B. DISPOSER D'UNE CAPACITÉ STRATÉGIQUE DE PRÉPARATION ET DE CONDUITE DE L'APPROCHE GLOBALE
1. Une stratégie pour les régions fragiles de notre zone d'intérêt
Compte tenu de l'organisation des pouvoirs publics et des équilibres constitutionnels, la dissociation entre un volet opératif militaire porté par le Président de la République, chef des armées et un volet opératif civil porté par le Premier ministre s'accommode mal du principe d'approche globale. En revanche, une dissociation entre la définition de la stratégie par le Président et sa mise en oeuvre sous forme de plans d'action par le Premier ministre est plus logique.
(1) Rehausser l'approche globale au niveau stratégique,
Pour mieux intégrer les actions diplomatiques, militaire et d'aide au développement comme éléments de prévention des conflits et de gestion des crises, il convient de rehausser au niveau du Président de la République, la définition et l'élaboration des grandes options stratégiques.
Cette fonction pourrait être portée par un conseiller du Président chargé des affaires stratégiques. Celui-ci serait le garant de la préparation de la stratégie globale de la France pour la région ou le pays concerné et en ferait valider les grandes options par le Président de la République. Il participerait au Conseil de défense et de sécurité pour donner un éclairage particulier sur l'accompagnement des opérations et le post-crise et préparerait les décisions du Président en ce domaine pour orienter les outils d'expertise, de coopération et d'aide au développement en fonction des finalités recherchées au terme de l'intervention militaire. Au besoin, le Conseil de défense devrait être élargi aux ministres concernés si un investissement important de leur département est requis.
|
Proposition : Placer l'approche globale au niveau stratégique, pour mieux intégrer les actions diplomatiques, militaires et d'aide au développement comme éléments de prévention des conflits et de gestion des crises. |
b) Caler l'élaboration du volet « approche globale » sur la planification militaire
Il serait assisté pour son élaboration par le SGDSN.
L'implication du SGDSN est logique car il assure le secrétariat des conseils de défense pour leur organisation, la préparation de la décision et le suivi de sa mise en oeuvre. Il dispose en outre d'une culture de veille et d'anticipation mais aussi de planification qu'il met actuellement en oeuvre surtout dans le domaine de la sécurité nationale. Il est actuellement le concepteur de la Stratégie interministériel pour le Sahel.
Placé auprès du Premier ministre, il est producteur de l'interministérialité. Il serait donc en mesure d'orchestrer les fonctions de veille et d'anticipation et de concevoir et planifier les différentes actions envisageables. Cependant, la discrétion institutionnelle du Premier ministre sur les questions de politique extérieure, hors cohabitation, ne lui donne pas une autorité suffisante. Le SGDSN devra donc être conforté dans sa mission de pilotage de la réflexion stratégique sur les zones d'intérêt par une commande explicite du Président de la République.
(1) Veille et anticipation
Le SGDSN réalise déjà partiellement cette mission de veille et d'anticipation en recueillant et confrontant les analyses des différents services ministériels impliqués.
Cette mission débouchera sur la production d'un document définissant la stratégie de la France ou le pays ou la région.
(2) Planification
Sur la base de cette stratégie, le SGDSN, qui dispose d'une culture de la planification devra préparer des plans d'actions et des scenarii de crises. Il devra anticiper la mise au point du volet approche globale dès la phase de planification pré-décisionnelle des décisions d'intervention et l'inclure dans le processus de discussion en Conseil de défense.
Lorsqu'une intervention militaire est engagée, le Représentant spécial de théâtre participe à l'adaptation de la stratégie et devient le « bras opérationnel » du SGDSN pour la mise en oeuvre de la stratégie et la mobilisation des moyens
|
Proposition : Conforter le rôle du SGDSN pour la mise en oeuvre de la réflexion stratégique sur les zones d'intérêt (stratégie Sahel). |
c) Un coordonnateur présent dès le début de l'opération : le Représentant spécial de théâtre
Au plus tard au moment de l'intervention militaire, le volet civil doit être incarné par un Représentant spécial de théâtre .
(1) Des expériences anciennes
La France peut capitaliser sur des expériences réussies sur d'autres théâtres, mais qui n'ont pas été reconduites en raison de la culture dominante de la « chasse-gardée ministérielle ».
En juillet 1999 une Mission interministérielle pour l'Europe du Sud-est avait été créée au SGDSN, dirigée par l'ancien ministre et chef d'entreprise Roger Fauroux avec comme objectif, la coordination des actions de reconstruction au Kosovo et de représentation de la France dans des institutions internationales.
