Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2016

Rapports d'information

Rapport d'information n° 650 (2015-2016), déposé le

IV. ÉNERGIE

• Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

§ Un taux d'application inférieur aux annonces gouvernementales

Comportant 215 articles à l'issue de son examen parlementaire 15 ( * ) , la loi « transition énergétique » attendait logiquement un grand nombre de textes d'application pour être pleinement applicable. Ainsi, votre commission a décompté 181 renvois à des mesures réglementaires 16 ( * ) auxquels s'ajoutaient 24 demandes de rapport 17 ( * ) .

Lors des débats parlementaires, la ministre chargée de l'énergie s'était engagée, de façon très volontariste au vu de l'ampleur de la tâche, à ce que tous les textes soient parus avant la fin de l'année 2015 , soit avant même l'expiration du délai de six mois après la promulgation prescrit par les circulaires primo-ministérielles.

Or, au 31 mars 2016 , soit la fin de la période de contrôle du présent rapport et un peu plus de sept mois après la promulgation de la loi, seules 54 dispositions sur 179 (soit 30 %) étaient devenues applicables suite à la publication d'un texte, un grand nombre de mesures étant encore annoncées en préparation ou soumises à consultation.

De son côté, le Gouvernement, par la voix de la ministre chargée de l'énergie, annonçait début avril « deux tiers des textes publiés ou au Conseil d'État » 18 ( * ) tandis que les décomptes opérés par le Secrétariat général du Gouvernement, sur le site Légifrance , et par le ministère, au travers d'un inédit « module de suivi » de la loi publié sur son site, aboutissaient aux résultats suivants au 31 mars 2016 :

- 45 décrets parus sur les 164 attendus 19 ( * ) (soit 27 %) selon l'échéancier Légifrance , lequel n'intègre pas les arrêtés mais aboutissait à un chiffrage cohérent avec le résultat du contrôle de votre commission ; on notera également que l'échéance de publication « envisagée » était dépassée pour 84 décrets 20 ( * ) des 119 décrets restant attendus ;

- 20 textes publiés 21 ( * ) selon le « module de suivi » du ministère, nettement moins exhaustif et qui annonçait par ailleurs 29 textes en préparation et 21 en consultation, tout en recensant 20 dispositions considérées comme étant d'application immédiate.

Depuis le 1 er avril 2016 , un certain nombre de textes, par construction non pris en compte dans le présent exercice, ont été publiés, portant le taux des mesures rendues applicables à 38 % . Parmi les textes les plus importants, on signalera le nouveau cadre réglementaire des concessions hydroélectriques - qui doit permettre d'engager, selon le Gouvernement, les premiers regroupements et, surtout, les premières mises en concurrence « d'ici la fin de l'année » - ainsi que la définition des conditions de mise en oeuvre du chèque énergie , avec une expérimentation dans quatre départements (Ardèche, Aveyron, Côtes-d'Armor et Pas-de-Calais) à compter du 1 er mai 2016.

Sans mésestimer l'importance du travail de préparation puis du temps de consultation sur les nombreux textes attendus, le bilan apparaît donc globalement contrasté et reste, en tous les cas, éloigné des annonces du Gouvernement .

Le 25 avril dernier, le Président de la République a réaffirmé, en ouverture de la quatrième conférence environnementale, que « tous les textes d'application seront pris d'ici l'été ».

Parmi les principaux points noirs figure l'absence du texte d'application-clé de la loi, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) censée décliner, de façon opérationnelle, l'évolution du mix énergétique et les grands objectifs prévus par la loi, et dont la présentation a été repoussée à plusieurs reprises.

Initialement promise pour la fin de l'année 2015, l'échéance avait d'abord été reportée par le Gouvernement lui-même lors des débats parlementaires, la loi ne visant plus que l'engagement des consultations avant la fin de l'année. Son examen par le comité de suivi de la PPE, prévu fin février puis début mars, avait ensuite été reporté à une date ultérieure en raison d'une « finalisation complexe des hypothèses et scénarios de la PPE ainsi que des documents correspondants » qui justifiait « des travaux complémentaires » sur le sujet le plus sensible, soit l'évolution de la part du nucléaire dans le mix électrique - dans les premiers documents diffusés, les décisions sur ce volet nucléaire étaient repoussées à l'après-2019 , hors la décision de fermeture d'une capacité équivalente à Flamanville devant être actée par décret en 2016 .

Le 6 avril dernier, la ministre chargée de l'énergie décidait finalement la mise en consultation de la seule partie énergie renouvelable de la PPE , sous la forme d'un arrêté 22 ( * ) modifiant les objectifs d'énergies renouvelables de l'actuelle programmation pluriannuelle des investissements (PPI).

Enfin, le 14 avril, le Gouvernement a annoncé que la PPE complète serait mise en consultation avant le 1 er juillet prochain - on rappellera que la première période de la PPE est censée couvrir les années 2016 à 2018. Son adoption définitive interviendrait à l'automne 23 ( * ) , avant qu'EDF ne doive adopter, dans les six mois suivant sa publication, un « plan stratégique » compatible avec la PPE.

Ces reports successifs témoignent de la difficulté opérationnelle à mettre en oeuvre , de façon crédible, l'objectif de diversification du mix électrique à l'horizon 2025 dont votre commission avait souligné, au cours des débats, le caractère à la fois néfaste et irréaliste . Ils pèsent en outre sur les entreprises de la filière en maintenant de fortes incertitudes sur le devenir du parc électronucléaire national.

Parmi les autres absences marquantes , on signalera aussi, entre autres, celles du décret relatif aux « travaux embarqués », annoncé pour la mi-mai, et des textes d'application du complément de rémunération , théoriquement applicable au 1 er janvier 2016 en vertu des lignes directrices européennes mais dont la conformité au droit de l'Union est encore en cours d'examen par la Commission européenne.

Votre commission a par ailleurs une divergence d'interprétation quant à la nécessité de nouvelles mesures d'application pour mettre en oeuvre les dispositifs de gestion active de l'énergie ( cf. infra ).

À l'opposé, on notera, parmi les motifs de satisfaction , la publication rapide des textes d'application des mesures en faveur des industries électro-intensives que le Sénat avait largement contribué à étoffer : définition des catégories d'entreprises ou de sites électro-intensifs ou hyper électro-intensifs, réduction du tarif d'utilisation des réseaux pouvant aller jusqu'à 90 % et renforcement du mécanisme d'interruptibilité , par un quasi-triplement du volume des capacités interruptibles et une compensation accrue des industriels adhérant au dispositif pouvant aller, selon le profil, jusqu'à 90 000 euros par MW interruptible et par an. On rappellera également l'instauration, en loi de finances initiale pour 2016 24 ( * ) , d'une mesure d'aide, dite de « compensation carbone », destinée à rembourser aux secteurs électro-intensifs exposés à la concurrence internationale une partie du coût du système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre ( SCEQE ) répercuté sur les prix de l'électricité (à hauteur de 93 millions d'euros pour l'année 2016 25 ( * ) ), rendant ainsi sans objet le rapport que votre commission avait demandé sur le sujet dans le cadre de la présente loi - à défaut de pouvoir instaurer elle-même un tel dispositif créant une nouvelle charge.

En revanche, les mesures analogues en faveur des industries gazo-intensives (réduction du tarif d'utilisation des réseaux, interruptibilité) et le soutien à la cogénération industrielle ne sont pas encore applicables ( cf. infra ).

Parmi les textes notables parus dans les délais annoncés, on remarquera enfin la parution des budgets carbone et de la stratégie bas-carbone et la bonne prise en compte de la spécificité du secteur agricole , même si la portée normative de cette stratégie, opposable uniquement au secteur public par un lien de prise en compte 26 ( * ) , doit être relativisée.

