II. LES POTENTIALITÉS DES DISPOSITIFS BIOMÉTRIQUES POURRAIENT ÊTRE DAVANTAGE EXPLOITÉES SOUS RÉSERVE DE LA NÉCESSAIRE PROTECTION DE LA VIE PRIVÉE
Les autorités publiques recourent de manière croissante aux techniques biométriques pour s'assurer de l'identité des personnes et accroître l'efficacité de l'action administrative.
Les avancées techniques constatées par vos rapporteurs conduisent toutefois à envisager le développement de nouveaux usages de la biométrie pour simplifier les relations administratives et mieux gérer les frontières extérieures de l'espace Schengen. La connexion entre des dispositifs de vidéoprotection et certaines bases de données pourrait également être expérimentée afin de vérifier en phase opérationnelle les nouvelles possibilités offertes par les technologies de reconnaissance faciale. Ceci pourrait ainsi permettre une surveillance de l'accès à des zones sensibles (aéroports, grands rassemblements, etc .) sans imposer de manière systématique le passage sous des portiques de sécurité . Les files d'attente en amont des portiques - très difficiles à sécuriser par nature - seraient dès lors réduites.
A. SIMPLIFIER LES RELATIONS ADMINISTRATIVES
Exploiter davantage les potentialités des techniques biométriques pourrait participer à la fluidification des relations entre les citoyens et leur administration.
Il s'agit, plus précisément, de faciliter et de sécuriser l'identité numérique mais aussi de poursuivre la modernisation des procédures de délivrance de visas et de passeports biométriques.
1. Faciliter et sécuriser l'identité numérique
À ce jour, les Français ne disposent pas d'une identité numérique fiable et utilisable dans leurs relations avec l'administration , le Gouvernement n'ayant pas souhaité développer la carte nationale d'identité biométrique prévue par la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité et dont la création a été validée par le Conseil constitutionnel 66 ( * ) .
a) Les mesures alternatives mises en oeuvre par le Gouvernement
Mettant en exergue le coût que représenterait l'émission de cartes d'identité biométriques (environ 85 millions d'euros), l'exécutif considère qu'il ne « s'agit plus (...) d'un chantier prioritaire » 67 ( * ) et privilégie des mesures alternatives .
La première mesure consiste à lutter contre la fraude en sécurisant les procédures de détermination de l'identité d'une personne et en détectant plus rapidement les faux documents .
Trois programmes répondant à cette logique sont en cours de déploiement : Communication électronique des données publiques (COMEDEC), 2D-DOC et CHECKDOC.
Les programmes de sécurisation de l'identité
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COMEDEC |
2D-DOC |
CHECKDOC |
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Finalités |
Assurer l'authenticité des actes d'état civil |
S'assurer que des faux documents ne sont pas utilisés, notamment pour les relations commerciales |
Mieux détecter les faux documents lors des contrôles des forces de l'ordre |
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Principe de fonctionnement |
Échange dématérialisé de données d'état civil entre une administration ou un notaire demandeurs et le service conservant ces données, l'administré n'intervenant pas durant cet échange |
Apposition par l'émetteur du document d'un code à barres sécurisé contenant les données protégées (nom du récepteur du document, adresse, etc .) |
Dispositif mobile permettant de vérifier que le document n'a pas été volé ou perdu et qu'il n'est pas périmé |
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Documents concernés |
Actes de naissance |
Documents pouvant servir de justificatifs de domicile (soit 15 millions de documents potentiels) 68 ( * ) |
Documents d'identité |
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Entités et personnes concernées |
- Demandeurs : administrations et
notaires
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- Émetteurs : les entreprises ou administrations volontaires - Récepteurs : les administrations ou entreprises souhaitant s'assurer de l'authenticité du document |
- Utilisateurs : forces de police et de
gendarmerie ;
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Base juridique |
- Décret n° 2011-167
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- Arrêté du 27 septembre 2013 70 ( * ) |
Cadre juridique général des contrôles d'identité |
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Administrations en charge du programme |
Ministère de la justice
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Ministère de l'intérieur et ANTS |
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Périmètre |
Dispositif facultatif pour les communes
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Dispositif facultatif pour les entreprises et administrations |
En cours de déploiement dans les services des forces de l'ordre |
Source : commission des lois du Sénat
Parallèlement, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) développe le projet ALICEM , prototype qui devrait être opérationnel à compter de l'été 2017.