Plus récemment en 2009, dans le cadre des opérations de l'OTAN en Afghanistan a été mise en place la cellule « Afghanistan-Pakistan » pour coordonner les actions civiles et militaires en Kapisa. De nature interministérielle, elle était placée cependant au ministère des affaires étrangères et a été dirigée successivement par les députés Pierre Lellouche et Thierry Mariani. Cette structure a donné satisfaction en conférant à l'approche globale une place importante dans la stratégie française en Afghanistan.
(2) Une autorité conférée par son mode de désignation
Ce représentant spécial de théâtre est chargé de piloter l'accompagnement des opérations civiles d'expertise, de coopération et d'aide au développement pendant la phase d'intervention militaire et la période de post-crise. Pour lui conférer une autorité réelle tant auprès de ses interlocuteurs extérieurs qu'auprès des différents départements ministériels à mobiliser, il est nommé en Conseil des ministres, bénéficiant ainsi de la confiance du Président et du Premier ministre. Il serait souhaitable que la personnalité choisie dispose d'une autorité suffisante, le choix d'une personnalité politique hors administration, proche du Président de la République et du Premier ministre est recommandé pour ce type de fonction.
Lorsque le théâtre est limité à un seul pays, cette fonction pourrait être portée par l'ambassadeur en poste à condition qu'il soit spécialement nommé à cette fonction et de renforcer considérablement ses équipes pour lui permettre de piloter les deux aspects et le suppléer lors de ces déplacements à Paris ou dans les organisations internationales. Il aurait l'avantage de bien connaître le terrain, mais dans l'exercice de la mission, et notamment le dialogue avec les autorités locales, il est peut-être préférable de dissocier les deux fonctions.
(3) Une autorité conférée par ses moyens
Il est placé auprès du Premier ministre et sa mission est définie par un texte réglementaire qui prévoit également les moyens dont il dispose, sur le modèle des décrets d'attributions ministérielles
Il assisterait au Conseil de défense chaque fois que la situation sur ce théâtre est abordée.
Il participe aux réflexions stratégiques du SGDSN sur la zone concernée, à l'adaptation de la stratégie interministérielle. Il est le bras armé du SGDSN pour sa mise en oeuvre.
En fonction des objectifs décidés en Conseil de défense, il propose au Premier ministre les actions à engager et en pilote la mise en oeuvre. Il est entouré d'une équipe de collaborateurs. Le SGDSN en assure le soutien. Il est le gestionnaire du BOP afférant (budget opérationnel de programme). Il dispose de capacités de décision et de mobilisation des moyens nécessaires
Il est, sur le théâtre d'opérations, l'interlocuteur du Commandant de la Force, de ou des ambassadeurs représentant la France, des Représentants spéciaux des organisations internationales intervenantes (Nations unies, Union européenne,...) et des autorités locales pour tout ce qui concerne sa mission.
|
Proposition : Nommer un représentant spécial par théâtre d'opérations chargé de piloter l'accompagnement des opérations civiles d'expertise, de coopération et d'aide au développement pendant la phase d'intervention militaire et la période de post-crise). |
d) Une expertise reconnue et des domaines d'excellence
L'intervention a pour premier objectif la sortie de la situation de crise et la stabilité retrouvée de la région. Dans la mise en oeuvre et les prises de décision, trois orientations semblent nécessaires :
• l'accompagnement-formation des dirigeants pour améliorer la gouvernance et faire émerger des stratégies de reconstruction pleinement assumées,
• la constitution de capacités techniques locales susceptibles de mettre en oeuvre ou de contrôler, de façon fiable, les projets de développement financés par la France ou ses opérateurs,
• la priorité donnée dans les premières phases aux projets à impact rapide ou à haute intensité de main d'oeuvre et quand cela est possible le choix d'entreprises locales susceptibles de constituer le socle du redémarrage économique.
Ces orientations ont pour objectif d'accroître la résilience du pays, de le faire progresser en compétence et en autonomie.
