. Or une telle situation semble improbable compte tenu des caractéristiques des parcs (cf. infra ), de la nécessité d'améliorer encore la disponibilité des matériels, en particulier en métropole, et de l'évolution tendancielle de ces dernières années.
Évolution des coûts d'entretien programmé des matériels entre 2008 et 2015
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
EPM |
2 963,21 |
3 079,63 |
2 685, 95 |
2 918,75 |
2 591,46 |
3 115,75 |
3 154,65 |
3 200,02 |
|
EPM hors DA |
2 920,70 |
2 996,33 |
2 579,53 |
2 697,75 |
2 504,86 |
2 912,39 |
2 950,85 |
2 907,22 |
|
DA OPEX |
42,51 |
83,3 |
106,42 |
221 |
86,6 |
203,35 |
203,8 |
292,8 |
Source : Alain Marty et Marie Récalde, Les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels, rapport d'information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d'une mission d'information, Assemblée nationale, 9 décembre 2015, d'après des données état-major des armées
Les besoins importants en MCO, résultant en particulier de la forte activité opérationnelle en OPEX, s'ajoutent à des difficultés liées aux caractéristiques des parcs .
Ceux-ci apparaissent en effet vieillissants , comme cela est le cas des véhicules de l'avant blindés (VAB), qui datent des années 1970, ou encore de certains bâtiments de la marine (cf. tableau infra ) et appareils de l'armée de l'air.
Âge moyen des principaux types de bâtiments de la flotte en 2016
|
Unité |
Age |
Unité |
Age |
|
Porte-avions |
15 |
Frégate de surveillance |
23 |
|
SNA |
28 |
Patrouilleur de haute mer (PHM) |
34 |
|
Bâtiment de projection et commandement |
7,5 |
Patrouilleur type P400 |
29 |
|
Frégate de défense aérienne (Horizon) |
5,5 |
Patrouilleur de service public |
19 |
|
Frégate anti-aérienne |
26,5 |
BATRAL |
31,5 |
|
Frégates anti sous-marines type F70 |
30 |
Chasseur de mines (CMT) |
29 |
|
FREMM |
1 |
Bâtiment de commandement et de ravitaillement |
30 |
|
Frégate type FLF |
18 |
Bâtiment école |
33,5 |
Source : service de soutien de la flotte
Or le vieillissement des parcs engendre un coût supplémentaire résultant de défaillances et de pannes plus fréquentes . Il se traduit en outre par des difficultés liées à l'impossibilité d'acquérir des pièces de rechange auprès des industriels qui ont produit les matériels, nécessitant la constitution de stocks en amont ou le développement de savoir-faire en interne . Si les deux dernières lois de programmation militaire prévoient l'acquisition de matériels nouveaux, d'une part, ce remplacement doit avoir lieu de manière progressive, ce qui implique de continuer à utiliser, au moins temporairement, les matériels existants et, d'autre part, elles prévoient l'allongement de la durée d'emploi de certains matériels.
Le 1.3.2 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 rappelle ainsi que « nos armées s'appuieront le plus longtemps possible sur les capacités existantes , de façon à permettre la modernisation des équipements dans les secteurs clés où la supériorité technologique est le facteur déterminant du succès. La situation financière du pays ne permettra pendant quelques années qu'une modernisation progressive de certains équipements ». Il note en outre que « la rénovation de certaines de nos capacités , notamment des frégates légères furtives, des avions Mirage 2000 D, de certains appareils de transport aérien ou des moyens blindés permettra par ailleurs de conserver des volumes de forces significatifs ».
S'agissant des Mirages 2000 D, la rénovation à « mi-vie » prévue à compter de 2019, devrait permettre d'étendre leur durée de vie jusqu'en 2030 .
Si l'intérêt budgétaire à court terme d'une telle décision semble évident, elle pourrait néanmoins se traduire, à plus long terme, par un surcoût et une moindre opérationnalité des matériels déployés .