§ Les mesures parues sur les articles suivis par votre commission

Dans le détail, sont parus en application des articles relevant des compétences de votre commission 27 ( * ) :

§ Volet bâtiment

- le décret n° 2015-1554 du 27 novembre 2015 et l'arrêté du 27 novembre 2015 portant nomination des membres du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique , qui précisent les modalités de fonctionnement de ce conseil en application de l'article 10 ;

- le décret n° 2015-1812 du 28 décembre 2015 , qui fixe les normes de performance énergétique minimale des logements individuels faisant l'objet d'une vente par un organisme d'habitation à loyer modéré en application de l'article 13 ;

- s'agissant du 5° de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation introduit par l'article 14 qui prévoit qu'un décret en Conseil d'État devra déterminer les catégories de bâtiments faisant l'objet en cas de travaux de rénovation importants de l'installation d'équipements de contrôle et de gestion active de l'énergie , sauf lorsque cette installation n'est pas réalisable techniquement ou juridiquement ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre leurs avantages et leurs inconvénients de nature technique ou économique, le Gouvernement a estimé dans son échéancier de mise en application de la loi publié sur le site Légifrance , qu' un décret n'était pas nécessaire car « ces dispositions sont déjà appliquées par l'article R. 131-26 du code de la construction et de l'habitation » . Or, une telle analyse est critiquable dans la mesure où l'article R. 131-26 précité vise de façon générale l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments de plus de 1 000 m 2 et ne mentionne pas les cas dans lesquels ces dispositions ne s'appliquent pas pour des raisons techniques ou juridiques ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre leurs avantages et leurs inconvénients de nature technique ou économique ;

- le décret n° 2015-1524 du 25 novembre 2015 , qui précise le périmètre des prestations des sociétés de tiers-financement mentionnées au 8 de l'article L. 511-6 du code monétaire et financier en application de l'article 23 ;

- le décret n° 2015-1849 du 29 décembre 2015 établissant le barème prévu à l'article L. 314-14-1 du code de la consommation, qui permet de déterminer le montant maximum de l'indemnité que le prêteur peut demander à l'emprunteur défaillant d'un prêt viager hypothécaire à versements périodiques d'intérêts en application de l'article 24 ;

- le décret n° 2015-1825 du 30 décembre 2015 relatif aux certificats d'économie d'énergie, l'arrêté du 30 décembre 2015 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d'application de la troisième période du dispositif des certificats d'économies d'énergie et l'arrêté du 30 septembre 2015 modifiant l'arrêté du 4 septembre 2014 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et les documents à archiver par le demandeur ; ces textes ont notamment mis en place la nouvelle obligation d'économie d'énergie spécifique au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique en application de l'article 30 .

§ Énergies renouvelables

- le décret n° 2016-23 du 18 janvier 2016 relatif à la définition de la puissance installée des installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables, en application d'une disposition introduite par le Sénat pour clarifier et sécuriser juridiquement cette notion de puissance installée ( article 104 ) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-170 du 18 février 2016 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité ( article 106 ) ; ce décret précise les modalités d'association des présidents des collectivités territoriales à l'élaboration des appels d'offres dans les zones non interconnectées ainsi que les modalités de contrôle des installations lauréates ;

- l' arrêté du 27 novembre 2015 relatif à la valorisation des recettes des concessions hydroélectriques mentionnées à l'article L. 523-2 du code de l'énergie ( article 116 ), qui détermine les recettes autres que celles résultant de la vente d'électricité prises en compte pour le calcul de la redevance hydraulique ;

§ Régulation des réseaux et des marchés

- le décret du 10 février 2016 portant nomination du représentant des autorités organisatrices du réseau public de distribution d'électricité (AODE) au conseil de surveillance de la société Électricité Réseau Distribution France (ERDF) 28 ( * ) ( article 153 ) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-43 du 26 janvier 2016 relatif au comité du système de distribution publique d'électricité qui en fixe la composition, le fonctionnement ainsi que les modalités de transmission des documents et de prise en compte de ses avis par ERDF et par les AODE ( article 153 ) ;

- le décret n° 2016-141 du 11 février 2016 relatif au statut d'électro-intensif et à la réduction de tarif d'utilisation du réseau public de transport (TURPE) accordée aux sites fortement consommateurs d'électricité ( article 156 ) ; il définit les catégories d'entreprises ou de sites électro-intensifs ou hyper électro-intensifs, fixe les objectifs de performance énergétique à atteindre par catégorie pour bénéficier de la réduction du TURPE et détermine le taux de cette réduction , qui varie selon des niveaux de consommation et des critères d'utilisation du réseau fixés pour attester du caractère stable et anti-cyclique de leur profil de consommation 29 ( * ) ;

- deux arrêtés du 22 décembre 2015 30 ( * ) relatifs au mécanisme d'interruptibilité - qui permet au gestionnaire du réseau de transport d'électricité, RTE, en cas de menace grave sur le fonctionnement du système électrique, de réduire de manière instantanée la consommation des industriels adhérant au dispositif, en l'échange d'une rémunération ( article 158 ). Le premier arrêté fixe le volume de capacités interruptibles à contractualiser par RTE à 1 600 MW (contre 600 MW jusqu'alors) et le second définit les modalités techniques générales du dispositif, les conditions d'agrément par RTE des sites concernés et les conditions dans lesquelles ces derniers sont compensés , deux profils d'interruption instantanée étant distingués 31 ( * ) : selon le profil, la compensation s'élève à 30 euros par kW, comme dans le dispositif précédent, ou est triplée à 90 euros par kW , conformément à l'esprit de la loi qui visait un plafonnement annuel à 120 euros par kW ;

- le décret n° 2016-348 du 23 mars 2016 relatif au projet de conversion du réseau de gaz naturel à bas pouvoir calorifique dans les départements du Nord, du Pas-de-Calais, de la Somme, de l'Oise et de l'Aisne ( article 164 ), qui décide d'une modification de la nature du gaz acheminé et en précise les modalités de mise en oeuvre par les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution ;

§ Gouvernance et pilotage

- le décret n° 2015-1491 du 18 novembre 2015 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone ( article 173 ) ; ce décret fixe les objectifs de plafonds nationaux d'émissions de gaz à effet de serre (« budgets carbone ») aux horizons 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028, adopte le projet de stratégie bas-carbone - qui contient les orientations pour la mise en oeuvre de la politique d'atténuation de ces émissions -, en fixe les modalités de révision simplifiée et précise la nature des émissions comptabilisées.

Comme demandé par le Sénat, il a été tenu compte de la spécificité du secteur agricole ainsi que du faible potentiel d'atténuation des émissions de méthane entérique. Concrètement, le scénario de référence de la SNBC prévoit par exemple une hausse de la production laitière de 15 % à l'horizon 2035 par rapport à 2010 et une poursuite des productions animales , avec un positionnement dynamique à l'export et une bonne compétitivité des filières sur le marché international. Les possibilités de réduction des émissions dans le secteur agricole ont fait l'objet d'une analyse préalable avec des modèles dédiés (Climagri) ainsi que de réunions spécifiques, associant les professionnels , dont les observations ont été intégrées dans la SNBC.

De même, dans la déclinaison indicative des budgets carbone par gaz et par secteur, les émissions de méthane agricole sont celles pour lesquelles les baisses sont les moins fortes par rapport à 1990 - 12 % quand la baisse moyenne est de 35 % à l'échelle de l'économie, étant précisé que plus de la moitié de cette baisse (7 %) a d'ores et déjà été obtenue entre 1990 et 2013.

- le décret n° 2015-1850 du 29 décembre 2012 pris en application de l'article L. 533-22-1 du code monétaire et financier ( article 173 ), qui détaille les informations que doivent fournir les investisseurs institutionnels dans leurs documents de reporting extra-financier pour justifier, d'une part, de la prise en compte , dans leur politique d'investissement, de critères environnementaux - notamment climatiques -, sociaux, et de qualité de gouvernance (ESG) et, d'autre part, des moyens mis en oeuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique , c'est-à-dire la « part verte » des actifs détenus appréciée au regard de cibles indicatives fixées par les entités concernées . Le décret prévoit par ailleurs un bilan de son application après les deux premiers exercices annuels , à l'issue duquel le Gouvernement pourra fixer par arrêté, une « typologie de référence » pour ces cibles indicatives sur la base des meilleures pratiques observées ;

- le décret n° 2016-350 du 24 mars 2016 portant diverses modifications du titre IV du livre I er du code de l'énergie ( articles 176 et 179 ) qui précise le contenu du bilan prévisionnel pluriannuel de l'offre et de la demande d'électricité , du bilan électrique national et du registre national des installations de production et de stockage d'électricité ainsi que les modalités de transmission des informations au gestionnaire du réseau de transport pour la réalisation des bilans, plusieurs précisions étant cependant renvoyées à des arrêtés ;

