II. L'EUROPE FACE À LA CRISE : ENTRE IMPRÉPARATION, SURRÉACTION ET DIVISIONS
A. UN AFFLUX QUI BOUSCULE L'EUROPE
1. Des effets asymétriques
L'arrivée soudaine et massive de migrants à compter de l'été 2015 a produit une succession d'effets asymétriques qui ont ébranlé l'Union européenne.
a) Une Grèce débordée
En 2015, la Grèce est devenue la principale porte d'entrée des migrants en Europe . Saturée par les flux et fragilisée par la crise financière, elle se montre incapable de faire face à un tel afflux, aussi bien en termes de contrôles aux frontières que de capacité d'accueil des demandeurs d'asile.
Alors que le règlement de Dublin impose aux Etats de première entrée d'enregistrer tous les arrivants, de recueillir et traiter les demandes d'asile, la Grèce, qui, au demeurant, avait allégé depuis plusieurs mois les dispositifs visant à dissuader les entrées irrégulières sur son territoire (fermeture des centres de rétention, diminution des contrôles) n'a plus été en mesure d'y procéder. Ainsi, durant le mois de septembre 2015, seuls 8 % des arrivants en Grèce ont fait l'objet d'un enregistrement dans le système Eurodac 25 ( * ) . Afin de soulager les îles en première ligne, les autorités grecques organisent l'évacuation des migrants vers le continent et laissent ouverte, à compter d'avril 2015, la frontière avec l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) afin de leur permettre de gagner les pays qu'ils souhaitent rejoindre en empruntant l'itinéraire terrestre des Balkans occidentaux.
b) Des pays de destination submergés
Les pays situés sur la route des Balkans, Macédoine, Serbie, Slovénie, Croatie adoptent la même attitude consistant à faciliter le passage de migrants qui ne font que transiter par leur territoire.
Un deuxième effet asymétrique de cette crise est, en effet, liée à l'attraction très forte exercée par certains pays d'Europe du Nord sur les migrants, principalement l'Allemagne et, dans une moindre mesure, la Suède et l'Autriche . Les raisons en sont multiples : dynamisme du marché du travail, statut des demandeurs d'asile, chance d'obtenir une protection... Assurés, depuis la déclaration d'Angela Merkel du 26 août 2015, de ne pas être renvoyés, comme le voudrait le règlement de Dublin, vers le pays de première entrée, les migrants se dirigent massivement vers l'Allemagne, qui en accueille au total plus d'un million en 2015 .
L'Allemagne est également l'Etat membre qui reçoit le plus de demandes d'asile en 2015 : 441 800 demandes nouvelles, soit 35% du total, devant la Hongrie (174 400, soit 14%), la Suède (156 100, soit 12%) et l'Autriche (85 500, soit 7%).
c) Les réactions nationales et l'effet domino
Submergés à leur tour et au vu de l'absence d'effet de la réponse européenne ( cf. infra ), les pays de destination prennent alors progressivement des mesures unilatérales visant à refreiner les arrivées. Dès septembre 2015, l'Allemagne durcit sa politique d'accueil et réintroduit temporairement des contrôles à sa frontière avec l'Autriche. En décembre 2015, c'est au tour de la Suède, qui a pourtant une forte tradition d'ouverture, de restreindre ses conditions d'accueil et de limiter, à compter du 4 janvier 2016, les passages à sa frontière avec le Danemark.
En Europe centrale, un groupe de pays emmené par l'Autriche organise progressivement la fermeture des frontières . Après avoir déclaré, le 20 janvier, qu'elle limiterait à 37 500 le nombre de personnes accueillies sur l'année (en contradiction avec la convention de Genève), l'Autriche annonce, le 17 février, qu'elle ne laisserait désormais entrer sur son territoire que 80 demandeurs d'asile par jour et 3 200 en transit, ce qui déclenche un effet domino . Dans la foulée, l'ex-république yougoslave de Macédoine, la Slovénie, la Croatie et la Serbie annoncent des mesures similaires.
Des barrières physiques sont édifiées aux frontières extérieures de l'Europe, d'abord entre la Hongrie et la Serbie, puis, à l'intérieur même de l'Union, entre la Slovénie et la Croatie.