Les matériels à disposition de nos armées se caractérisent en outre par une très grande hétérogénéité et la multiplication de « micro-flottes » . Celle-ci résulte de différents facteurs : déploiement progressif des matériels nouveaux, acquisition de petites séries destinées à répondre à des besoins ponctuels ou à des retards de livraison, dimensionnement des acquisitions de matériels ne permettant que de satisfaire les contrats opérationnels fixés dans le livre blanc de la défense de 2013, aujourd'hui largement dépassés .
Ce phénomène est en outre aggravé par la forte activité opérationnelle en OPEX. En effet, les améliorations techniques sont souvent apportées au moment de la maintenance. Les appareils les moins utilisés, dont les besoins en maintenance sont plus faibles, peuvent donc souffrir de retards techniques liés à des « mises à jour » moins régulières . De même, les matériels utilisés en OPEX peuvent faire l'objet d' « urgences opérationnelles », c'est-à-dire d'adaptations aux théâtres sur lesquels ils sont déployés, qui aggravent encore l'hétérogénéité des parcs. Si l'homogénéisation des flottes constitue depuis quelques années une priorité, sa mise en oeuvre apparaît très progressive en raison de la faible rotation des appareils rappelée précédemment ainsi que des délais liés à la formation des personnels recrutés.
3. Des financements consacrés à l'entretien revus à la hausse dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 mais dont le niveau ne laisse aucune marge de manoeuvre
Conformément à l'arbitrage du Conseil de défense du 29 avril 2015, les ressources nouvelles consacrées à l'entretien des équipements ont été fixées à un montant s'élevant à 500 millions d'euros dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
Or, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le 10 juin 2015, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, avait alerté sur le fait que « sans moyens financiers supplémentaires pour régénérer ces matériels, et considérant leur âge, le maintien du niveau d'engagement actuel se traduirait à court terme par une diminution rapide de plusieurs parcs, dont les avions de transport tactique et de patrouille maritime, les hélicoptères de manoeuvre et les véhicules blindés », précisant même que « sans moyens financiers supplémentaires pour l'entretien des matériels, nous mettons en danger notre personnel ».
Selon lui, les 500 millions d'euros supplémentaires prévus sur la période 2016-2019 constituent un minimum, « car actuellement, nous consommons plus vite que nous sommes capables de régénérer ». Devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, il a affirmé : « avec 500 millions d'euros, ce sera juste » 4 ( * ) , précisant ne pas savoir « si les 500 millions d'euros suffiront, car les besoins sont importants ».
De fait le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans le cadre des travaux d'actualisation de la LPM 2014-2019, l'EMA a établi la liste des besoins d'EPM prioritaires à hauteur de 800 millions d'euros permettant de régénérer les matériels afin d'assurer le maintien dans la durée du haut niveau de nos engagements opérationnels en consolidant les capacités opérationnelles les plus fortement sollicitées ».
Au total, la dotation supplémentaire prévue dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 devrait permettre d'assurer un entretien minimum mais elle sera insuffisante pour répondre aux enjeux rappelés par le chef d'état-major des armées .
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Objectifs de l'effort supplémentaire en faveur de l'entretien des équipements Milieu terrestre : - régénération permettant la remontée du parc en exploitation (ligne) dont + 7 % sur les VAB ; - disponibilité des matériels engagés en OPEX maintenue au niveau de 2014 ; - activité maintenue de la FOT à 77 000 hommes. Milieu aéronautique au profit des 3 armées : - activité maintenue sur la trajectoire de remontée prévue en LPM, présentée lors des travaux d'actualisation du référentiel 2014 et 2015 (hors effets SOUTEX) ; - remontée du parc en exploitation (ligne) pour les aéronefs concernés de 5 % à 10 % sur la période 2016-2019 permettant de tenir le niveau d'engagement opérationnel actuel (intensité et sévérité) sans augmentation de l'érosion organique. Milieu naval : - diminution du risque d'indisponibilité pour avarie sur segment SNA-PHM-CMT et patrouilleurs. Source : ministère de la défense |
4. Poursuivre l'amélioration de la gestion du MCO
a) Une chaîne de décision réformée et plus efficace
La gestion du MCO revêt une importance cruciale pour garantir la capacité opérationnelle de nos armées .