- deux textes, non prévus par la loi, pris pour préciser la composition et les modalités de fonctionnement du comité d'experts pour la transition énergétique ( décret n° 2015-1222 du 2 octobre 2015 relatif au comité d'experts pour la transition énergétique) et nommer ses membres ( arrêté du 5 octobre 2015 portant nomination des membres du comité d'experts pour la transition énergétique) ( article 177 ) ;

- le décret n° 2016-310 du 16 mars 2016 relatif au comité de gestion des charges de service public de l'électricité (anciennement « comité de gestion de la contribution au service public de l'électricité ») qui en fixe la composition - onze membres dont un député et un sénateur - et les modalités de fonctionnement ( article 178 ) ; bien que la loi de finances rectificative pour 2015 ait, depuis, profondément réformé la couverture des charges de service public de l'électricité en les intégrant au budget de l'État et en basculant leur financement sur le régime des accises, les missions de suivi et d'analyse prospective du comité, dont seul le nom a été modifié par coordination, restent les mêmes ;

- le décret en Conseil d'État n° 2016-283 du 10 mars 2016 relatif à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), dont l'existence est désormais consacrée par la loi ( article 186 ) ; le décret dispose en particulier que l'IRSN peut fournir un appui technique aux autorités de l'État - et non plus seulement à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) - en cas d'incident ou d'accident impliquant des sources de rayonnements ionisants, substitue à la tutelle du ministère chargé de l'industrie celle du ministère chargé de l'énergie, prévoit que le président de l'ASN est membre du conseil d'administration et précise certaines attributions du président de ce conseil d'administration ;

§ Lutte contre la précarité énergétique

- un arrêté du 10 décembre 2015 relatif aux dépenses et aux frais de gestion relatifs à la mise en oeuvre du chèque énergie ( article 201 ) qui fixe, d'une part, le montant des sommes supportées par l'Agence de services et de paiement (ASP) pour l'année 2015 - nécessairement limitées dès lors que l'expérimentation du chèque énergie ne débutera qu'en 2016 (un peu plus de 320 000 euros) - et, d'autre part, la part respective des contributions sur l'électricité et sur le gaz (CSPE et CTSSG) pour couvrir ces dépenses ;

§ Zones non interconnectées

- le décret n° 2015-1697 du 18 décembre 2015 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de Corse ( article 203 ) qui couvre les périodes 2016-2018 puis 2019-2023 et fixe, entre autres, les objectifs de production d'énergie à partir d'énergies renouvelables (EnR) et de réduction de la consommation énergétique, vise la réalisation d'une infrastructure d'alimentation en gaz naturel pour alimenter les moyens thermiques de production d'électricité de l'île, ou encore le déploiement de 700 bornes de recharges de véhicules électriques alimentées par des EnR d'ici à 2023 ;

- enfin, le décret en Conseil d'État n° 2016-158 du 18 février 2016 relatif à la compensation des charges de service public de l'énergie qui précise les conditions dans lesquelles les coûts d'études supportés par un producteur ou un fournisseur en vue de la réalisation de projets d'approvisionnement électrique identifiés dans PPE d'une zone non interconnectée peuvent être intégrés aux charges de service public de l'électricité, et donc compensés ( article 213 ).

*

On signalera aussi la publication , dans la période de contrôle du présent rapport, de plusieurs ordonnances prises sur le fondement d'habilitations prévues par la loi :

- l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire ( articles 123, 128 et 129 ) qui, en application de l'article 128 suivi au fond par votre commission, renforce en particulier les pouvoirs de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) (création d'une commission des sanctions, recours à des tierces expertises, modulation de ses pouvoirs de contrôle et de sanction incluant le pouvoir de prononcer des astreintes et de sanctions pécuniaires, etc.) et transpose ou complète la transposition de plusieurs directives européennes visant la protection des populations et de l'environnement dans le domaine des installations nucléaires 32 ( * ) ;

- l'ordonnance n° 2015-1737 du 24 décembre 2015 relative aux bilans d'émission de gaz à effet de serre et aux audits énergétiques ( article 167 , 1°) qui, conformément au champ de l'habilitation et aux orientations présentées par le Gouvernement, modifie la périodicité des bilans d'émission de gaz à effet de serre , portée de trois à quatre ans pour la rapprocher de celle des audits énergétiques, et crée une procédure de sanction pour absence de réalisation du bilan qui devra être précisée par décret mais qui ne devra pas excéder 1 500 euros d'amende. Une application informatique sera par ailleurs créée pour faciliter la transmission des données ;

- l'ordonnance n° 2016-282 du 10 mars 2016 relative à la sécurité des ouvrages de transport et de distribution ( article 167 ) qui, en application des 5° et 6° de l'article d'habilitation, simplifie les procédures concernant les modifications de canalisations de transport de gaz ou d'hydrocarbures déclarés d'utilité publique au titre du service public de l'énergie ou de l'approvisionnement énergétique 33 ( * ) et créé, au sein du code de l'environnement, un socle transverse aux canalisations intéressant le secteur de l'énergie tout en clarifiant l'interface entre le code de l'énergie , recentré autour des dispositions relatives au service public de l'énergie, et le code de l'environnement , au sein duquel sont insérées celles relatives à la sécurité et aux procédures environnementales ;

- l'ordonnance n° 2016-130 du 10 février 2016 portant adaptation des livres I er et III du code de l'énergie au droit de l'Union européenne et relatif aux marchés intérieurs de l'électricité et du gaz ( article 172 ) ; conformément au champ de l'habilitation et aux précisions apportées par le Gouvernement dans l'exposé des motifs de l'amendement à l'origine de l'article, cette ordonnance, qui répond à une demande de la Commission européenne, achève la transposition des directives relatives au marché intérieur de l'énergie en complétant le modèle de séparation patrimoniale applicable aux gestionnaires de réseau de transport qui seraient créés après la date d'entrée en vigueur des directives, soit le 3 septembre 2009 - et ne concerne donc pas les transporteurs existants RTE et GRTgaz - et formalise dans la loi des missions déjà exercées, en pratique, par le régulateur ;

- enfin, l'ordonnance n° 2016-129 du 10 février 2016 portant sur un dispositif de continuité de fourniture succédant à la fin des offres de marché transitoires de gaz et d'électricité .

Prise sur le fondement du même article 172 bien qu'aucune mention d'un tel dispositif ne figure dans l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental ni dans la présentation faite par la ministre en séance publique, cette ordonnance vise à accompagner la suppression des tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité et du gaz au 1 er janvier 2016 qui résulte de la transposition des directives et répond à une difficulté réelle .

Afin d'assurer la continuité de la fourniture pour les consommateurs qui n'auraient pas souscrit une offre de marché avant la disparition des TRV, la loi « Consommation » 34 ( * ) a prévu un basculement automatique des clients concernés vers une « offre transitoire » proposée par leur fournisseur historique pour une durée maximale de six mois , à l'issue desquels la fourniture cesserait.

Or, le bilan des précédentes échéances de suppression progressive des TRV du gaz ayant montré qu'un nombre significatif de clients étaient restés inactifs ou n'avaient pu se voir proposer une offre de marché à l'expiration de l'offre transitoire, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) avait invité « le Gouvernement à prendre toute mesure susceptible d'éviter qu'une telle situation ne se reproduise aux prochaines échéances » 35 ( * ) .

Tel est l'objet de la présente ordonnance qui prévoit qu'à l'échéance de l'offre transitoire, les clients n'ayant pas basculé en offre de marché seront affectés à des fournisseurs désignés par la CRE à l'issue d'une procédure de mise en concurrence . Afin de ne pas renforcer l'attentisme des consommateurs, le prix facturé sera majoré d'au plus 30 % par rapport aux offres de marché usuelles et les fournisseurs lauréats seront sélectionnés sur le montant unitaire reversé à la collectivité nationale pour chaque MWh vendu, ce qui évitera toute sur-rémunération. En outre, un allotissement (géographique et par types de sites de consommation) et des plafonds (par nombre de consommateurs, de lots ou de volumes attribués) sont prévus pour contribuer à l'ouverture du marché. À l'issue de la première année, les fournisseurs pourront proposer des évolutions contractuelles auxquelles la CRE pourra cependant s'opposer. La protection des consommateurs est par ailleurs assurée par une information préalable obligatoire sur les conditions du contrat et sur leurs modifications et par le droit de résilier le contrat à tout moment , sans indemnité. Les résultats de l'appel d'offres devraient être connus au début du mois de mai.