Secondairement, la France ne doit pas se priver de choisir dans son expertise et dans les opérations qu'elle soutient les créneaux les plus porteurs d'influence et ceux qui peuvent entraîner des retombées économiques pour les entreprises françaises. De même que les opérations militaires extérieures ont un effet sur les exportations de matériels militaires, de même l'excellence française dans certains domaines peut trouver des opportunités dans le volet civil d'une approche globale de la gestion des crises.
|
Diplomatie économique en zone de crise La Mission pour anticipation et les partenariats du Centre de crise et de soutien (voir supra p. 193.) mène depuis 2014 des actions de diplomatie économique en zone de crise. Par sa connaissance du contexte sécuritaire dans les pays en crise et des différents acteurs y intervenant, elle soutient les entreprises françaises sur ces marchés extérieurs très spécifiques ceux des pays en crise ou en sortie de crise, mais aussi ceux de l'humanitaire et de la gestion de crise. Quatre objectifs complémentaires sont développés : + Répertorier les entreprises françaises compétentes en zone de crise en établissant un catalogue par type de produits et de savoir-faire dans les domaines les plus divers de l'habitat d'urgence au traitement des déchets, de l'énergie solaire à la construction de camps, des drones à la santé publique...) ; + Mieux faire connaître les opportunités sur les marchés dépendant des Nations unies (veilles, conseils sur les procédures) ou de l'Union européenne ; + Soutenir les entreprises françaises sur les marchés de crise : - S'assurer que l'application de certaines normes dans les spécifications des appels d'offres n'écartera pas les entreprises françaises, - Défendre les offres françaises spécifiques dans le cadre de groupement ou de consortium, - Mettre en place des mécanismes liés à l'urgence, avec, à travers un accord cadre, la fourniture de biens et services aux missions des Nations unies. A ce jour 78 millions d'euros de contrat ont été remportés dont 61 millions pour des travaux de génie civil réalisé par Razel et 17 millions pour la surveillance (Thalès) du camp de Kidal grâce à cet accord-cadre avec la MINUSMA, - Formaliser des offres globales dans les secteurs de l'urgence à destination des bailleurs multilatéraux ; + Appuyer les entreprises innovantes sur les marchés de l'humanitaire (traitement de l'eau, énergie solaire). Nombre de ces projets s'appuient sur Expertise France. Des réflexions sont en cours avec MEDEF International et Business France, ainsi que sur les secteurs de l'urgence sanitaire. |
e) Renforcer les moyens budgétaires dédiés à l'accompagnement des opérations militaires extérieures et au post-crise
(1) Augmenter les moyens dédiés à l'action civilo-militaire dans le budget des opérations extérieures.
Cette action au plus près des forces est mise en oeuvre par des personnels militaires (d'active ou de réserve) ou par des contractants civils mandatés (souvent personnels ou entreprises locaux). Son objectif spécifique et premier est de mener des projets à impact rapide de rétablissement des services de base de façon à faciliter l'acceptation de la présence militaire par la population civile. Ils n'ont pas d'objectif de développement à long terme et doivent par définition être identifiés comme provenant de la même source que l'intervention militaire. Ils doivent être mis en place en quelques semaines et mis en oeuvre au maximum en quelques mois. Actuellement, le Commandant de la force Barkhane ne dispose que de 300 000 euros par an pour ces actions. C'est insuffisant, surtout sur un théâtre d'opérations de cette dimension. Il en faudrait vingt fois plus.
Un accord-cadre a été signé le 16 juin entre l'EMA et l'AFD, identifiant la nature des collaborations possibles et la juste distance à entretenir entre les forces militaires et les acteurs du développement. Il permet de formaliser une coopération déjà existante, en y associant un objectif de progrès. Il se traduit principalement par une volonté de concertation, des échanges d'informations avec plusieurs services des armées et un principe d'appui ponctuel.
|
Proposition : Augmenter les moyens dédiés à l'action civilo-militaire dans le budget des opérations extérieures. Favoriser un rapprochement entre EMA et AFD pour assurer le financement et la continuité des actions engagées dans le cadre civilo-militaire et faciliter l'engagement d'action d'aide au développement en situation de crise. |
(2) Faire évoluer les frontières et les clivages pour être au plus près des besoins
La formalisation d'une approche globale et l'existence d'une coordination forte devrait permettre de façon pragmatique de lever certains obstacles de nature culturels ou de principes. En l'absence de coordination, la pertinence de l'approche globale et la promotion du concept suscitent des initiatives tous azimuts, parfois perçues comme des « incidents de frontières » par les différents acteurs, jaloux de leurs compétences « métiers ».
(a) Apporter des solutions pragmatiques aux besoins de projets de développement à impact rapide
Comme le font remarquer Henri de Raincourt et Hélène Conway-Mouret dans leur apport sur le Sahel 284 ( * ) : « Aux difficultés de stratégie et de coordination des acteurs s'ajoute une difficulté conceptuelle à définir ce que sont des projets post-crises combinant impact de développement et impact d'amélioration de la sécurité.