À la suite de graves difficultés rencontrées au début des années 2000, qui se sont traduites par une très forte dégradation de la disponibilité des matériels, le ministère de la défense a lancé une importante réforme de l'organisation du MCO. Celle-ci s'est traduite par la mise en place d'un pilotage par la performance - décliné en objectifs en termes de disponibilité - grâce à une gouvernance rationalisée et une répartition des compétences et des responsabilités clairement établie.
L'architecture du MCO, qui reposait auparavant sur une logique par armée, s'appuie depuis 2012 sur une répartition des compétences par « milieu » destinée à permettre une gestion « interarmées » des matériels. Trois niveaux peuvent être distingués :
1) la maîtrise d'ouvrage , qui relève de la responsabilité des états-majors de chaque armée ;
2) la maîtrise d'ouvrage déléguée par les états-majors aux trois structures de soutien spécialisées dont ils assurent la tutelle :
- la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD). Placée sous l'autorité du chef d'état-major de l'armée de l'air, la SIMMAD a été créée en 2000. Elle est chargée de gérer le MCO de l'ensemble des matériels aéronautiques, quelle que soit leur armée d'appartenance ;
- la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT). Créée en 2010 sur le modèle de la SIMMAD, la SIMMT est placée sous l'autorité du chef d'état-major de l'armée de terre. Elle est chargée de la gestion du MCO des matériels terrestres. Malgré la vocation interarmée de la SIMMT, dans les faits, 90 % des matériels dont elle assure le MCO sont en service dans l'armée de terre 5 ( * ) ;
- le service de soutien de la flotte (SSF) a été créé en 2000 sur le même modèle. Il vise à assurer la gestion du MCO des matériels navals sur une base interarmées. De même que pour la SIMMT, l'essentiel des matériels dont il a la charge sont en service au sein d'une seule armée : la marine.
3) la maîtrise d'oeuvre , qui peut relever d'acteurs étatiques tels que le service industriel de l'aéronautique (SIAé), le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) et le service logistique de la marine (SLM), ou encore d'entreprises privées.
S'agissant plus spécifiquement de l'aéronautique, votre rapporteur spécial a pu mesurer l'intérêt de conserver une structure étatique jouissant d'une certaine autonomie de gestion telle que le SIAé . Si celle-ci ne représente que 20 % du MCO aéronautique, son existence apparaît indispensable pour plusieurs raisons. Tout d'abord, car elle peut être la seule en mesure d'assurer la maintenance de matériels anciens tels que les Transall, pour lesquels les industriels ne produisent plus de pièces de rechange. En outre, elle permet à l'État de conserver une expertise interne, ce qui, dans certains cas, se traduit par une réduction des durées d'immobilisation liée à la maintenance. Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le général de corps d'armée Francis Autran, directeur central de la SIMMT, a également insisté sur l'importance de conserver une maintenance industrielle étatique afin de préserver un niveau suffisant de résilience .
La direction générale de l'armement (DGA) demeure quant à elle chargée du MCO initial . Elle est en outre co-responsable avec l'état-major des armées de la politique générale du MCO.
Si votre rapporteur spécial considère que les réformes apportées à l'architecture du MCO ont permis d'amortir le choc lié à la forte activité opérationnelle des OPEX, des axes d'amélioration pourraient cependant encore être envisagés.
En particulier, il conviendrait de mieux identifier la part du coût du MCO liée aux OPEX . L'atteinte de cet objectif suppose la mise en place d' une comptabilité analytique , permettant de connaître l'ensemble des interventions dont a bénéficié un équipement, leur coût ainsi que leur origine. À cet égard, votre rapporteur spécial considère que l'évolution du système d'information SIMAT (système d'information de la maintenance de l'armée de terre) - dont la mise en oeuvre est pilotée par la direction des affaires financières et l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) et qui devrait permettre à terme la mise en place d'une comptabilité analytique - constitue un exemple intéressant dont il pourrait être envisagé de s'inspirer pour les deux autres milieux.