*

Depuis le 1 er avril 2016 36 ( * ) , soit au-delà de la période de contrôle du présent rapport, sont parues les mesures suivantes en application des articles suivis par votre commission :

- le décret n° 2016-447 du 12 avril 2016 relatif à la mise à disposition de données de comptage d'énergie aux propriétaires ou gestionnaires d'immeuble par les gestionnaires de réseau d'énergie ( article 28 , II et VI) ;

- le décret n° 2016-399 du 1 er avril 2016 relatif au délai de raccordement des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable en application d'une disposition introduite par le Sénat pour fixer un délai maximal de dix-huit mois, sauf dérogation , lorsque des travaux d'extension ou de renforcement du réseau sont nécessaires ( article 105 ). Le décret fixe comme point de départ la date de réception de la convention de raccordement et énumère les différents cas de suspension ou d'interruption du délai , conformément à la loi (suspension ou modification du projet par le producteur, sujétions nouvelles résultant d'une décision de l'autorité administrative, travaux sur des ouvrages de haute tension imposant l'obtention d'une autorisation administrative ou d'une déclaration d'utilité publique, impossibilité matérielle d'exécuter les travaux, recours juridictionnels ou, sur demande du gestionnaire et à l'appréciation du préfet, lorsque la taille des installations et leur localisation par rapport au réseau le justifient ou lorsque le retard pris ne relève pas de la volonté du gestionnaire de réseau) ; le montant des indemnités pouvant être versées en cas de non-respect des délais doit cependant encore être précisé par décret ( cf. infra ) ;

- le décret n° 2016-530 du 27 avril 2016 relatif aux concessions d'énergie hydraulique et approuvant le modèle de cahier des charges applicable à ces concessions ( articles 116 et 118 37 ( * ) ).

Après la publication de l'ordonnance n° 2016-518 ( cf. infra ) et de l'arrêté du 27 novembre 2015 relatif au calcul de la redevance hydraulique ( cf. supra ) et en lien avec les textes de transposition de la directive relative aux contrats de concession 38 ( * ) , ce texte vient compléter le dispositif réglementaire qui doit permettre « d' engager d'ici la fin de l'année les premiers regroupements de concessions, et le renouvellement de concessions échues, le cas échéant avec la création de sociétés d'économie mixte hydroélectriques (SEMH) » 39 ( * ) . Sont en particulier précisées :


• les conditions d'octroi de la concession nouvellement créée ou renouvelée, qui doit faire l'objet d'une mise en concurrence et relève, selon que la puissance maximale brute des ouvrages est inférieure ou excède 100 MW, de la compétence du préfet ou du ministre chargé de l'énergie ;


• les modalités de regroupement des concessions , en fixant les cas dans lesquels les aménagements sont considérés comme hydrauliquement liés : influence hydraulique forte ou moyenne entre les deux ouvrages, alimentation par une même retenue en amont ou déversant dans une même retenue en aval ou premier aménagement constitué d'un barrage-réservoir alimentant directement le second en aval ;


• les conditions de prorogation d'une concession lorsque des travaux sont nécessaires pour l'atteinte des objectifs de la politique énergétique ;


• ou encore les modalités de création des SEMH (sollicitation et sélection par l'État des collectivités territoriales ou de leurs groupements riverains des cours d'eau concernés, sélection de l'actionnaire opérateur et attribution de la concession au terme d'une procédure unique d'appel public à la concurrence, etc.) ;

- l'ordonnance n° 2016-411 du 7 avril 2016 portant diverses mesures d'adaptation dans le secteur gazier ( articles 119 , 11° et 167 , 9°) et qui prévoit, d'une part, la possibilité de recourir à des appels d'offres pour favoriser l'injection de biométhane dans les réseaux de gaz lorsque les objectifs de la PPE ne sont pas atteints - comme en matière d'énergies renouvelables électriques - et, d'autre part, la prise en compte , parmi les coûts dont les tarifs des réseaux de gaz doivent assurer la couverture, des charges des contrats de service public des gestionnaires d'infrastructures gazières - là aussi, comme c'est déjà prévu pour les gestionnaires d'infrastructures électriques ;

- l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 portant diverses modifications du livre V du code de l'énergie ( article 119 , 4°, 5°, 8° et 9°) qui renforce le régime des sanctions administratives et pénales applicables aux concessions hydroélectriques , en particulier pour lutter contre les décharges sauvages aux abords des ouvrages, clarifie certaines règles, notamment pour les installations d'une puissance comprise entre 500 kW et 4,5 MW, et exclut les hydroliennes situées en mer du régime des concessions ;

- le décret n° 2016-495 du 21 avril 2016 relatif au contenu du compte rendu annuel de concession transmis par les organismes de distribution de gaz naturel aux autorités concédantes et le décret n° 2016-496 du 21 avril 2016 relatif au compte rendu annuel d'activité des concessions d'électricité , prévu à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales ( article 153 ) ; ces deux textes fixent, respectivement pour les concessions de gaz et d'électricité, le contenu des comptes rendus annuels remis aux autorités concédantes et prévoit, s'agissant uniquement de l'électricité, que l'inventaire détaillé et localisé des ouvrages - dont le contenu devra encore être précisé par arrêté - est exigible à compter du 1 er janvier 2018 ;

- l'ordonnance n° 2016-461 du 14 avril 2016 précisant les compétences de la Commission de régulation de l'énergie en matière de recueil d'information, de sanction et de coopération ( article 167 ) ; cette ordonnance complète les compétences de la CRE en matière de surveillance des marchés et de sanctions pour les mettre en conformité avec le règlement européen du 25 octobre 2011 dit « REMIT » 40 ( * ) et permet en particulier à son comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDIS) de sanctionner le non-respect des mesures conservatoires et astreintes qu'il prononce ainsi que les manquements des gestionnaires de réseaux à leurs obligations ;

- pour mémoire, l'arrêté du 24 avril 2016 , non prévu par la loi, qui relève, à défaut de publication du décret fixant la PPE, les objectifs d'énergie renouvelable de la PPI ( article 176 , cf. supra ) ;

- le décret n° 2016-555 du 6 mai 2016 relatif au chèque énergie qui en précise les conditions de mise en oeuvre (article 201) - même si les caractéristiques du chèque en tant que titre spécial de paiement doivent encore être précisées par arrêté. Sont éligibles les ménages dont le revenu fiscal de référence annuel par unité de consommation 41 ( * ) est inférieur à 7 700 euros, le montant du chèque variant ensuite selon le niveau de revenu et la composition du ménage (de 48 à 227 euros par an) . Avant sa généralisation au 1 er janvier 2018, le chèque énergie sera expérimenté, à compter du 1 er mai 2016, dans quatre départements (Ardèche, Aveyron, Côtes-d'Armor et Pas-de-Calais) ;

- enfin, le décret n° 2016-434 du 11 avril 2016 portant modification de la partie réglementaire du code de l'énergie relative aux schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) ( article 203 ) qui encadre les adaptations de ces schémas à l'outre-mer et prévoit en particulier les modalités de plafonnement de la participation des producteurs au coût de raccordement.

§ Les mesures encore attendues sur les articles suivis par votre commission

§ Volet bâtiment

Selon les informations recueillis auprès du ministère du logement, une majorité des mesures non encore prises sont en cours d'examen devant le Conseil d'État . Tel est le cas des décrets relatifs à la définition des bâtiments à énergie positive et à haute performance environnementale, aux exigences acoustiques lors de travaux de rénovation en zone de bruit, à l'obligation de travaux dans le secteur tertiaire, au fonds de garantie de la rénovation énergétique ou encore au bonus de constructibilité pour les bâtiments à énergie positive et à haute performance environnementale. Lors de la quatrième conférence environnementale, le 26 avril dernier, la ministre a précisé que le décret sur les travaux embarqués devrait être publié mi-mai et celui concernant les dérogations aux règles relatives à l'emprise au sol, à la hauteur, à l'implantation et à l'aspect extérieur des constructions pour permettre l'isolation par l'extérieur , en juin .