La fermeture complète de la route des Balkans, à compter du 9 mar s, à l'initiative de la Slovénie, immédiatement imitée par la Croatie, la Serbie et la Macédoine, finit d'isoler la Grèce . Privée de débouchés pour le flux de migrants qui continue d'arriver sur son territoire, celle-ci risque d'être complétement asphyxiée.
C'est cette impasse qui conduit l'UE, sous l'impulsion de l'Allemagne, à reprendre les négociations avec la Turquie, lesquelles débouchent, le 18 mars 2016, sur une déclaration politique dont l'objet principal est de faire réadmettre dans ce pays la plupart des migrants arrivant en Grèce depuis son territoire ( cf. infra ).
2. Une France relativement épargnée
a) La France n'est pas confrontée à une explosion de demandes d'asile
L'année 2015 a été marquée par une hausse sensible de la demande d'asile en France (+22,1 %) , principalement au cours du dernier trimestre, le nombre total de demandes déposées à l'OFPRA s'établissant à 79 126 26 ( * ) .
Cette croissance de la demande est constatée pour la plupart des principaux pays d'origine des demandeurs. Elle est particulièrement marquée pour les personnes fuyant les zones de conflit du Moyen-Orient (Syrie : +84 %, Irak : + 248 %). Le premier pays de provenance des primo-demandeurs d'asile en France en 2015 est le Soudan, suivi de la Syrie, du Kosovo et d'Haïti.
Cette augmentation est liée au contexte migratoire, mais aussi, pour partie, aux effets positifs de la réforme de l'asile adoptée en 2015, qui a facilité l'accès à la demande. Les mesures tendant à encourager les migrants séjournant dans des camps comme celui de Calais à déposer des demandes d'asile ( cf. infra ) ont, bien entendu, contribué cette hausse.
Le nombre de personnes s'étant vu octroyer une protection en 2015 progresse de 33,3% : 19 447 contre 14 589 en 2014. Le taux d'admission au statut en première instance par l'OFPRA passe de 16,9 % à 22,8 %, le taux d'admission final au statut passant quant à lui de 28 % à 31,5 %.
La hausse de la demande d'asile constatée en France l'année dernière n'en demeure pas moins limitée par rapport à celle enregistrée à l'échelle européenne (+123%), la France étant, dans cette crise, davantage concernée par des flux de transit que par des flux d'installation.
C'est particulièrement frappant en comparaison des évolutions constatées chez certains de ses voisins, où la demande d'asile a littéralement explosé en 2015 : 442 000 demandes en Allemagne (+155%), 174 000 en Hongrie (+323 %), 156 000 en Suède (+ 108%).
Lors de son audition, un intervenant a souligné, à cet égard, la spécificité du profil migratoire français, principalement fondé sur l'accueil continu de flux migratoires réguliers provenant de nos anciennes colonies , les réfugiés ne représentant en moyenne que 10 % des 200 000 migrants réguliers enregistrés chaque année. Le profil migratoire de l'Allemagne est à l'inverse fortement impacté par les flux de réfugiés, d'où une plus grande variation des arrivées enregistrées.
En grande majorité, ces flux réguliers en France ne sont plus déterminés par une logique économique - comme ils l'étaient jusque dans les années 70 dans le cadre de migrations de travail - mais par une logique de droit s, c'est-à-dire qu'ils découlent directement de l'application de conventions internationales sur les droits de l'homme : droit d'épouser un Français (50 000 par an), droit au regroupement familial (35 000), droit d'étudier à l'étranger (60 000). Seuls 10 % des permis de séjour accordés aujourd'hui le sont au titre du travail (20 000).
b) La France est affectée de manière localisée
L'augmentation de la pression migratoire se traduit en France par le renforcement des arrivées dans certains endroits, en particulier le « point d'accumulation » 27 ( * ) que constitue la région de Calais et de Dunkerque dans le Nord de la France. Il s'agit essentiellement d'une migration de transit, alimentée par le flux de Méditerranée centrale et qui se dirige vers le Royaume-Uni.
• Calais
La présence de migrants à Calais est ancienne. Elle résulte de l'attractivité de la Grande-Bretagne toute proche (25 km), fondée sur un dynamisme du marché du travail et une certaine facilité d'installation, et des mesures prises par la France et le Royaume-Uni - qui n'est pas dans l'espace Schengen-, pour empêcher le franchissement de la frontière. Les migrants y séjournent le temps de réussir à passer, en s'introduisant dans des poids lourds empruntant des ferries ou le tunnel sous la Manche.