Il s'agirait, pour les citoyens, de certifier leur identité à partir de leurs données biométriques et d'accéder, ainsi, à des services administratifs ou commerciaux en ligne.
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Fonctionnement du prototype ALICEM Pour utiliser ce dispositif, le citoyen devrait avoir en sa possession : un téléphone portable type « smartphone » et un passeport biométrique . Il devrait également télécharger l'application ALICEM , mise gratuitement à disposition par l'ANTS. Le citoyen créerait ensuite son « identité ALICEM » en respectant la procédure suivante : a) ouvrir l'application, entrer un mot de passe choisi librement, un numéro de téléphone portable et une adresse électronique ; b) entrer le code envoyé automatiquement par l'application au numéro de téléphone indiqué par l'usager ; c) renseigner les informations relatives à son passeport (numéro et date d'expiration du document, date de naissance) ; d) prise d'une photographie à partir du téléphone pour que l'application contrôle que la personne demandeuse est bien le détenteur du passeport (reconnaissance faciale). Une fois cette identité créée, le citoyen pourrait facilement accéder à l'application à partir de son mot de passe et d'une nouvelle reconnaissance faciale. Son identité étant vérifiée, il pourrait procéder à diverses procédures administratives et commerciales en ligne (payer ses impôts, signer un contrat, etc. ). Un contact avec le passeport serait nécessaire pour toute transaction dans une logique de sécurisation. L'application vérifierait également que le portable et le passeport n'ont fait l'objet d'aucune déclaration de vol. L'application ALICEM ne génèrerait aucune base de données . À terme, ALICEM pourrait également fonctionner à partir des titres de séjour ou d'une carte d'identité électronique. |
Vos rapporteurs soutiennent l'ensemble de ces initiatives en cours de déploiement dans la mesure où elles permettent de sécuriser l'identité des citoyens et qu'il est confirmé qu'elles constituent une première étape vers une identité numérique fiable. Ils espèrent qu'elles seront rapidement généralisées afin que les Français puissent se les approprier dans leur vie quotidienne.
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Proposition n° 1 : Poursuivre le développement de l'identité numérique utilisant des données biométriques (ALICEM), comme envisagé par l'ANTS, en valider la fiabilité et travailler à son indispensable encadrement juridique. Coordonner cette démarche avec les autres initiatives européennes. |
b) La création d'une carte d'identité biométrique
Si elles apparaissent positives, les initiatives du Gouvernement ne se substituent pas à la création d'une carte d'identité biométrique, que vos rapporteurs appellent de leurs voeux. Ils rejoignent en cela une préconisation de la Cour des comptes qui a proposé de « réétudier l'opportunité de développer une carte nationale d'identité électronique » 71 ( * ) .
En effet, la position prise par le législateur lors de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 n'a pas perdu en acuité : la biométrie représente un moyen fiable pour sécuriser les documents d'identité et lutter contre les fraudes.
En outre, quatre ans après l'adoption de cette loi, de nouveaux arguments plaident en faveur de la création d'une telle carte d'identité biométrique reliée à un fichier à « liens faibles ».
Vos rapporteurs observent, tout d'abord, que le passeport biométrique a été généralisé sans que cela ne soulève de difficulté en termes d'acceptation sociale .
Ils rappellent également que la procédure de délivrance de la carte d'identité fait déjà l'objet d'un relevé d'empreintes digitales et que ces dernières peuvent être utilisées « en vue de la détection des tentatives d'obtention ou d'utilisation frauduleuse d'un titre d'identité (et) de l'identification certaine d'une personne dans le cadre d'une procédure judiciaire » 72 ( * ) .
Ce recueil papier - et donc « artisanal » - des empreintes représente une charge de travail non négligeable pour les services municipaux et préfectoraux qui ont édité environ 4,5 millions de cartes d'identité en 2014 73 ( * ) . Or, en l'état des pratiques, les résultats de ce travail ne sont pas exploités, les empreintes n'étant pas enregistrées dans un traitement informatique permettant l'identification des personnes.