Par ailleurs, la chaîne logistique pourrait faire l'objet d'améliorations. Ainsi, dans le domaine terrestre, 11 % des parcs de matériels en moyenne étaient en attente d'approvisionnement en 2015.
D'une manière générale, deux axes d'amélioration doivent être poursuivis dans le cadre du projet « supply chain » :
- améliorer la connaissance des stocks existants via , en particulier, le développement de systèmes d'information modernisés, permettant une meilleure allocation de la ressource et une plus grande prévisibilité des besoins ;
- améliorer la chaîne d'approvisionnement (rationalisation du nombre et de la localisation des entrepôts et amélioration des délais d'acheminement). À la suite de l'étude d'optimisation de la « supply chain » « basse » achevée le 4 novembre 2014, il a été décidé la diminution du nombre de sites d'entreposage, qui passerait de 19 à 10. Par ailleurs, un nouveau réseau d'acheminement logistique devrait voir le jour s'articulant autour d'une plateforme interarmée centrale et sept plateformes interarmées régionales.
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Recommandation n° 1 : afin d'améliorer la connaissance du coût du MCO, mieux identifier la part de ce coût liée aux OPEX grâce au développement d'une comptabilité analytique. Recommandation n° 2 : poursuivre les efforts en matière d'amélioration de la chaîne logistique afin de diminuer les coûts et les délais d'approvisionnement. |
b) Des liens avec les industriels à repenser
La direction générale de l'armement (DGA) a indiqué à votre rapporteur spécial développer pour les nouveaux programmes une approche globale qualifiée de « soutien logistique intégré » . Les questions liées au soutien lato sensu (performance technique, fiabilité, maintenance, organisation étatique du soutien) sont ainsi intégrées dès le stade de la conception des matériels . Des stratégies de soutien sont aussi élaborées dans le cadre de la démarche « soutien logistique intégré » afin d'assurer la cohérence globale du soutien, des centres industriels de maintenance jusqu'au théâtre de mise en oeuvre. En particulier, comme l'a rappelé la DGA à votre rapporteur spécial « ces stratégies doivent fournir des assurances sur la cohérence entre la performance attendue et le dimensionnement des ressources (flux d'entretien programmé des matériels, rémunérations et charges sociales, effectifs) et l'organisation étatique du soutien et les scénarios d'acquisition des prestations de soutien. Elles visent à comparer, le plus en amont possible, différentes options satisfaisant le besoin opérationnel et minimisant les coûts dans la durée (approche en coût global) en vue de retenir le meilleur compromis en termes de soutenabilité ».
Ces réflexions, qui engagent les états-majors, la DGA, les structures de soutien et les industriels, ont par exemple donné lieu, dans le cadre du lancement du programme Scorpion, qui doit, à terme, aboutir au remplacement des véhicules de l'avant blindé (VAB), au développement de plateformes uniques et polyvalentes, pouvant être adaptées en fonction des besoins , les productions en grande série permettant une diminution du coût de la maintenance.
Un renforcement du rôle des industriels - qui permettrait de dégager nos forces de certaines tâches - pourrait en outre être envisagé .
Le plan d'action hélicoptères constitue, à cet égard, un exemple de partenariat innovant. Lancé en 2014 par le chef d'état-major des armées à partir du constat de la très faible disponibilité de certains aéronefs (en particulier du Tigre), ce plan a été élaboré en partenariat étroit avec Airbus Helicopter . Il vise notamment à la réduction de la charge de maintenance des Tigre et des NH90 ainsi qu'à l'optimisation des opérations de maintenance afin d'espacer les pas de visites des Tigre, des NH90 et des Cougar. Dans le prolongement de ce plan, des contrats « à l'heure de vol » ont été conclus avec les industriels pour le Caracal notamment.