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La première vague significative a été celle des Kosovars en 1999, au moment de la guerre du Kosovo, qui a été à l'origine de l'ouverture, à l'initiative de la préfecture du Pas-de-Calais, du camp de Sangatte, géré par la Croix-Rouge et qui a fonctionné jusqu'en 2002. Simple structure humanitaire au départ, ce camp, d'une capacité de 1 500 personnes, est progressivement devenu un centre d'hébergement par lequel ont transité quelque 67 000 migrants, de diverses nationalités (Afghans, Irakiens, Iraniens, Kurdes, Albanais, Roumains...). En décembre 2002, le camp est fermé par l'Etat à la suite de critiques (appel d'air, présence des passeurs, climat sécuritaire aux abords du tunnel sous la Manche...). La plupart des migrants présents sont alors pris en charge par le Royaume-Uni en contrepartie de l'engagement de la France de traiter toutes les demandes d'asile présentées à Calais, même lorsqu'elles s'adressent à celui-ci. À partir de ce moment, les migrants qui continuent d'affluer se regroupent dans les dunes dans un campement sauvage (« jungle ») qui est évacué en 2009, puis dans différents squats et camps situés dans la ville et à ses abords immédiats, dans des conditions matérielles et d'hygiène très difficiles. S'ils sont soutenus par le milieu associatif et les acteurs locaux, l'Etat se détourne en grande partie du problème. |
Depuis 2011, le flux migratoire à Calais tend à se renforcer. L'année 2014 est marquée par des arrivées massives de migrants (Syriens, Érythréens Soudanais, Afghans...), pour la plupart de jeunes hommes seuls, et donne lieu à de nouvelles évacuations de campements.
Dans le contexte d'une pression migratoire qui augmente encore l'année 2015 marque le retour de l'engagement de l'Etat, avec l'ouverture, en janvier 2015 d'un centre d'accueil de jour dispensant aux migrants des services de base quotidiens (repas, sanitaires...) et la mise à disposition, à compter de janvier 2016 28 ( * ) , d'environ 2 400 places d'hébergement, dont 1 500 dans un « centre d'accueil provisoire » constitué de conteneurs. Cette évolution est positive, même si le confort reste sommaire (les conteneurs sont de simples dortoirs, non pourvus de blocs sanitaires, ne permettant pas de cuisiner et n'offrant aucune intimité).
Calais, le centre d'accueil provisoire et la « jungle » avril 2016
Néanmoins la priorité reste, pour l' Etat, de réduire le périmètre du camp (c'est le sens de l'évacuation de 7,5 hectares de la zone sud en mars 2016) et d'orienter les migrants vers des solutions individuelles de mise à l'abri , dans l'un des 112 centres d'accueil et d'orientation (CAO) créés depuis octobre 2015 sur l'ensemble du territoire, où ils peuvent bénéficier d'un accompagnement vers l'asile.
Cette politique aurait permis de ramener le nombre de migrants présents sur le site de 6 000 fin 2015 à moins de 4 000 environ au printemps dernier .
Les conditions de vie dans la partie sauvage du camp n'en restent pas moins déplorables (abris insalubres, manque de points d'eau et de toilettes, collecte insuffisante des déchets...). Elles se sont aggravées depuis l'évacuation de la zone sud en mars dernier, qui, en concentrant la population sur un périmètre réduit, a renforcé la promiscuité, les problèmes de sécurité (risque d'incendie) et les tensions parmi les migrants.
Une enquête 29 ( * ) conduite en février 2016 par l'organisation britannique Refugee Rights Data Project auprès de 870 personnes (soit environ 15 % de la population du camp) révèle ainsi notamment que :
- 76,4% d'entre elles ne sentent pas en sécurité dans le camp, 27 % ayant subi des violences (41,7 % pour les femmes) ;
- 72,7 % manquent d'accès à l'eau pour se laver ;
- 76,7 % disent avoir eu des problèmes de santé dans le camp ;
- 60,4 % affirment que leur abri prend l'eau quand il pleut ;
- 28,8 % font du feu avec des déchets pour se chauffer.