En outre, la base de données relative aux cartes nationales d'identité est aujourd'hui obsolète et peu fonctionnelle comme l'ont montré les auditions de vos rapporteurs.
Sa modernisation pourrait donc représenter l'occasion de mieux traiter les empreintes digitales recueillies pour la délivrance de la carte d'identité tout en respectant la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il s'agirait, en particulier, de prévoir un fichier à « liens faibles » - et non à liens forts - comme le préconisait notre collègue François Pillet en 2012.
D'après plusieurs personnes entendues en audition, le Gouvernement étudierait une mesure alternative dans le cadre du plan « préfectures nouvelle génération » annoncé par le ministre de l'intérieur le 9 juin 2015. Il s'agirait de fusionner le fichier « TES » - recueillant les informations relatives aux passeports - et le fichier des cartes nationales d'identité. La faisabilité de ce projet semble toutefois très incertaine sur un plan tant technique (comment mêler ces deux fichiers dont les finalités et le contenu diffèrent ?) et juridique (cette fusion ne reviendrait-elle pas à contourner la décision n° 2012-652 DC précitée et censurant le « fichier central commun » ?).
Vos rapporteurs constatent, enfin, que de nombreux États délivrent déjà des cartes d'identité biométrique et que ces dernières sont parfois reliées à une base de données (Espagne, Pays-Bas et Lituanie).
Exemple d'États ayant recours à des cartes d'identité biométrique
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Collecte d'empreinte |
Base de données |
Date de lancement |
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Allemagne |
Facultative |
Non |
2010 |
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Espagne |
Obligatoire |
Oui |
2006 |
|
Italie |
Obligatoire |
Non |
- |
|
Royaume Uni |
Non |
Non |
- |
|
Belgique |
Non |
Non |
2005 |
|
Pays-Bas |
Obligatoire |
Oui |
2014 |
|
Portugal |
Obligatoire |
Non |
2007 |
|
Suède |
Non |
Non |
- |
|
Finlande |
Non |
Non |
- |
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Lituanie |
Oui |
Oui |
2009 |
Source : commission des lois du Sénat et CNIL
Pour relancer la carte nationale d'identité biométrique, il conviendrait de s'inspirer des caractéristiques du passeport . Les usages commerciaux seraient ainsi exclus du dispositif et seraient gérés par le programme ALICEM ; les données biométriques conservées se limiteraient à deux empreintes digitales.
La détention de cette carte resterait facultative dans la logique du droit en vigueur, l'identité d'une personne pouvant être prouvée « par tout moyen » 74 ( * ) .
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Proposition n° 2 : Pour permettre à l'État de garder l'initiative en matière d'identification et lutter contre les usurpations d'identité, créer une carte nationale d'identité biométrique, conformément à la logique de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012, et présentant les caractéristiques suivantes : - conservation de deux empreintes digitales ; - lien avec un fichier comprenant des « liens faibles » ; - exclusion des usages commerciaux et notamment des possibilités d'achats en ligne. |
Dans la même logique, il semble nécessaire de recueillir les données biométriques des nouveaux titulaires du certificat de nationalité française (CNF) .
Pour mémoire, ce document est délivré par le greffier en chef du tribunal d'instance et sert à démontrer que la personne possède la nationalité française. Sa délivrance suppose la production d'un acte de naissance souvent rédigé par les services civils d'un État étranger.
Insérer un élément biométrique dans le certificat de nationalité française permettrait de renforcer la fiabilité de la « chaîne de l'identité » , notamment en comparant les biométries des CNF avec celles des passeports.
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Proposition n° 3 : Recueillir les données biométriques des nouveaux titulaires de certificat de nationalité française, lors de la remise de leur CNF, et les introduire dans le fichier des passeports pour lutter contre la fraude documentaire. |
2. Poursuivre la modernisation des procédures de délivrance des passeports et des visas biométriques
Si la biométrie peut simplifier les relations entre les citoyens et l'administration, elle soulève une difficulté majeure : l'exigence d'une « double comparution » .