En outre, le décret prévu par l'article 28 relatif à la mise à disposition d'un afficheur déporté pour les personnes en situation de précarité énergétique, a été examiné par le Conseil supérieur de l'énergie le 26 janvier 2016. Il doit encore être soumis pour avis à la CRE et à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Le décret prévu par l'article 12 et portant sur la définition minimale de performance énergétique à respecter dans les critères de décence des logements , en raison de sa complexité et de ses effets sur le parc de logements locatifs nécessite une concertation plus longue et ne devrait être publié que d'ici la fin de l'année .

La rédaction des mesures d'application de la disposition prévoyant l'individualisation des frais de chauffage en application de l'article 26 et celle relative au carnet numérique et d'entretien du logement prévu par l'article 11 soulève des difficultés . Ces mesures devront vraisemblablement faire l'objet d'un réexamen par le Parlement.

S'agissant de l'individualisation des frais de chauffage , cette disposition a été fortement critiquée au moment de la rédaction des mesures d'application notamment par les associations de défense des consommateurs, les associations de copropriétaires ou encore les organismes HLM. Il apparaît que le législateur n'a pas été suffisamment précis et n'a pas prévu certains cas comme la prise en compte des immeubles les plus récents ou des immeubles prochainement objet d'une démolition. Le décret en Conseil d'État est en cours d'élaboration et devrait prévoir une mise en oeuvre différée ce qui permettrait au Parlement de procéder aux ajustements nécessaires.

S'agissant de la mise en place du carnet numérique, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a confié à M. Alain Neveü, un travail préparatoire pour faciliter la rédaction du décret d'application de la mesure. Ce dernier a rendu son rapport en janvier dernier. Il a constaté la nécessité de compléter la loi afin de préciser les personnes sur lesquelles pèsent l'obligation de renseignement, de mise à jour ou de transmission du carnet. Il a en outre appelé le législateur à aller jusqu'au bout de la logique en faisant de ce carnet un « vecteur de simplification » et non l'ajout d'une énième obligation règlementaire. Il a conclu que « le cadre défini par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte est considéré par les juristes consultés comme insuffisant pour que puisse être pris un texte réglementaire définissant le carnet numérique sous la forme d'un service en ligne. Ne pourrait être éventuellement envisagé qu'un décret instituant une gestion individuelle par les propriétaires, à charge pour eux de rassembler les informations à y faire figurer auprès des acteurs qui en disposent, sans qu'il soit possible de définir un même contenu pour les logements neufs et pour les logements existants, sauf à se résoudre à placer les propriétaires de logements existants dans l'impossibilité de satisfaire aux obligations qu'on ferait peser sur eux . » Il a en conséquence recommandé de ne publier le décret qu'après consolidation de la loi.

Parmi les autres articles suivis par votre commission demeurent en tout ou partie inapplicables :

§ Énergies renouvelables

- le complément de rémunération destiné à soutenir les énergies renouvelables en améliorant leur intégration au marché ( article 104 , 8 décrets et 3 arrêtés attendus et plusieurs arrêtés possibles 42 ( * ) ) ; le dispositif a été notifié à la Commission européenne et les textes d'application seront publiés une fois que la conformité au régime européen des aides d'État aura été confirmée ;

- le montant des indemnités dues en cas de dépassement des délais de raccordement des installations de production d'électricité renouvelable ( article 105 , un décret attendu) ; le décret a été présenté au Conseil d'État fin février ;

- le renforcement des sanctions applicables aux régimes de soutien des énergies renouvelables ( article 107 , un décret attendu) ; la publication est envisagée au second trimestre 2016 ;

- dans le cadre du financement participatif des sociétés de projet de production d'énergie renouvelable , les conditions dans lesquelles les offres de participation au capital ou au financement ne constituent pas des offres au public au sens du code monétaire et financier, et sont par conséquent dispensées de l'émission d'un prospectus d'information ( article 111 , un décret attendu) ; si le Gouvernement indique que le projet de texte est en cours de préparation par la direction générale du Trésor et le ministère chargé de l'énergie, l'élaboration d'un dispositif parfaitement conforme au droit européen, et en particulier à la directive « prospectus », reste incertaine ;

- l' assurance obligatoire pour les gîtes géothermiques de minime importance ( article 120 , un décret attendu) ; ce texte, qui a fait l'objet d'une concertation approfondie et de nombreuses consultations est au Conseil d'État depuis début février ;

§ Sûreté nucléaire

- l' encadrement du recours à la sous-traitance par les exploitants de sites nucléaires ( article 124 , un décret attendu) ; ce texte a fait l'objet de nombreuses consultations et est au Conseil d'État depuis début février ;

- les modalités de suivi médical spécifiques et adaptés pour les travailleurs exposés à des rayonnements ionisants ( article 125 , un décret attendu) ;

- la création d'un régime d'autorisation intermédiaire pour les modifications notables d'une installation nucléaire de base (INB) ( article 126 , 4 décrets attendus) ; le projet de décret est au Conseil d'État depuis début février ;

- l' encadrement du démantèlement des INB afin de procéder au démantèlement le plus tôt possible après leur arrêt définitif ( article 127 , 3 décrets attendus et plusieurs arrêtés possibles pour proroger certains délais) ; le projet de décret est au Conseil d'État depuis début février ;

§ Régulation des réseaux et des marchés

- les modalités d'application du dispositif d'interruptibilité gazière ( article 158 , 2 arrêtés attendus) ; la publication des arrêtés est envisagée en septembre 2016 ;

- la réduction du tarif d'utilisation des réseaux pour les entreprises gazo-intensives ( article 159 , un décret attendu) ; la publication est prévue pour septembre 2016 ;

- le soutien aux installations de cogénération industrielle de plus de 12 MW alimentant des entreprises ou des sites consommant de la chaleur en continu (« calo-intensifs ») ( article 159 , un arrêté attendu pour préciser le niveau de régularité de la consommation et le niveau de performance énergétique) ; la publication doit intervenir d'ici juin 2016 ;

- la possibilité de mettre en oeuvre, par les gestionnaires des réseaux, des dispositifs incitant les utilisateurs à limiter leur consommation de gaz ( article 161 , un décret attendu) ; la publication est envisagée en septembre 2016 ;

- la modification des règles de péréquation des charges de distribution d'électricité ( article 165 , deux décrets attendus) ; la publication est envisagée en juin 2016 ;

- la modification du régime de l'effacement de consommation électrique ( article 168 , 2 décrets, deux arrêtés et une voie réglementaire attendus pour définir les catégories d'effacement, fixer la méthodologie utilisée pour la valorisation des effacements sur les marchés, arrêter la part versée aux fournisseurs effacés et préciser les modalités d'application du dispositif ainsi que des appels d'offres éventuels) ; la définition des catégories d'effacement devrait être publiée en août 2016 et les autres textes en juin 2016 tandis que les appels d'offres prévus par l'article seront lancés en 2018 - en 2017, il s'agira encore des appels d'offres tels que prévus par la loi « Nome » ;

§ Gouvernance et pilotage

- la définition des principes et des modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre à prendre en compte pour établir le niveau de soutien financier des projets publics ( article 173 , un décret attendu) ;

- la fixation de la programmation pluriannuelle de l'énergie et de ses modalités de révision simplifiée et d'évaluation périodique ( article 176 , deux décrets attendus) ( cf. supra ) ;

- la définition des critères de défaillance du système électrique ( article 176 , une voie réglementaire attendue) ; la publication, jointe à la PPE, est envisagée pour octobre 2016 ;

- l'amélioration de l'accès aux données de production et de consommation d'énergie (distribution et transport d'électricité et de gaz, produits pétroliers et réseaux de chaleur) à destination, en particulier, des personnes publiques - notamment les collectivités territoriales pour l'exercice de leurs missions ( article 179 , sept décrets et une voie réglementaire attendue) ; la publication des textes est annoncée pour juin 2016 43 ( * ) ;

- la stratégie nationale de la recherche énergétique ( article 183 , un arrêté attendu) ; les travaux d'élaboration ont débuté et une publication est envisagée pour la fin de l'année 2016 ;

- les valeurs limites d'émission de gaz à effet de serre à respecter par les installations de production d'électricité ( article 187 , une voie réglementaire attendue) ; la publication, jointe à la PPE, interviendra au plus tôt en octobre 2016 ;

- l' expérimentation d'un service de flexibilité local sur des portions du réseau public de distribution d'électricité ( article 199 , un décret attendu) ; le projet de décret est au Conseil d'État ;

§ Lutte contre la précarité énergétique

- si les conditions générales de mise en oeuvre du chèque énergie ont été précisées par décret, plusieurs dispositions doivent encore être précisées (caractéristiques du chèque en tant que titre spécial de paiement, compensation des coûts pour les fournisseurs et mise à disposition de l'afficheur déporté pour les personnes en situation de précarité énergétique 44 ( * ) ) ( article 201 , 2 décrets et 3 arrêtés attendus, dont 2 devenus sans objet à la suite de la réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) intervenue en loi de finances rectificative pour 2015 45 ( * ) ).

