C. POUR UN VÉRITABLE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
Le transfert de responsabilité du Gouvernement vers une autorité administrative indépendante porte atteinte aux prérogatives de contrôle du Parlement sur l'action du Gouvernement, ce dernier ne pouvant plus répondre de l'exercice d'une compétence confiée à un autre, avec l'assentiment du législateur. Or, certaines autorités administratives indépendantes mettent en oeuvre, sous leur seule responsabilité, une politique publique qu'il appartient au Parlement, en application de l'article 24 de la Constitution, d'évaluer 135 ( * ) .
Des mécanismes de contrôle ont été développés en pratique et les relations entre les autorités administratives indépendantes et le Parlement ne sont pas inexistantes. Votre rapporteur voudrait cependant mettre en garde contre les apparences de contrôle parlementaire.
Si plusieurs présidents d'autorités administratives indépendantes ont, lors de leur audition, pris soin de souligner le nombre de fois qu'ils étaient entendus, chaque année, par le Parlement - commissions, délégations, offices, rapporteurs -, ce nombre ne saurait être révélateur de l'intensité du contrôle parlementaire. Les auditions parlementaires sont l'occasion pour le représentant d'une autorité administrative indépendante d'exprimer son point de vue sur les textes en discussion ou les débats en cours davantage que de rendre compte de son activité devant la représentation nationale.
L'autre signe trompeur de la réalité du contrôle parlementaire sur ces autorités est la présence de parlementaires en leur sein. La pratique démontre que tel n'est pas le cas, faute de temps et parce que la présence d'un parlementaire parmi les membres du collège ne poursuit pas cette finalité. Il peut apporter un regard différent, ce dont se félicitait M. Jean-Marie Delarue lors de son audition, mais il ne peut prétendre être un contrôleur de l'intérieur 136 ( * ) . Au demeurant, il n'est pas certain qu'une telle interprétation soit conforme à la Constitution : appelée à se prononcer sur la conformité avec le principe de la séparation des pouvoirs de la présence de parlementaires au sein du collège d'une autorité administrative indépendante, le Conseil constitutionnel l'a admis mais sous réserve que ces derniers soient astreints aux mêmes règles que les autres membres 137 ( * ) . Ceci ferait obstacle à ce qu'ils exercent, en leur qualité de parlementaire, des prérogatives particulières de contrôle en leur sein.
L'innovation qu'a constituée l'introduction des autorités administratives indépendantes dans l'organisation institutionnelle de notre pays n'a pas suscité de nouvelles formes de contrôle au sein du Parlement qui n'a pas pleinement pris la mesure de la nature singulière de ces autorités. Exerçant des compétences en lieu et place du Gouvernement, ces autorités doivent répondre de la politique qu'elle mène dans des conditions analogues devant le Parlement.
Le Royaume-Uni a répondu à cette difficulté puisque pour les non-departemental public bodies (NDPSBs) et les Advisory NPDBs , forme approchante des autorités administratives indépendantes, le ministre reste responsable de leurs activités devant le Parlement. Lorsque, par exception, la responsabilité du ministre n'est plus engagée pour l'action d'une de ces autorités, cette dernière doit alors rendre compte - sous la forme de l' accountability - directement devant le Parlement ; il en a été ainsi décidé pour l' Information Commissioner's office (ICO) , homologue de la Commission nationale pour l'informatique et les libertés (CNIL). Par ce mécanisme, il n'existe dès lors pas d'angle mort du contrôle parlementaire.
1. Soumettre la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes au contrôle du Parlement.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution subordonne certaines nominations du chef de l'État à l'absence d'opposition parlementaire. Cette procédure, au périmètre plus large, concerne actuellement seize autorités administratives indépendantes 138 ( * ) .
Le nom du candidat pressenti est rendu public avant que ce candidat soit, après un délai minimal de huit jours, entendu par la commission permanente compétente de chaque assemblée parlementaire. Au terme de cette audition publique, les membres des deux commissions permanentes peuvent s'opposer à cette nomination à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, les voix des membres des deux commissions s'additionnant.
Dans la mesure où votre commission d'enquête propose un resserrement de la liste des autorités administratives pouvant être qualifiées d'indépendantes, elle estime que la nomination de leurs présidents doit être soumise à l'audition préalable et au vote des commissions permanentes dès lors qu'ils présentent, au terme de cette liste resserrée, « une importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ».
Certaines fonctions échappent en l'état à cette procédure en raison de l'autorité appelée à désigner le président de l'autorité. En effet, la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ne peut s'appliquer qu'aux nominations auxquelles procède le Président de la République. Cette condition exclut les présidents élus par leur collège, dont le président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), le président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et le président de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).
L'élection à la présidence de l'autorité par le collège est-elle plus protectrice ? Ce n'est pas certain alors qu'elle a pour inconvénient de priver le Parlement d'un droit de regard démocratique sur ces nominations.