La délivrance d'un titre d'identité biométrique nécessite, en effet, que la personne concernée se présente physiquement en vue du recueil de ses empreintes digitales puis pour le retrait du document quelques jours ou quelques semaines plus tard. Vos rapporteurs ont clairement constaté cette difficulté concernant la délivrance des passeports et des visas.
a) La délivrance des passeports biométriques
Pour les passeports, la double comparution - au moment de la demande, pour la prise des empreintes biométriques, puis à la remise du document pour vérifier l'adéquation entre la personne et les données biométriques recueillies - représente une difficulté parfois très coûteuse pour les Français établis hors de France et dont la résidence est géographiquement éloignée de leur ambassade et de leur consulat 75 ( * ) .
C'est pourquoi, s'appuyant sur la pratique des autres pays européens, il a été accepté que le passeport d'un Français de l'étranger puisse non seulement être remis après une seconde comparution, mais aussi par un consul honoraire ou à l'occasion d'une tournée consulaire.
Le décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 76 ( * ) a prévu une facilité complémentaire : les Français de l'étranger pourront désormais obtenir à leurs propres frais 77 ( * ) l'envoi sécurisé du passeport à leur domicile et éviter ainsi toute double comparution.
Ce dispositif n'est toutefois pas encore opérationnel : l'ANTS doit procéder à certains ajustements techniques alors que les ministères de l'intérieur et des affaires étrangères doivent publier 78 ( * ) un arrêté conjoint d'application. Vos rapporteurs souhaitent vivement que cette simplification devienne effective dès l'automne 2016, et ce dans un grand nombre de pays comme l'a annoncé le Gouvernement.
À moyen terme, ces avancées pourraient intéresser l'ensemble des citoyens français, y compris ceux résidant sur le territoire national. Vos rapporteurs considèrent ainsi qu'il est possible de réduire les déplacements nécessaires aux citoyens lors du renouvellement des passeports , procédure pour laquelle un nouveau recueil d'empreintes est demandé en l'état du droit, alors que rien ne le justifie sur le plan technique.
b) La délivrance des visas biométriques
Depuis 2015, l'ensemble des ressortissants des pays étrangers dont le séjour est soumis à un visa doivent disposer de visas biométriques , les derniers pays à avoir « basculé » vers ce type de documents étant la Russie, la Chine, l'Inde (qui représentent à eux trois un tiers des demandes totales de visas), le Royaume Uni et l'Irlande.
Votre co-rapporteur, M. Jean-Yves Leconte, a fait part de ses inquiétudes au Gouvernement dès août 2014 79 ( * ) , l'attractivité du territoire national pouvant être réduite par le recueil de données biométriques et ses implications en termes de comparution physique auprès d'un poste consulaire ou d'un prestataire de services « visa », parfois éloigné du lieu de résidence du voyageur potentiel . En effet, « l'obligation de faire enregistrer ses empreintes entraîne de lourdes difficultés pour les candidats au voyage vers la France, obligés de se déplacer jusqu'à un consulat (...), parfois à des milliers de kilomètres de leur lieu de résidence. Ainsi, par exemple, après la mise en place de la biométrie en Indonésie, un archipel de 13 000 îles avec plus de 4 000 kilomètres de distance interne, l'obligation de passer par Djakarta a fait baisser les demandes de visas de plus de 35 % » . Cette situation s'est ensuite progressivement et partiellement redressée, mais n'aide pas à nos échanges. Concernant les visas de courts séjour, la possibilité, depuis début 2015, de réutiliser des empreintes déjà incluses dans la base VIS peut éviter une nouvelle comparution. Les difficultés demeurent toutefois pour les titres de long séjour dans les pays où les déplacements sont longs (Brésil) ou chers (Japon) ou dans ceux qui ne disposent pas d'un poste consulaire (Nicaragua).
Conscient de ce défi , le Gouvernement s'est attaché à prévoir un maillage cohérent et efficace des centres de recueil de données biométriques . La France compte ainsi 14 centres de ce type en Inde et 15 en Chine.
Conformément à l'article 43 du code communautaire Schengen, la France a pu externaliser certains de ses centres de collecte en faisant appel à des sociétés privées (VFS Global, TLS Services et Capago) dans les pays de taille importante et où le réseau consulaire n'a pas paru suffisant pour répondre de manière rationnelle à l'ensemble des demandes.