*

Parmi les 24 rapports attendus, six rapports seulement, dont un devenu sans objet 46 ( * ) , auraient dû être déposés avant le 31 mars 2016 :

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire prévu par l'article 4. Selon les informations transmises par la DHUP, la remise de ce rapport devrait être adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche, soit en 2017 ( article 4 ) ;

- le rapport annuel d'activité du centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) (article 9). Selon les informations fournies par le CSTB, ce rapport devrait être remis au Parlement d'ici la fin du mois d'avril ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes , de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19).

- le rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire , qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016 ( article 125 ) ;

- le rapport indiquant quelles mesures spécifiques d'accompagnement le Gouvernement entend développer en faveur de la Nouvelle-Calédonie , de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna , afin de permettre à ces trois collectivités territoriales d'appliquer les principaux dispositifs de la présente loi, et qui devait être déposé au plus tard le 31 décembre 2015 ( article 212 ). La remise de ce rapport est annoncée d'ici l'été 2016 .

Les autres rapports attendus ont des échéances plus éloignées (le plus souvent, un an après la promulgation de la loi - par exemple, le rapport sur les colonnes montantes prévu à l'article 33 - voire au-delà : mi-2018 pour le premier rapport sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique prévu à l'article 1 er ) ou conditionnées (par exemple à la publication d'un décret, comme le rapport prévu à l'article 14 évoqué ci-après, ou à la réalisation d'une expérimentation, comme pour le rapport d'évaluation de l'expérimentation du chèque énergie, prévu à l'article 201 ).

Le ministère du logement a indiqué travailler à la rédaction de deux rapports prévus par l'article 14 portant :

- sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction. Ce rapport doit être remis dans un délai de six mois à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation ;

- et sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus , les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus , ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel. Ce rapport doit être remis avant le 17 août 2016.

• Loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes

Une mesure d'application est encore attendue pour cette loi.

Au cours de la période de contrôle du présent rapport, un texte d'application attendu par la loi a été publié : il s'agit de l'arrêté du 16 avril 2015 47 ( * ) qui identifie, en application de l'article 28 , les différents postes de coûts de gestion que les collectivités territoriales souhaitant expérimenter la tarification sociale de l'eau devront chiffrer au sein de leur rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de l'eau afin, comme indiqué dans la loi, « de les comparer au volume d'aides apportées ».

Sont ainsi visés les coûts, supportés directement par les collectivités ou qui leur sont refacturés, ainsi qu'aux usagers, par des partenaires privés ou publics, relatifs au lancement du dispositif (études préalables, conception), à son déploiement (base informatique des bénéficiaires, mise en place de conventions avec des partenaires, etc.) et au suivi de l'expérimentation (comité de pilotage, outils de mesure, communication et accompagnement des usagers).

Cet arrêté a par ailleurs été complété par un décret, non prévu par la loi, fixant la liste des collectivités territoriales et de leurs groupements retenus pour participer à l'expérimentation 48 ( * ) .

L'article 17 (article L. 335-5 du code de l'énergie) prévoit qu'un arrêté définit la méthode de calcul du montant des garanties de capacité compris dans les contrats d'approvisionnement à long terme d'électricité du type Exeltium ainsi que les conditions et le calendrier de cession de ces garanties de capacité.

Un premier projet d'arrêté élaboré par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été examiné par le Conseil supérieur de l'énergie (CSE) le 15 novembre 2015 qui a rendu un avis favorable sous réserve de plusieurs amendements. Avant de proposer une nouvelle version du texte au Gouvernement, la CRE a cependant indiqué qu'elle souhaite délibérer de façon simultanée sur cet arrêté, l'arrêté d'inclusion de la capacité dans l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) et l'arrêté définissant l'accord-cadre ARENH 49 ( * ) , le tout après avoir rendu son rapport sur l'ARENH à la fin du premier semestre 2016 ( cf. infra le commentaire sur la loi « Nome »).

Enfin, l'article 12 de la même loi prévoyait la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur la création d'un service public d'aide à la réalisation de travaux d'efficacité énergétique des logements résidentiels . Si ce rapport n'a pas été remis dans le délai imparti, il n'a désormais plus lieu d'être dans la mesure où l'article 22 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte organise le service public de la performance énergétique de l'habitat à partir d'un réseau de plateformes territoriales.

• Loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique

La loi du 13 juillet 2011 a interdit le recours à la technique de la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels en raison de ses conséquences environnementales mais a, dans le même temps, prévu :

- par son article 2 , la mise en place d'une Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux ;

- par son article 4 , la remise par le Gouvernement d'un rapport annuel au Parlement portant notamment sur l'évolution des techniques d'exploration et d'exploitation, la connaissance du sous-sol français et sur les conditions de mise en oeuvre d'expérimentations réalisées à seules fins de recherche scientifique sous contrôle public.

Or, si le décret en Conseil d'État n° 2012-385 du 21 mars 2012 50 ( * ) a précisé les règles de composition, les missions et les modalités de fonctionnement de la commission nationale - rendant ainsi, applicable, d'un strict point de vue réglementaire, la loi qui n'attendait que cette seule mesure d'application -, la nomination effective des membres de la commission n'est jamais intervenue. De même, aucun rapport annuel n'a été remis au Parlement.

L'an dernier, le Gouvernement avait rappelé à votre commission que, compte tenu de sa position plusieurs fois réaffirmée sur l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels, celui-ci considère que cette commission est sans objet et par conséquent que la nomination de ses membres n'apparaît pas nécessaire .

Le 28 février dernier, la ministre chargée de l'énergie a indiqué que la prochaine réforme du code minier , maintes fois repoussée mais dont la présentation au Conseil d'État est désormais promise pour le premier semestre 2016 , comportera une disposition interdisant toute recherche d'hydrocarbures non conventionnels , et ce quelle que soit la technique employée - alors que les deux sujets, réforme du code minier, d'une part, et gaz et pétrole de schiste, d'autre part, étaient jusqu'alors bien distincts.

En réponse aux questions de votre commission, le Gouvernement a indiqué que les arbitrages sur la réforme du code minier sont en cours . S'agissant de l'application de la loi de 2011 et si une telle disposition était confirmée, il conviendrait, par cohérence, d'abroger dans le même temps les articles 2 et 4 de la loi de 2011.

• Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

Une mesure réglementaire est toujours attendue pour rendre cette loi, dite loi « Nome », pleinement applicable.

L'article 18 (article L. 121-92 du code de la consommation, recodifié aux articles L. 224-8 et L. 224-9 à compter du 1 er juillet 2016 51 ( * ) ) prévoit qu'un décret pris après avis du Conseil national de la consommation (CNC) et de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) précise les règles relatives à l'accès gratuit du consommateur à ses données et relevés de consommation d'électricité et de gaz naturel.

À l'occasion de précédents rapports sur l'application des lois, le Gouvernement avait indiqué que la finalisation de ce décret était conditionnée à l'adoption de la directive européenne sur l'efficacité énergétique. Or, bien que cette dernière ait été définitivement adoptée au niveau européen le 25 octobre 2012 52 ( * ) , le décret n'avait toujours pas été publié.

L'an dernier, le Gouvernement avait précisé à votre commission qu'un projet de texte avait fait l'objet d'une consultation des acteurs à l'été 2014 et qu'un nouveau texte tenant compte des différents retours enregistrés devait être prochainement soumis aux consultations formelles du CNC, de la CRE et du Conseil supérieur de l'énergie (CSE). Ces consultations devraient finalement débuter au mois de mai prochain .