La situation des femmes et des mineurs isolés est un point de préoccupation . Comme l'a montré un récent rapport de l'UNICEF 30 ( * ) , les mineurs non accompagnés, qui seraient environ 500 au total sur les différents sites du nord de la France (2 000 y étant passés depuis juin 2015), constituent une cible de choix pour les trafiquants, exposés à un risque important d'exploitation économique et sexuelle. L'Assemblée des départements de France (ADF) a, quant à elle, récemment évoqué la présence de 8 000 à 10 000 mineurs non accompagnés étrangers en France métropolitaine. Ces mineurs représenteraient 10 à 20% des effectifs relevant de l'Aide sociale à l'enfance, soit une charge croissante pour les départements.
Malgré les importantes mesures de sécurisation entreprises récemment à Calais pour prévenir les passages dans le cadre d'un accord bilatéral signé en août 2014 avec le Royaume-Uni et complété en septembre 2015 (18 millions d'euros consacrés au port, 51 millions au tunnel) et l'importance des forces de l'ordre déployées sur place, les arrivées se poursuivent, renouvelant sans cesse la population présente dans le camp . Il semblerait que celle-ci ait à nouveau augmenté ces dernières semaines 31 ( * ) .
Cela ne semble pas prêt de devoir s'arrêter, Calais étant, selon un témoignage recueilli par vos rapporteurs lors de leur déplacement, « une destination bien connue des migrants dans le monde entier ».
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Les migrants dans le Calaisis : un problème franco-britannique La présence de migrants à Calais et dans sa proche région résulte à la fois de la non-appartenance du Royaume-Uni à l'espace Schengen (même s'il applique depuis 2005 les dispositions du titre III de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la coopération judiciaire et policière) et d'une c ompilation de traités et d'arrangements administratifs bilatéraux tendant à délocaliser les contrôles frontaliers britanniques sur le sol français , la frontière britannique ayant en quelque sorte été installée en France pour mieux prévenir les passages de migrants vers le Royaume-Uni. Alors qu'en 1986, aux termes du traité de Canterbury, la frontière terrestre était située au milieu du tunnel, le protocole de Sangatte de 1991 a autorisé les contrôles réciproques sur dans les gares et les liaisons ferroviaires des deux Etats parties. En vertu du traité du Touquet, signé le 4 février 2003 , les contrôles frontaliers britanniques ont été étendus aux ports de la Manche et de la Mer du Nord. Enfin, une déclaration franco-britannique sur l'immigration de 2009 complète ce dispositif par la mise en place d'un centre conjoint de renseignement opérationnel dans le Kent destiné à lutter contre l'immigration clandestine. Dans son avis du 9 juillet 2015 sur la situation des migrants à Calais et dans le Calaisis, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) avait critiqué sévèrement cet ensemble d'accords bilatéraux qui : - conduisent au maintien sur le territoire français de migrants dans des conditions dégradantes , au mépris du droit fondamental de quitter n'importe quel pays énoncé à l'article 2-2 du protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l'homme ; - s'avèrent très désavantageux pour la France qui depuis plus de 20 ans supporte « le coût moral et matériel d'une situation humanitaire catastrophique », même si le Royaume-Uni contribue financièrement aux mesures de sécurisation ; - créent un enchevêtrement de régimes juridiques de police aux frontières extrêmement complexe à appliquer ; - empêchent le dépôt de demandes d'asile au Royaume-Uni pour des raisons à la fois pratiques et juridiques 32 ( * ) . De fait, celui-ci n'a enregistré en 2015 que 32 275 demandes d'asile, contre 80 000 par an avant la signature du traité. La CNCDH recommande la dénonciation des traités et des accords du Touquet et de Sangatte qui font de la France « le bras policier de la politique migratoire britannique ». Dans un récent avis du 7 juillet 2016 sur la situation des migrants de Calais, la CNCDH a confirmé les critiques et recommandations qu'elle avait précédemment formulées à ce sujet. Parmi les avancées récentes, il faut signaler que lors du sommet franco-britannique d'Amiens le 3 mars 2016, la France a obtenu du Royaume-Uni qu'il s'engage à accueillir sur son territoire les mineurs isolés présents à Calais et ayant de la famille outre-manche, conformément à l'application du règlement de Dublin III. Depuis lors, une vingtaine de personnes auraient pu rejoindre le Royaume-Uni, une quarantaine d'autres dossiers étant en cours de traitement. L'application de cette disposition pourrait toutefois être remise en cause par la sortie du Royaume-Uni de l'UE. |
• Grande-Synthe
La présence d'un campement à Grande-Synthe sur le site de Basroch accueillant en permanence une centaine de personnes remonterait à une dizaine d'années. Cette présence a fortement augmenté en 2015, le camp ayant compté jusqu'à 3 000 migrants au début de l'année 2016 , essentiellement des kurdes irakiens.