Au contraire, des projets civilo-militaire à impact rapide, les projets de développement ont une phase d'évaluation préalable et d'instruction de plusieurs mois et peuvent être mis en oeuvre sur plusieurs années. Ils ne doivent pas avoir de lien avec la force militaire, afin de ne pas faire de l'organisme de développement qui les met en oeuvre une cible pour les éventuels groupes hostiles encore actifs après la crise et de préserver son« capital » d'opinions positives au sein de la population.
Or, l'approche globale post-conflits suppose justement de mettre en place des projets de développement à impact rapide. Ceux-ci commencent à se mettre en place non sans difficultés , tant ils supposent une révision des pratiques ordinaires des différents acteurs civils et militaires. En effet, d'un côté les acteurs du développement doivent se mobiliser très rapidement, estimer les besoins réels de la population, raccourcir leurs procédures d'instruction et identifier les relais de mise en oeuvre pertinents. De l'autre, l'armée est éventuellement sollicitée pour aider à identifier les besoins, voire pour protéger des travaux ou contrôler leur exécution. Les militaires peuvent exprimer des réticences compréhensibles dans la mesure où ils s'éloignent alors de leur coeur de métier sans en avoir nécessairement les moyens . »
Des solutions pragmatiques ont pu être mises en place notamment dans le cadre du projet sécurité et développement dans le Nord du Mali
(b) Augmenter les crédits de la coopération structurelle de sécurité et de défense (DCSD)
La baisse continue des crédits de la DCSD (voir supra p. 205) s'articule mal avec nos ambitions et avec la continuité à instaurer entre les interventions militaires et la restauration des capacités de défense et de sécurité des pays soutenus à laquelle la DCSD devrait pouvoir participer davantage. Des crédits d'intervention de l'ordre d'une trentaine de millions d'euros seraient justifiés 285 ( * ) .
Cette direction devrait pouvoir associer plus facilement les opérateurs nationaux à ces projets notamment lorsqu'ils comprennent des actions de développement en appui des coopérations dans le domaine de la sécurité dans un cadre validés par le Représentant spécial de théâtre
|
Proposition : Augmenter les crédits de la coopération structurelle de sécurité et de défense (DCSD) pour lui permettre de développer des projets englobant si nécessaire les aspects civilo-militaires dans le cadre des projets validés par le Représentant spécial de théâtres. |
f) Orienter l'assistance et l'aide au développement en appui à la politique de prévention des conflits et de gestion du post-crise, vers les pays où la France intervient ou est intervenue militairement
La France a déjà orienté son aide bilatérale vers les pays pauvres prioritaires, au rang desquels les pays du G5 Sahel et la RCA. Plus qu'une question d'orientation, c'est la faiblesse des crédits d'aide bilatérale qui ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées, y compris à l'occasion des conférences de donateurs.
Le gouvernement a annoncé une augmentation de 370 millions d'euros de l'aide publique au développement sous forme de dons d'ici 2020.
Le groupe de travail appelle à la vigilance de votre Commission pour s'assurer que ce montant sera bien mobilisé dans les prochaines lois de finances. Il souhaite une pente rapide pour cet ajustement. La part principale ne doit pas être reportée aux dernières années, mais intervenir dès 2017.
Afin d'assurer une meilleure continuité entre l'aide d'urgence en période de stabilisation et l'aide au développement, il propose qu'entre le tiers et la moitié de ces crédits soit affecté à une facilité de prévention et de sortie de crise gérée par l'AFD 286 ( * ) . En effet, l'action dans les zones de crises implique de mobiliser des subventions. Quand l'Agence britannique (DFID) dispose de 500 millions de livres (550 à 600 millions d'euros) affectés à une réserve de crise et de 1 milliard (1,1 à 1,2 milliard d'euros) dans un fonds « conflit, sécurité et stabilité » au sein d'une enveloppe globale de 6 milliards de livres (environ 7 milliards d'euros), l'AFD ne dispose que de 260 millions d'euros à répartir entre les 16 pays pauvres prioritaires et d'aucuns dons disponibles pour des pays vulnérables comme le Liban, la Jordanie ou la Tunisie.
Ce constat avait déjà été établi dans le Rapport Fauroux qui avait conclu à la nécessité d'un instrument de financement dédié à la post-crise, logé au sein de l'AFD et ces conclusions avaient été actées en réunion interministérielle à Matignon en 2001 et en 2003.
Le groupe de travail soutient ainsi en la renforçant la proposition n° 13, de leurs collègues Henri de Raincourt et Hélène Conway-Mouret dans leur rapport d'information « Sahel : repenser l'aide publique au développement » 287 ( * ) adopté à l'unanimité par votre commission, le 29 juin.