Cette modalité de désignation a certes permis à Mme Isabelle Falque-Pierrotin de conserver, malgré une candidature dissidente, la présidence de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en 2014. Elle a également rendu possible le maintien depuis 2005 à la présidence de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de M. François Logerot, ce qui constitue une longévité remarquable sans être forcément souhaitable.
Aussi votre commission d'enquête préconise-t-elle qu'il soit mis fin à l'élection par le collège pour ces fonctions au profit d'une désignation par le Président de la République, sous réserve de l'assortir de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
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Proposition n° 9 : Soumettre systématiquement la nomination des présidents d'autorités administratives indépendantes à la procédure d'audition et de vote préalable des commissions permanentes du Parlement prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. |
Si d'autres pays européens, à l'instar de l'Italie pour la désignation des membres de l'homologue italien de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), conditionnent la nomination au sein de certaines autorités au recueil d'une majorité qualifiée parlementaire, ce système n'est, en l'état des règles constitutionnelles, pas transposable en France. En effet, s'abritant derrière le principe de séparation des pouvoirs, le Conseil constitutionnel n'admet ni audition, ni vote préalable sur une nomination effectuée par le pouvoir exécutif, en dehors de la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution 139 ( * ) .
2. Renforcer le suivi budgétaire des autorités administratives indépendantes
Sur l'ensemble des 42 autorités administratives indépendantes, 25 -soit 59 % - qui représentent 95 % des dépenses de l'ensemble de ces autorités (en 2014) ont fait l'objet d'au moins un contrôle du Parlement ou de la Cour des comptes.
Nombre et budget des autorités administratives indépendantes contrôlées
(en millions d'euros)
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Nombre |
Dépenses |
|
|
Objet d'un contrôle |
25 |
571 |
|
Total |
42 |
602 |
|
Proportion |
59% |
95% |
Source : commission d'enquête d'après les réponses au questionnaire
Parmi les 17 autorités administratives indépendantes n'ayant pas indiqué avoir été contrôlées par le Parlement ou la Cour des comptes, 5 ont fait l'objet d'autres types de contrôles : contrôles ou audits internes ou externes, évaluations européennes ou internationales.
Liste des autorités administratives
indépendantes
n'ayant pas été contrôlées
par le Parlement ou la Cour des comptes
(en millions d'euros)
|
Date de création |
Dépenses 2014 |
|
|
Médiateur du livre |
2014 |
0,02 |
|
Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) |
2013 |
14,63 |
|
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) |
2013 |
1,63 |
|
Agence de régulation de la distribution de la presse (ARDP) |
2011 |
0,14 |
|
Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) |
2010 |
0,34 |
|
Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) |
2003 |
9,27 |
|
Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République |
2001 |
0,00 |
|
Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) |
1998 |
0,22 |
|
Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) |
1997 |
0,01 |
|
Commission nationale du débat public (CNDP) |
1995 |
2,34 |
|
Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) |
1991 |
0,57 |
|
Comité national consultatif d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) |
1983 |
0,52 |
|
Commission nationale d'aménagement cinématographique |
1973 |
0,08 |
|
Bureau central de tarification (BCT) |
1958 |
0,00 |
|
Conseil supérieur de l'Agence France-Presse |
1957 |
0,00 |
|
Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) |
1947 |
0,88 |
|
Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles |
1941 |
0,00 |
|
Total |
30,6 |
|
Source : commission d'enquête à partir des réponses au questionnaire
Il s'agit majoritairement d'autorités administratives indépendantes relativement petites , aux enjeux budgétaires faibles (ces 17 autorités représentent un coût total de l'ordre de 30,6 millions d'euros) ou particulièrement récentes , comme par exemple le Médiateur du livre, créé en 2014, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), créée en 2013, ou le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), qualifié d'autorité administrative indépendante par la loi de programmation militaire de 2013.
On notera à cet égard, la réponse du Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), qui a remplacé l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) en 2013 : « L'AERES n'a pas fait l'objet d'un contrôle au niveau national. Un contrôle régulier de la Cour des Comptes était envisagé en 2013, mais l'AERES a été supprimée en 2013. Le HCERES n'a pas, à ce jour, fait l'objet d'un contrôle au niveau national ».
Toutefois,
deux autorités administratives
indépendantes dont les dépenses annuelles sont supérieures
à un million d'euros n'ont jamais été
contrôlées : il s'agit de la Commission nationale du
débat public
(CNDP)
- dont le budget est de l'ordre de
2 millions d'euros - et
du Haut conseil du commissariat aux
comptes (H3C)
, financé par une contribution de la profession et
qui dispose d'un budget d'environ 20 millions d'euros.