Si la politique conduite par l'Etat d'orientation vers des places d'hébergement en CAO a permis de ramener la population présente à un peu plus de 800 personnes , les conditions de vie y demeuraient extrêmement précaires. En début d'année 2016, le maire de la ville, M. Damien Carême, a donc pris l'initiative, avec le concours de Médecins sans frontières (MSF), d'installer contre l'avis de l'Etat, sur un terrain de la commune, un camp humanitaire de type HCR, permettant le logement de 1 300 personnes dans des cabanons chauffés et équipés de sanitaires et de cuisines. Une convention tripartite a été signée par la suite avec l'Etat qui participe désormais à la prise en charge d'une partie des frais de fonctionnement mais dont l'objectif reste à moyen terme la fermeture du camp.
Il convient de noter aussi l'existence de campements plus discrets éparpillés le long du littoral, jusqu'en Belgique et aux Pays-Bas, ainsi que le long des autoroutes A25 et A26, le franchissement désormais plus difficile à Calais et Dunkerque favorisant la recherche d'autres voies de passage vers le Royaume-Uni.
• Paris
Enfin, il faut évoquer la présence désormais permanente de migrants en transit dans les arrondissements du nord de Paris . La capitale apparaît, en effet, comme un point de contact avec les réseaux et une base arrière pour les sites situés sur le littoral de la Manche. Malgré les évacuations qui se succèdent, les campements et les tentes réapparaissent, au gré des arrivées quotidiennes (entre 20 et 60 par jour).
Cette situation, que la stratégie de mise à l'abri menée par l'Etat permet juste de contenir, a conduit la maire de Paris, Mme Anne Hidalgo, à annoncer l'ouverture prochaine d'un camp humanitaire aux normes dans la capitale, une décision qui est toutefois loin de faire l'unanimité.
* 25 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre des actions prioritaires prévues par l'agenda européen en matière de migration, COM(2016) 85 final, 10.2.2016.
* 26 Chiffres de la Direction générale des Etrangers en France.
* 27 « Le pas d'après », rapport de MM. Jean Aribaud et Jérôme Vignon à M. le ministre de l'intérieur sur la situation des migrants à Calais, juin 2015.
* 28 A la suite d'un référé-liberté du Conseil d'Etat du 23 novembre 2015 lui enjoignant d'améliorer les conditions de vie, la sécurité et la salubrité dans le camp.
* 29 « La longue attente, combler les lacunes en matière de données relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées dans le camp de Calais » Refugee Rights Data Project, avril 2016.
* 30 « Ni sains, ni saufs : enquête sur les enfants non accompagnés dans le Nord de la France », UNICEF France, juin 2016.
* 31 Selon un décompte effectué par les associations L'Auberge des Migrants et Help Refugees, mais contesté par les autorités, le camp comptait 7 037 migrants en juillet 2016 , dont 38 % d'Afghans, 32% de Soudanais, 8 % d'Erythréens, 7,5% de Pakistanais, 3 % de Syriens et 3 % d'Ethiopiens.
* 32 Ainsi l'article 4 du protocole de Sangatte et l'article 9 du traité du Touquet, qui stipulent que toute personne en situation irrégulière identifiée par les agents du contrôle britannique officiant en France est systématiquement renvoyée vers la France même si elle demande l'asile, contredisent l'application du règlement Dublin III ; ils empêchent notamment l'application de son article 17 qui prévoit une dérogation pour motif humanitaire aux règles de l'Etat responsable du traitement de la demande d'asile afin de permettre un rapprochement entre parents ou proches et de ses clauses dites familiales (articles 8 à 11).