Certains d'entre eux sont mutualisés avec d'autres pays, ce qui accroît leur efficacité. Le centre de collecte ouvert en Algérie est par exemple utilisé par la France mais également par l'Italie.
Vos rapporteurs expriment des réserves sur certains aspects de l'externalisation en matière de sécurisation des données et rappellent les inquiétudes, pour certains demandeurs, de devoir passer par une société privée pour faire une demande de visa en France.
Ils saluent toutefois l'apport de cette politique à la qualité de l'accueil des demandeurs et au temps de traitement des demandes de visa et appellent à sa poursuite. Ils rejoignent ainsi la commission des finances de notre Haute assemblée dans son souhait de « privilégier le choix de centres externalisateurs communs à d'autres pays de l'espace Schengen » pour « renforcer la coopération consulaire » 80 ( * ) . Ils souhaitent aussi qu'une politique comparable soit développée pour les passeports biométriques dont la délivrance est sollicitée par les Français de l'étranger afin que les demandes de passeport puissent se faire au plus près de leur lieu de vie.
La politique de délivrance des visas pourrait également évoluer de manière positive en menant à leur terme les expérimentations de recueil mobile d'empreintes digitales . Dans un tel schéma, les entreprises gérant les centres externalisés (VFS Global, TLS Services et Capago) se déplacent pour répondre à une demande de visas localisée (entreprises de grande taille, événement dans une ville donnée, etc .) et se rendent ainsi au plus près des personnes souhaitant voyager en France.
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Proposition n° 4 : Poursuivre la modernisation des procédures de délivrance des passeports et des visas biométriques : - mettre en oeuvre l'envoi sécurisé des passeports des Français de l'étranger prévu par le décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 ; - éviter un nouveau recueil d'empreintes lors d'un renouvellement de passeport biométrique ; - approfondir la politique de mutualisation de la collecte des données biométriques des visas et l'étendant aux passeports ; - harmoniser au niveau européen les collectes de données biométriques incluses dans les passeports européens et pour les visas ; - mener à son terme l'expérimentation de recueil mobile de ces données. |
* 66 Cf. la première partie du présent rapport, le Conseil n'ayant censuré que le « fichier central commun » et l'utilisation de cette carte d'identité à titre commercial.
* 67 Questions n° 4746 du 18 novembre 2012 de M. Philippe Meunier (réponse publiée le 1 er janvier 2013) et n° 47385 du 7 janvier 2014 de Mme Valérie Boyer (réponse publiée le 25 novembre 2014).
* 68 Estimation de la direction de la modernisation et de l'action territoriale du ministère de l'intérieur.
* 69 Décret instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil.
* 70 Arrêté relatif à la sécurisation des pièces justificatives de domicile requises pour la délivrance d'un titre d'identité au moyen d'un dispositif électronique propre à garantir l'authenticité.
*
71
« Relations aux usagers et
modernisation de l'État. Vers une généralisation des
services publics numériques »
, Cour des comptes, Janvier
2016,
p. 88-89
(https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Relations-aux-usagers-et-modernisation-de-l-Etat).
* 72 Article 5 du décret n°55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité.
*
73
« Administration
générale et territoriale de l'État »
, annexe
3 au rapport n° 3110 sur le projet de loi pour 2016 fait par M.
Romain Colas,
p. 26
(http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2016/b3110-tIII-a3.asp#P623_59421).
* 74 Article 1 er de loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité.
* 75 Les citoyens français établis sur le territoire national pouvant facilement s'adresser à une commune située à proximité de leur lieu de résidence ( Cf. la première partie du présent rapport).
* 76 Décret simplifiant la délivrance des passeports.
* 77 Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, le coût de cet envoi sécurisé pour les Français de l'étranger volontaires pourrait s'élever à 15 euros.
* 78 Après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
* 79 Question orale n° 835, 22 juillet 2014 (réponse de M. André Vallini, secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale).
* 80 « Faire de la délivrance des visas un outil d'attractivité de la France » , rapport d'information n° 127 (2015-2016) de MM. Éric Doligé et Richard Yung, fait au nom de la commission des finances du Sénat, p. 40( https://www.senat.fr/rap/r15-127/r15-127.html ).