Le projet de texte sera prochainement soumis (début mai) aux consultations obligatoires prévues par les textes.

En outre, l'article 1 er prévoit la remise, avant le 31 décembre 2015 puis tous les cinq ans, d'un rapport sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) sur la base de rapports de la CRE et de l'Autorité de la concurrence.

Lors des précédents contrôles de l'application des lois, le Gouvernement avait confirmé à votre commission que le rapport devait bien être publié d'ici la fin de l'année . À ce titre, une consultation avait été organisée en juillet 2013 sur les améliorations possibles du mécanisme, dont il nous avait été indiqué que certaines étaient d'ores et déjà été prises en compte dans le cadre de la révision du décret portant sur l'ARENH, alors en cours d'examen par la Commission européenne 53 ( * ) .

Si l'Autorité de la concurrence a publié son rapport le 18 décembre 2015 54 ( * ) , celui de la CRE, qui a souhaité organiser une consultation publique préalable à l'été 2015, est désormais attendu avant la fin du premier semestre 2016 . Le Gouvernement a annoncé qu'il s'appuiera, comme le prévoit la loi, sur ces deux rapports pour préparer son propre rapport mais sans s'engager sur une date de remise . En attendant le résultat de cette évaluation et dès lors que le prix de l'ARENH est sensiblement supérieur aux prix de marché - 42 euros contre moins de 30 euros sur les marchés, d'où l'absence de toute souscription en 2016 -, la révision du décret a été suspendue et le prix de l'ARENH est donc maintenu à son niveau actuel.

• Loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie

Les deux derniers textes attendus étant devenus sans objet, cette loi est désormais pleinement applicable.

Le IX de l'article 2 (modifiant l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) prévoyait qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions et modalités d'application de l'interdiction faite par le ministre à un fournisseur d'exercer l'activité d'achat pour revente et de la substitution du fournisseur de secours au fournisseur défaillant. Cette disposition est aujourd'hui codifiée à l'article L. 333-3 du code de l'énergie.

Si le projet de décret avait été rédigé et examiné par le Conseil d'État en octobre 2009, il n'a jamais été procédé à sa publication. Depuis, la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité dite « Nome » a garanti l'accès - et le retour en cas de défaillance d'un fournisseur alternatif - aux tarifs réglementés pour les consommateurs domestiques si bien que ce dispositif n'apparaît plus indispensable . Aussi la référence au décret peut-elle être considérée comme étant devenue sans objet et pourrait-elle être supprimée.

L'article 23 (modifiant l'article 13 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières) prévoyait quant à lui que des décrets en Conseil d'État précisent les missions des gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité et de gaz . Le Gouvernement considérant les dispositions législatives (depuis codifiées aux articles L. 111-57, L. 322-8, L. 432-8, L. 322-10, L. 432-9, L. 322-11 et L. 432-10 du code de l'énergie) comme suffisamment précises pour être d'application directe , l'article 179 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a abrogé les deux articles du code (L. 322-11 et L. 432-10) renvoyant aux décrets .

• Loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire

La dernière mesure attendue étant devenue sans objet, cette loi est désormais pleinement applicable.

L'article 21 , depuis codifié aux articles L. 125-16 et L. 125-16 du code de l'environnement, prévoyait qu'un décret précise la nature des informations contenues dans le rapport sur la sûreté nucléaire et sur la radioprotection que doit remettre chaque année tout exploitant d'une installation nucléaire de base.

Dans les faits, les exploitants rédigent d'ores et déjà ces rapports sans qu'il ait été nécessaire d'en préciser le contenu par voie réglementaire. Aussi le Gouvernement a-t-il profité de l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire prise sur le fondement de l'article 128 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte pour supprimer le renvoi à la mesure . Au demeurant, si les rapports remis par certains exploitants cessaient, à l'avenir, d'être jugés satisfaisants par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), le pouvoir réglementaire pourrait toujours intervenir de façon autonome pour en préciser le contenu.

• Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique

Deux décrets sont encore attendus pour que cette loi soit pleinement applicable.

L'article 60 (insérant un article 21-1 dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ; dispositions codifiées aux articles L. 321-18 et L. 322-12 du code de l'énergie) prévoit notamment la publication d'un décret en Conseil d'État pour fixer les principes généraux de calcul de la somme pouvant être consignée par les autorités concédantes en cas de non-respect des prescriptions relatives à la qualité de l'électricité par les gestionnaires de réseaux .

À l'occasion du précédent rapport annuel sur l'application des lois, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie avait indiqué à votre commission que les réflexions sur les modalités d'application de ce décret se poursuivaient au regard des risques d'effet contre-productif vis-à-vis des gestionnaires de réseaux : la consignation des sommes prévues constituerait un frein à la réalisation des investissements nécessaires au respect des normes de qualité, que le dispositif vise au contraire à promouvoir.

Dans le prolongement de ces réflexions, le Gouvernement a par conséquent proposé, dans le texte initial du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte , de remplacer ce dispositif de sanction financière par « des mesures incitatives appropriées » que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) peut décider, en application de l'article L. 341-3 du code de l'énergie, pour « encourager les gestionnaires de réseaux à améliorer leur performances, notamment en ce qui concerne la qualité de l'électricité ». L'Assemblée nationale, suivie en cela par le Sénat, a cependant préféré faire coexister les deux dispositifs - régulation incitative « nationale » et mécanisme de consignation « locale » - dès lors que ce dernier est aussi largement incitatif puisque les sommes ainsi consignées ont vocation à être restituées une fois les niveaux de qualité rétablis. En outre, le législateur a précisé que le décret devait être pris dans les six mois suivant la promulgation de la loi , ce à quoi le Gouvernement s'était engagé. Si ce délai n'a pas été respecté , le Gouvernement a indiqué à votre commission que le texte est actuellement au Conseil d'État et qu'une première réunion de travail a déjà été organisée.

L'article 94 prévoyait la publication d'un décret en Conseil d'État précisant les obligations imposées aux distributeurs de fioul domestique pour assurer la continuité aux clients qui accomplissent des missions d'intérêt général. Cette disposition, issue d'un amendement du Gouvernement, répondait à l'époque à une revendication de la profession des distributeurs de fioul, en quête d'une reconnaissance stratégique équivalente à celle dont disposent les autres branches de fourniture d'énergie et cherchant à moraliser les pratiques commerciales.

Les travaux de rédaction du décret n'ont cependant jamais abouti , la grande fragilité d'une bonne part des acteurs rendant difficilement supportable les contraintes de stockages induites par une obligation de continuité de service. De plus, la complexité de ce secteur d'activité, soumis à une forte concurrence, à l'opportunisme et à la versatilité des clients, posait également problème. Enfin, la profession, prenant conscience des exigences auxquelles elle pouvait être astreinte, ne s'est plus impliquée pour appuyer le projet. Les dispositions nécessaires à garantir une continuité de service pourraient en effet engendrer des coûts importants pour la profession en investissements et pour l'État en aides éventuelles de soutien, équivalentes à celles versées aux stations-service indépendantes.

La situation de la profession n'ayant pas évolué, et la sécurité d'approvisionnement et la continuité de service étant par ailleurs assurées par l'existence de stocks stratégiques ainsi que par la mise en oeuvre des plans « ressources hydrocarbures », le renvoi au décret peut donc être considéré comme sans objet et cette disposition pourrait être ultérieurement supprimée .

L'article 100 (modifiant l'article 16 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières) prévoit la publication d'un décret en Conseil d'État précisant les modalités d'application de la gestion des prestations sociales complémentaires pour les affiliés à la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG).

En pratique, ce mécanisme de solidarité entre les plus petites entreprises de la branche permettant de mutualiser certaines prestations employeurs, notamment le salaire d'absence pour maladie-maternité, est d'ores et déjà mis en oeuvre . Il est cependant prévu de le formaliser au sein d'un décret modifiant d'autres points de la réglementation applicable à la CNIEG qui devrait être publié d'ici à l'été .

• Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières

L'ensemble des mesures d'application de cette loi sont parues à l'exception du décret en Conseil d'État prévu à l'article 22 pour préciser les conditions dans lesquelles l'État apporte sa garantie à la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) pour les droits de retraite acquis avant le 31 décembre 2004.

