TROISIÈME PARTIE : UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE ENCORE INSUFFISANTE
I. LES CONTRADICTIONS D'UNE DÉLIVRANCE NATIONALE DE VISAS COURT SÉJOUR SCHENGEN
Le système de délivrance des visas dans l'espace Schengen présente des contradictions structurelles. En effet, si le visa permet l'accès à l'ensemble de l'espace Schengen quel que soit le pays de délivrance, et si les règles d'attribution ont été harmonisées à travers le code communautaire des visas, le traitement individuel des demandes et les décisions d'attribution du visa restent du ressort de chaque Etat. Cette contradiction explique la situation de concurrence à laquelle se livrent les pays européens pour attirer les demandeurs de visas, jetant la suspicion sur la qualité de la décision et les risques migratoires induits pour l'ensemble de l'espace Schengen. A l'heure où les règles de libre circulation au sein de l'espace Schengen sont remises en cause par l'afflux de migrants aux frontières européennes, il semble plus que jamais nécessaire d'unifier la procédure de délivrance individuelle des visas entre les différents Etats Schengen .
Ces derniers ont entrepris en effet une véritable « course à l'attractivité » qui n'est pas saine du point de vue de la coopération administrative européenne et de la sécurité de nos frontières. La France a, depuis trois ans, fait le choix de la rapidité de la procédure de délivrance pour attirer les demandeurs de visas potentiels ; cette stratégie semble notamment porter ses fruits en Chine. L'Italie, d'après les témoignages concordants de plusieurs personnes entendues, a fait le choix d'une sélectivité relativement faible des dossiers. L'Allemagne, quant à elle, joue davantage sur la mise en valeur des atouts structurels de la destination allemande (l'économie, la qualité de l'accueil médical s'agissant de l'accueil de patients étrangers, etc.), ainsi que sur une procédure de délivrance efficace aux délais maîtrisés.
II. LES FORMES LIMITÉES DE COOPÉRATION EUROPÉENNE EXISTANTES
A. UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE RÉDUITE ESSENTIELLEMENT AUX ACCORDS DE REPRÉSENTATION
Le code communautaire encourage la coopération européenne en matière de délivrance de visas . Au-delà de l'harmonisation des règles d'attribution (définies dans ce même code), la coopération européenne pour la délivrance individuelle des visas se matérialise d'abord par la consultation préalable des autres Etats membres pour les nationalités soumises à consultation (article 22 du code communautaire des visas). Il s'agit en l'occurrence moins d'une mise en commun de la procédure de délivrance que d'une garantie du point de vue du contrôle des frontières. En outre, les responsables des consulats Schengen se rencontrent de façon régulière, à l'initiative ou non de la représentation de l'Union européenne.
Localement, la coopération entre les différents consulats Schengen peut prendre la forme suivante :
• la co-externalisation , c'est-à-dire la sous-traitance de l'accueil des demandeurs et du dépôt des demandes auprès d'un même prestataire extérieur . Votre rapporteur spécial Eric Doligé a pu constater cette forme de coopération à Dubaï, où un même prestataire, VFS, assure ces prestations pour la quasi-totalité des Etats Schengen. Si elle facilite l'identification du lieu de dépôt des demandes par les demandeurs et crée des économies d'échelle pour le prestataire, la co-externalisation résulte rarement d'une action conjointe et délibérée et ne permet pas réellement une intégration des procédures de délivrance. Elle permet cependant de garantir des normes d'accueil équivalentes entre les différents Etats Schengen, supprimant ainsi l'un des premiers aspects de la concurrence possible entre ces derniers.
A cet égard, un développement de la co-externalisation semble être la condition sine qua non d'un renforcement de la coopération européenne , ainsi que d'une meilleure lisibilité pour les demandeurs de visa. Vos rapporteurs spéciaux préconisent ainsi de privilégier, lors du choix de la société externalisatrice ou du renouvellement du contrat, les sociétés qui opèrent pour plusieurs pays Schengen .
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Proposition n° 9 : afin de renforcer la coopération consulaire, privilégier le choix de centres externalisateurs communs à d'autres pays de l'espace Schengen. |
• la co-localisation, c'est-à-dire le rassemblement des services consulaires d'instruction de deux ou plusieurs Etats membres de l'espace Schengen dans un même bâtiment . En raison des stratégies et des besoins immobiliers différents entre les différents consulats Schengen, cette co-localisation est extrêmement rare ;
• la représentation, c'est-à-dire la possibilité pour un Etat membre de Schengen de demander à un autre Etat de le représenter pour l'accueil et l'instruction des demandes de visa déposés localement . La France, qui dispose d'un réseau consulaire étendu et dense par rapport à la plupart de ses partenaires de Schengen, représente ainsi 22 Etats différents, dans 79 postes consulaires (soit 431 représentations). La France a délivré, en 2014, 41 480 visas dans le cadre de ces représentations 17 ( * ) . A l'inverse, elle est représentée par 14 Etats dans 41 postes.
La représentation Schengen est une coopération strictement bilatérale , qui repose sur des accords entre l'Etat représentant et l'Etat représenté. Cependant, certains consulats, forts de leur implantation locale, ont mis en place des accords de représentation avec de nombreux Etats Schengen, au point d'instituer des « maisons Schengen » ; c'est le cas, en particulier, du consulat belge à Kinshasa, en République démocratique du Congo, ainsi que du consulat portugais à Praia, au Cap-Vert. Il convient de souligner que malgré le nom donné à ces « maisons Schengen », leur fondement juridique reste celui d'une multiplicité d'accords bilatéraux de représentation.
* 17 Soit une recette comprise en 2 et 2,5 millions d'euros, compte tenu des cas de gratuité ou de tarif réduit.