Il faut par ailleurs souligner que la plupart des autorités administratives indépendantes ne sont pas soumises aux dispositions de la loi du 10 août 1922 sur le contrôle financier. Par conséquent, elles disposent d'une plus grande liberté dans l'engagement de leurs dépenses par rapport à un service administratif « classique ».
Dans certains cas toutefois, la loi prévoit un contrôle par la Cour des Comptes. Ainsi, par exemple, le Conseil supérieur de l'audiovisuel « présente les comptes du conseil au contrôle de la Cour des comptes ». 140 ( * )
Le contrôle parlementaire en matière budgétaire n'est pas facilité.
En effet, en raison de la diversité de leurs domaines de compétences, les crédits des autorités administratives indépendantes financées par des crédits budgétaires, sont disséminés dans de nombreuses missions du budget général.
Répartition des autorités administratives
indépendantes
par missions du budget
général
|
Administration générale et territoriale de l'État |
2 |
|
Conseil et contrôle de l'État |
2 |
|
Culture |
1 |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
11 |
|
Écologie |
2 |
|
Économie |
4 |
|
Gestion des finances publiques et ressources humaines |
4 |
|
Médias, livres, industries culturelles |
1 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
1 |
|
Santé |
1 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
1 |
Source : commission d'enquête à partir des réponses des autorités administratives indépendantes au questionnaire
Il faut également signaler le cas de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), financés par cinq programmes budgétaires différents. Les crédits de la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) sont retracés dans deux programmes relevant de deux missions différentes (« Économie » et « Gestion des finances publiques et ressources humaines »).
S'agissant des 11 autorités administratives indépendantes dont les crédits sont retracés dans le programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », il convient de signaler que certaines disposent de leur propre action budgétaire - ce qui permet d'individualiser facilement l'évolution de leurs crédits. C'est le cas par exemple du Défenseur des droits, du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), du Contrôleur général des lieux de privation de libertés (CGLPL) ou de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Au contraire, une action intitulée « Autres autorités indépendantes », regroupe les crédits de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) et de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH).
Surtout, exclusion faite du programme « Protection des droits et libertés », les autorités administratives indépendantes sont « noyées » au sein de missions ou de programmes particulièrement importants, et il est parfois impossible d'identifier clairement le budget dont elles disposent. Ainsi Mme Marie-Ève Aubin, à propos des rémunérations des membres de la commission des sondages, a indiqué à votre commission d'enquête : « ces sommes sont prélevées sur le budget du Conseil d'État, je ne sais pas pourquoi ».
En comparaison, l'Italie a fait le choix du rapprochement puisque l'article 1 er de la loi du 23 décembre de 2014, dite « Loi de stabilité 2015 », prévoit que, pour l'année 2016, l'État versera 90 millions d'euros affectés à un fond destiné à l'ensemble des autorités administratives indépendantes.
Enfin, le suivi budgétaire des autorités administratives indépendantes financées par des ressources extrabudgétaires est rendu particulièrement difficile.
Depuis le projet de loi de finances pour 2013, à la suite d'une initiative parlementaire, « le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année, un rapport sur les autorités publiques indépendantes (...) et sur les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État 141 ( * ) ». Ce « jaune » concerne par conséquent l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l'Autorité des marchés financiers (AMF), l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Haute autorité de santé (HAS), la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) et le Médiateur national de l'énergie.
Encore ne s'agit-il que d'une suite, non consolidée, de monographies. Le Parlement ne dispose par conséquent d'aucune vision consolidée, transversale, des moyens mis à disposition des autorités administratives indépendantes, qu'il s'agisse de crédits budgétaires ou de fiscalité affectée.
Il faut d'ailleurs signaler que les présidents des autorités administratives indépendantes peuvent être demandeur d'un tel contrôle, comme le montrent les propos du président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), entendu par votre commission d'enquête : « Je ne revendique aucune indépendance vis-à-vis du Parlement et je protesterais même si elle m'était imposée car c'est la loi et donc le Parlement qui créé les AAI. J'ai demandé à plusieurs reprises ce contrôle ».
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Proposition n° 10 : Afin de faire ressortir la vérité des coûts des autorités administratives indépendantes, prévoir chaque année la remise au Parlement d'un rapport, en annexe générale au projet de loi de finances (un « jaune »), présentant les principales données financières et budgétaires relatives aux autorités administratives indépendantes (ventilation des dépenses par titre, exécution des années précédentes, plafond d'emplois, répartition des effectifs par catégorie (mise à disposition, détachement, etc.) agrégées pour l'ensemble des autorités et de façon individualisée. |
3. Permettre une réelle reddition de compte devant chaque assemblée parlementaire
Actuellement, sur 42 autorités administratives indépendantes, 6 ne sont pas soumises à l'obligation légale de déposer un rapport annuel et 10 supplémentaires ne sont pas légalement tenues de l'adresser au Parlement, même si certaines, à l'instar de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), publient spontanément un rapport qu'elles adressent, en tout état de cause, au Parlement.