Des contrats dits « globaux », à obligation de résultats, ont également été passés, en particulier dans le domaine terrestre. Cela a notamment été le cas avec le marché de soutien du véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), qui prévoit le transfert intégral aux industriels de certaines prestations telles que la livraison de pièces ou la maintenance complète du parc d'entraînement de Mourmelon . Les forces sont tenues de planifier leurs entraînements en amont. Les véhicules sont mis à leur disposition en début d'exercice et doivent être restitués ensuite à l'industriel qui est chargé d'en assurer la maintenance et de les préparer pour le prochain exercice.
Si de tels contrats présentent d'incontestables atouts tant pour l'État (augmentation du taux de disponibilité, diminution de la charge pesant sur les effectifs, etc.) que pour les industriels (responsabilisation accrue, visibilité à plus long terme, rémunération en fonction de la performance), leur mise en oeuvre nécessite d'importantes précautions .
Il apparaît en particulier indispensable de prévoir en amont toutes les phases de l'exécution du contrat et, en particulier, de préparer la fin de contrat : transferts de technologies et de savoir-faire, production suffisante de pièces de rechange pour la constitution de stocks suffisants, etc.
De même, un travail approfondi d'expertise des coûts devra être systématiquement mené en amont, les logiques des industriels ne correspondant pas toujours aux intérêts de l'État (les entreprises tendant plutôt à privilégier le remplacement de certaines pièces plutôt que leur réparation).
Sous ces réserves, ces types de contrats pourraient permettre une amélioration de la disponibilité des matériels pour un coût contenu. Dans un premier temps, il pourrait être envisagé de limiter la conclusion de ce type de contrats à quelques parcs de matériels seulement, puis, sous réserve d'une analyse des résultats enregistrés, d'envisager leur extension à d'autres matériels .
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Recommandation n° 3 : afin d'améliorer la disponibilité des matériels, envisager la possibilité d'avoir recours à de nouvelles formes de contrats actuellement expérimentées pour certains parcs de matériels. |
Par ailleurs, il a été indiqué à votre rapporteur spécial l'importance pour l'État de disposer du « droit de reproduire » certaines pièces des matériels qu'il acquiert afin de pouvoir effectuer, en interne et de manière autonome, les réparations nécessaires.
Votre rapporteur spécial a pu constater l'importance pour le ministère de la défense de disposer des « liasses », c'est-à-dire de l'ensemble des plans des aéronefs.
Si l'acquisition de ces liasses a pu être prévue dès le lancement de certains programmes d'armement, cela n'a pas été le cas pour certains appareils comme l'A400M.
Une telle situation est regrettable pour deux raisons : d'une part, elle entre en contradiction avec le principe d'une défense autonome , l'État n'étant pas en mesure de réaliser seul les opérations de maintenance nécessaires, d'autre part, elle peut se traduire par une perte d'efficacité du MCO , les délais de traitement par les industriels des questions posées pouvant s'avérer longs et les solutions préconisées plus coûteuses qu'une solution élaborée en interne.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial estime indispensable de prévoir l'acquisition du « droit de reproduire » lors du lancement des programmes considérés comme les plus stratégiques. Il apparaît en outre nécessaire que le ministère étudie la pertinence d'acquérir les liasses de ces appareils et, en particulier, de l'A400M, sinon dès maintenant, lorsque les ajustements initiaux nécessaires auront été réalisés.
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Recommandation n° 4 : Inclure systématiquement l'acquisition du « droit de reproduire » dans les contrats d'acquisition des matériels considérés comme les plus stratégiques. Étudier la pertinence d'acquérir a posteriori les liasses de certains appareils tels que l'A400M. |
* 3 Alain Marty et Marie Récalde, Les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels, rapport d'information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d'une mission d'information, Assemblée nationale, 9 décembre 2015.
* 4 Audition du 21 mai 2015, compte-rendu n° 62, session 2014-2015.
* 5 Cour des comptes, Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires, rapport public thématique, septembre 2014.