Les pays bénéficiaires pourraient être ceux du Sahel, mais aussi les régions autour du lac Tchad déstabilisées par Boko Haram, la RCA et peut-être la Syrie.
Cette facilité pourrait constituer ce levier nécessaire à la mobilisation des partenaires multilatéraux qui fait cruellement défaut actuellement. Elle pourrait, le cas échéant, constituer l'amorce d'un fond fiduciaire permettant de mobiliser d'autres bailleurs aux premiers rangs desquels ceux qui bénéficient de nos contributions au titre de l'aide multilatérale. Il serait utile que le ministère des affaires étrangères et la direction générale du Trésor suivent de façon précise l'investissement des bailleurs multilatéraux subventionnés dans ces projets et ne s'interdisent pas d'ajuster le montant des crédits alloués aux efforts consentis, plutôt que de le reconduire automatiquement.
|
Proposition : Créer une facilité de prévention et de sortie de crise gérée par l'AFD et lui affecter entre le tiers à la moitié de l'augmentation de 370 millions d'euros des crédits d'aide au développement de 2017 à 2020. |
g) Poursuivre nos actions auprès des organisations internationales et des bailleurs
Dans les enceintes internationales (Nations unies, Union européenne, FMI, Banque mondiale et Banques régionales d'investissement), comme en bilatéral auprès des fondations privées qui ont pris une importance considérable dans ce secteur les autorités françaises et leurs opérateurs français devraient s'attacher à user de leur influence pour faire reconnaître comme des dossiers prioritaires ceux présentés par des États fragiles de notre zone d'intérêt et les États en reconstruction post crise là où la France s'est engagée militairement, permet ou a permis un retour à un niveau acceptable de sécurité.
Elle devrait également militer pour une approche plus souple en matière d'aide et d'assistance notamment pour ce qui concerne la sécurité intérieure et extérieure de ses États afin de permettre une évolution des règles ou un assouplissement de leurs mises en oeuvre notamment pour ce qui concerne l'acquisition des équipements nécessaires à leurs forces de sécurité.
|
Proposition : Influer sur l'international pour faire reconnaître comme prioritaires les dossiers présentés par des Etats fragiles de notre zone d'intérêt et les Etats en reconstruction post crise là où la France s'est engagée militairement, permet ou a permis un retour à un niveau acceptable de sécurité et militer pour une approche plus souple en matière d'aide et d'assistance pour ce qui concerne la sécurité intérieure et extérieure de ces Etats (programme de formation, acquisition de matériel...). |
h) Regrouper le financement de l'approche globale au sein d'un programme spécifique, comportant des BOP.
Afin d'encourager la mobilisation des différents services de l'État et de les encourager à mettre des personnels à disposition pour des missions de coopérations, il ne serait pas superflu d'envisager un financement interministériel des surcoûts entraînés par les « opérations civiles extérieures » qui seraient financés par des BOP et soldés, le cas échéant, en loi de finances rectificatives.
Ce serait là un moyen de ne pas inhiber les différents ministères dont ce n'est pas la vocation première et de ne pas les pénaliser en prélevant sur leur budget annuel les dépenses concernant ces opérations.
Cela permettrait en outre d'appréhender de façon précise le coût des opérations, selon une approche globale, et constituerait un outil d'évaluation essentiel pour leur pilotage stratégique.
|
Proposition : Évaluer financièrement les dépenses réalisées et organiser le financement interministériel de tout ou partie des surcoûts de l'approche globale des OPEX. Se doter de tableaux de bords pour apprécier l'effort financier consentis au titre des opérations civiles et civilo-militaires sur les théâtres où la France est engagée militairement. |
* 284 Sahel : repenser l'aide publique au développement - Rapport d'information de M. Henri de Raincourt et Mme Hélène Conway-Mouret, n° 728 (2015-2016) - 29 juin 2016 https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-728-notice.html
* 285 19,6 millions en 2016 (-19% par rapport à 2015).
* 286 Lors de l'audition préalable à sa nomination comme directeur général de l'AFD, M. Rémy Rioux a évoqué le projet de création d'une « facilité dédiée à la lutte contre les vulnérabilités et la réponse aux crises ».
* 287 Sahel : repenser l'aide publique au développement - Rapport d'information de M. Henri de Raincourt et Mme Hélène Conway-Mouret, n° 728 (2015-2016) - 29 juin 2016 https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-728-notice.html