Inspiré par la volonté de porter à la connaissance du Parlement et du public l'activité d'une autorité administrative indépendante, le rapport annuel a été progressivement détourné de cette finalité. Après avoir rappelé qu'il avait, comme Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), présenté chaque année le rapport de l'autorité au président de chaque assemblée puis éventuellement devant la commission des lois, M. Jean-Marie Delarue a relevé, lors de son audition, qu'« il faudrait exiger des AAI qu'elles amendent la rédaction de leurs rapports afin que [les parlementaires puissent] les utiliser en toute intelligibilité » 142 ( * ) . Outil de contrôle, le rapport annuel a en effet eu tendance à se muer en outil de communication pour certaines autorités administratives indépendantes.
En 2006, notre ancien collègue Patrice Gélard voyait dans le rapport annuel le « support du contrôle démocratique des AAI ». Votre commission d'enquête est convaincue qu'il doit le devenir en systématisant son dépôt, à une date fixe, auprès de chaque assemblée parlementaire. Son contenu devrait être précisé pour veiller à ce que le Parlement y trouve les éléments utiles à son contrôle : le contrôlé ne doit pas pouvoir décider des informations qu'il porte à la connaissance de son contrôleur. Ainsi, M. Patrice Gélard proposait trois rubriques obligatoires au sein de ce rapport annuel :
- le bilan de l'utilisation par l'autorité de ses crédits et de la mise en oeuvre de ses prérogatives ;
- la présentation des règles de déontologie appliquées par les membres du collège et les cadres des services ;
- la présentation des règles et la doctrine suivies par l'autorité dans l'exercice de ses missions.
Le dépôt de ce rapport doit trouver un prolongement naturel à travers une audition parlementaire. Si les commissions permanentes ont vocation à assurer le contrôle continu des autorités administratives indépendantes relevant de leur domaine de compétence, votre commission d'enquête est convaincue que ce contrôle doit, chaque année, prendre la forme d'une séance publique qui permettrait d'entendre et d'interpeller une ou plusieurs autorités administratives indépendantes.
On pourrait s'inspirer du mécanisme des questions orales qui permet d'interpeller un ministre sur tel ou tel aspect de la politique de son ministère. Cette formule n'est d'ailleurs pas sans précédent : le 12 mai 2005, le médiateur de la République avait ainsi présenté par une communication en séance publique son rapport d'activité mais en donnant seulement l'occasion au président de la commission des lois de lui répondre.
Ce rendez-vous annuel, sous la forme de questions adressées au président de l'autorité conviée, aurait vocation à couronner le travail au long cours des commissions permanentes qui pourraient suggérer les autorités dont l'actualité requiert l'examen de leur action en séance publique et éclairer, par un rapport préalable, le débat qui aurait lieu. Par une programmation suffisamment en amont, ce débat en séance publique pourrait devenir un rendez-vous annuel pour le Parlement dont les travaux de l'année écoulée (rapports budgétaires, rapports d'information et rapports législatifs, etc.) en lien avec les autorités administratives indépendantes trouveraient ainsi un débouché en séance publique.
Pour assurer l'efficacité de ce contrôle, chaque commission permanente, dans son domaine de compétence, devrait désigner en son sein un membre chargé de suivre une autorité administrative indépendante en particulier afin de dresser un rapport à ses collègues sur les différents aspects de son activité et de sa gestion. Fort de son travail en amont, le rapporteur de la commission permanente pourrait ainsi ouvrir le débat en séance publique lorsque l'autorité administrative indépendante qu'il a contrôlée serait appelée à intervenir.
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Proposition n° 11 : Systématiser le dépôt d'un rapport annuel par autorité administrative indépendante selon un modèle commun avec des rubriques obligatoires, pouvant donner lieu à une séance annuelle de contrôle en séance publique, introduite par un rapport préalablement confié à un membre des commissions permanentes compétentes. |
* 135 L'article 24 de la Constitution distingue le contrôle de l'action du Gouvernement de l'évaluation des politiques publiques qui peut conduire le Parlement à contrôler des organes extérieurs au Gouvernement.
* 136 Audition de M. Jean-Marie Delarue, président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), 16 septembre 2015
* 137 Conseil constitutionnel, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC.
* 138 Cette liste résulte de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 et de l'article 71-1 de la Constitution pour le Défenseur des droits.
* 139 Pour le juge constitutionnel, « le principe de la séparation des pouvoirs fait obstacle à ce que, en l'absence de disposition constitutionnelle le permettant, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée » (Conseil constitutionnel, 13 décembre 2012, n° 2012-658 DC).
* 140 Article 7 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 141 Article 106 de la loi de finances pour 2012.
* 142 Audition de M. Jean-Marie Delarue, président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), 16 septembre 2015