Si la garantie de l'État a bien été autorisée par l'article 103 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004de finances rectificative pour 2004 55 ( * ) , le décret lui-même n'a jamais été publié.

Le Gouvernement ayant indiqué à votre commission qu'une telle garantie, qui avait été envisagée dans un contexte historique inédit de mise en place de l'adossement, ne s'imposait plus aujourd'hui , le renvoi au décret peut être considéré comme étant devenu sans objet 56 ( * ) , et partant la loi jugée pleinement applicable.

Un rapport est par ailleurs toujours attendu en application de l'article 1 er : il s'agit du rapport triennal sur le contrat de service public conclu entre l'État et EDF.

Depuis l'échéance du précédent document, intervenu en 2007, le contrat de service public d'EDF n'a pas été renouvelé, ce qui explique qu'aucun rapport triennal n'ait été produit au cours des dernières années. Le Gouvernement a cependant précisé à votre commission que les discussions avec EDF mais aussi avec ERDF et RTE sont désormais bien avancées et devraient aboutir dans les prochains mois .

* 15 Dont trois articles déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel, notamment l'obligation de rénovation énergétique des bâtiments résidentiels à l'occasion d'une mutation.

* 16 Plusieurs renvois peuvent cependant correspondre au même décret, explicitement (c'est par exemple le cas du décret de démantèlement d'une installation nucléaire de base mentionné à l'article L. 593-28 du code de l'environnement et visé à trois reprises) ou non. Une mesure d'application peut aussi être nécessaire, et donc attendue, même s'il n'en est pas fait mention expressément dans la loi (par exemple lorsqu'un article étend la liste des précisions attendues d'un décret prévu par une loi antérieure). En outre, ce décompte n'intègre pas les ordonnances attendues sur le fondement d'articles d'habilitation, que le Gouvernement peut ne pas prendre. Enfin, deux des mesures initialement attendues sont devenues sans objet.

* 17 Dont un devenu sans objet depuis ( cf. infra ).

* 18 Conférence de presse de Mme Ségolène Royal, ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en charge des relations internationales pour le climat, 6 avril 2016.

* 19 Comme dans le décompte opéré par votre commission, plusieurs renvois peuvent correspondre au même décret.

* 20 5 en novembre 2015, 42 en décembre 2015, 2 en janvier 2016, 32 en février 2016 et 3 en mars 2016.

* 21 Mais desquels il faut retrancher trois ordonnances, pour les raisons rappelées ci-avant, ainsi qu'un décret de codification n'appliquant pas directement la loi (décret en Conseil d'État n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie).

* 22 Examiné par le Conseil supérieur de l'énergie lors de sa réunion du 15 avril et publié au Journal officiel le 26 avril (arrêté du 24 avril 2016 relatif aux objectifs de développement des énergies renouvelables).

* 23 Le Gouvernement a indiqué à votre commission que la publication est envisagée en octobre 2016.

* 24 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, article 68.

* 25 Et dont le coût devrait augmenter fortement dans les prochaines années, le montant de l'aide étant indexé sur la cotation du carbone. Les crédits correspondants, inscrits sur le nouveau programme « Service public de l'électricité » du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer, seront cependant intégralement transférés, pour leur gestion, au ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique dès lors que la mesure vise à soutenir la compétitivité de certaines entreprises.

* 26 En particulier dans tous les documents de planification ou de programmation ayant des incidences significatives sur les émissions de gaz à effet de serre et pour les soutiens financiers aux projets publics. Pour le secteur énergétique en revanche, le lien établi est celui de la compatibilité via la programmation pluriannuelle de l'énergie.

* 27 L'analyse détaillée des autres dispositions peut être consultée dans le bilan annuel de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 28 Il s'agit de M. Xavier Pintat, président du syndicat départemental d'énergie électrique de la Gironde, par ailleurs sénateur de la Gironde.

* 29 Un projet de décret modificatif, examiné par le CSE le 10 mai, vient préciser les conditions d'éligibilité au dispositif (définition du réseau de transport auxquels doivent être raccordés les sites éligibles).

* 30 Arrêté fixant le volume de capacités interruptibles à contractualiser par le gestionnaire de réseau public de transport et arrêté pris en application de l'article L. 321-19 du code de l'énergie.

* 31 Selon le nombre d'heures de disponibilité dans l'année, le niveau de puissance interruptible et le délai d'activation de l'interruption.

* 32 Directives n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 dite « IED », relative aux émissions industrielles, n° 2012/18/UE du 4 juillet 2012 dite « Seveso III », concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, n° 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires et n° 2013/59/Euratom du Conseil du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants, dite directive « normes de base ».

* 33 Lorsque ces modifications ne sont pas soumises à enquête publique en raison de leur faible impact en matière de sécurité et de protection de l'environnement, leur simple autorisation emportera autorisation d'occupation du domaine public.

* 34 Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, article 25.

* 35 Délibération de la CRE du 28 mai 2015 portant décision sur les missions des gestionnaires de réseaux de distribution de gaz naturel relatives à la sortie des offres transitoires prévues par les dispositions de l'article 25 de la loi n° 2014-334 du 17 mars 2014 relative à la consommation.

* 36 Et jusqu'au 10 mai, veille de l'examen du présent rapport par la commission.

* 37 Le décret vise aussi l'article 171, qu'il n'applique pas directement, afin de rappeler que la loi assure le maintien du statut des industries électriques et gazières (IEG) et la reprise des salariés aux mêmes conditions lors du renouvellement des concessions.

* 38 Ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et décret n° 2016-86 du 1 er février 2016 relatif aux contrats de concession.

* 39 Communiqué de presse de Mme Ségolène Royal, ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en charge des relations internationales pour le climat, 30 avril 2016.

* 40 Règlement n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie.

* 41 La première ou seule personne du ménage vaut une unité de consommation (UC), la deuxième 0,5 UC puis chaque personne supplémentaire 0,3 UC.

* 42 Plusieurs renvois peuvent correspondre au même texte. Plusieurs arrêtés peuvent être pris, pour fixer des conditions d'achat propres aux zones non interconnectées ou pour prolonger le bénéfice de l'obligation d'achat au-delà de la période transitoire prévue avec le complément de rémunération lorsque les conditions de réalisation de l'installation le justifient.

* 43 Les textes relatifs aux informations transmises aux collectivités sont examinés par le CSE le 10 mai.

* 44 Cette dernière mesure étant également visée à l'article 28.

* 45 Article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 46 Il s'agit du rapport sur la « compensation carbone » prévu à l'article 162, sans objet depuis la création du dispositif en loi de finances pour 2016 (cf. supra).

* 47 Arrêté du 16 avril 2015 fixant les différents postes de coûts de gestion relatifs à la mise en place de l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau.

* 48 Ville de Digne-les-Bains, communauté urbaine du Grand Nancy, commune de Saint-Paul-lès-Dax, syndicat mixte d'alimentation en eau potable Baie-Bocage, Saint-Brieuc Agglomération, commune de Blénod-lès-Pont-à-Mousson, communauté d'agglomération Est ensemble, communauté urbaine de Brest métropole océane, syndicat départemental d'alimentation en eau potable Vendée Eau, communauté de communes Moselle et Madon, syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement du bassin du Pompey, communauté urbaine Nantes Métropole, communauté d'agglomération Évry Centre Essonne, syndicat de l'eau du Dunkerquois, communauté d'agglomération Chambéry Métropole, communauté d'agglomération du Grand Angoulême, métropole européenne de Lille, syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement du Marensin (décret n° 2015-416 du 14 avril 2015 fixant la liste des collectivités territoriales et de leurs groupements retenus pour participer à l'expérimentation en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau).

* 49 Ce dernier nécessite en effet des modifications du fait des évolutions réglementaires liées au mécanisme de capacité.

* 50 Décret n° 2012-385 du 21 mars 2012 relatif à la Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux.

* 51 Soit à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation.

* 52 Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE.

* 53 Celui-ci comporte un volet sur la méthodologie de fixation du prix que la France s'était engagée à soumettre à la Commission en vue de son approbation préalable.

* 54 Rapport d'évaluation du 18 décembre 2015 sur le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique.

* 55 En application du principe posé par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) selon lequel l'octroi de la garantie de l'État relève du domaine exclusif des lois de finances.

* 56 En toute rigueur, ce renvoi pourrait donc être supprimé.

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