VI. LE CHIFFRAGE DE LA COMMANDE PUBLIQUE
A. LES MARCHÉS PUBLICS
1. L'observatoire économique de l'achat public recense des marchés publics pour un montant de 70 à 80 milliards d'euros hors taxes
Si le recensement opéré par l'OEAP est très lacunaire, il permet cependant de recueillir, sur le champ restreint qu'il couvre, des informations assez détaillées et totalement inaccessibles à l'approche par la comptabilité nationale.
a) Un recensement non exhaustif par construction
(1) Un périmètre défini par plusieurs textes règlementaires
Les directives de 2004 relatives aux marchés publics imposent aux États membres de recenser les marchés publics entant dans leur champ d'application . L'article 75 de la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services et l'article 67 de la directive 2004/17/CE du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux disposent en effet que les États membres doivent communiquer à la Commission européenne des statistiques sur les marchés publics couverts par ces directives, au plus tard le 31 octobre de chaque année.
C'est l'Observatoire économique de l'achat public (OEAP) qui, en France, est chargé de recueillir ces données statistiques.
La définition du périmètre exact de ce recensement résulte de plusieurs textes de droit interne.
En premier lieu, aux termes des articles 130 et 131 du code des marchés publics, l'Observatoire effectue le recensement annuel des marchés et des accords-cadres réalisés par :
- les personnes soumises au code des marchés publics ;
- les personnes définies au I de l'article 3 de l'ordonnance du 6 juin 2005 (voir encadré ci-dessous), de même que les opérateurs de réseau et les centrales d'achat , visés respectivement aux articles 4 et 5 de l'ordonnance précitée.
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Les pouvoirs adjudicateurs énumérés au I de l'article 3 de l'ordonnance du 6 juin 2005 sont les suivants : 1° Les organismes de droit privé ou les organismes de droit public autres que ceux soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont : a) Soit l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; b) Soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; c) Soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ; 2° La Banque de France, l'Institut de France, l'Académie française, l'Académie des inscriptions et belles-lettres, l'Académie des sciences, l'Académie des beaux-arts, l'Académie nationale de médecine et l'Académie des sciences morales et politiques ; 3° La Caisse des dépôts et consignations ; 4° Les organismes de droit privé dotés de la personnalité juridique constitués en vue de réaliser certaines activités en commun : a) Soit par des pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics ; b) Soit par des pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance ; c) Soit par des pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics et des pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance. 5° Tous les établissements publics à caractère administratif ayant dans leur statut une mission de recherche, parmi lesquels les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, les établissements publics de coopération scientifique et les établissements publics à caractère scientifique et technologique, pour les achats de fournitures, de services et de travaux destinés à la conduite de leurs activités de recherche. |
Le décret n° 2006-1071 du 28 août 2006 relatif au recensement des marchés publics et de certains contrats soumis à des obligations de mise en concurrence élargit le périmètre aux contrats passés en application de l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et de la loi du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence .
Enfin, l'arrêté du 21 juillet 2011 relatif au recensement économique de l'achat public limite l'obligation de recensement des contrats visés par le code des marchés public et le décret n° 2006-1071 aux seuls contrats d'un montant supérieur à 90 000 euros HT 209 ( * ) . Cet arrêté précise par ailleurs certaines modalités techniques du recensement en définissant un modèle de fiche de recensement et en prévoyant la transmission électronique des données via les applications comptables CHORUS et HELIOS pour les personnes et les services tenus de les utiliser 210 ( * ) .
Pour compléter en dispositif, l'article 84 du code des marchés publics fait obligation aux pouvoirs adjudicateurs d'établir et de transmettre à l'OEAP des fiches statistiques sur les marchés qu'ils passent. Cette obligation n'est toutefois assortie d'aucune sanction.
(2) Une méconnaissance des marchés publics de faibles montants
Comme indiqué précédemment , les marchés publics de faible montant (inférieurs à 90 000 euros) sont exclus du périmètre de recensement obligatoire de l'OEAP en application de l'arrêté du 21 juillet 2011 relatif au recensement économique de l'achat public .
Le choix de ce seuil résulte de la volonté de ne pas imposer aux acheteurs publics une charge déclarative qui pourrait paraître disproportionnée au regard de la valeur économique des marchés publics les plus modestes.
L'OEAP a cependant connaissance des marchés que les pouvoirs et les entités adjudicatrices décident de notifier à titre purement volontaire. Par ailleurs, grâce à l'application comptable CHORUS, l'observatoire dispose de données complètes sur les marchés de l'Etat (organismes centraux et déconcentrés) dont le montant est compris entre 40 000 et 90 000 euros 211 ( * ) . Grâce à cette remontée partielle d'informations, l'OEAP a recensé environ 30 000 contrats d'un montant inférieur à 90 000 euros sur l'exercice 2013, qui correspondent à un montant total de commandes de 1,1 milliard d'euros HT .
Ces 30 000 marchés de faible montant effectivement recensés ne sont pourtant que la partie émergée de l'iceberg. À partir des publications de listes annuelles de marchés en application de l'article 133 du CMP 212 ( * ) , l'OEAP estime en effet à 250 000 marchés le nombre annuel total de marchés inférieurs au seuil de 90 000 euros (essentiellement des marchés passés par les collectivités territoriales et leurs groupements) .
Autrement dit, l'OEAP, via CHORUS et les déclarations spontanées des pouvoirs adjudicateurs, recense au mieux un marché de faible montant sur huit . En faisant l'hypothèse que les 220 000 de ces marchés échappant au recensement sont en moyenne de même valeur que les 30 000 marchés de faible montant effectivement recensés par l'OEAP, on peut estimer que le montant global annuel des marchés inférieurs à 90 000 euros s'établit aux alentours de 9 milliards d'euros HT (contre 1,1 milliards d'euros effectivement recensés) . Une telle estimation ne prétend évidemment pas constituer une mesure exacte, mais elle permet toutefois de fournir un ordre de grandeur de ce qui n'est pas mesuré par l'OEAP sous le seuil des 90 000 euros.
En ajoutant cette valeur estimée du total des marchés de faible montant à la mesure du montant annuel global des marchés publics en France que fournit l'OEAP, la valeur des marchés publics conclus en France serait sensiblement majorée : elle dépasserait 80 milliards d'euros HT , soit un montant supérieur de 12 % à 15 % à celui calculé par l'OEAP (qui est seulement de 71,5 milliards d'euros).
L'estimation des marchés publics de faible montant peut également être réalisée sur la base d'autres sources :
- la société Vecteur plus , spécialisée dans la veille des marchés publics, fait état de 194 000 appels d'offres publics collectés annuellement et de 213 000 MAPA, ce qui représente plus de 400 000 marchés publics ;
- ce chiffre de 400 000 marchés est très proche de celui qui ressort d'une publication de 2012 réalisée par le ministère de l'économie. En s'appuyant sur une enquête par sondage, dite enquête « petits marchés », conduite entre 2008 et 2011, l'OEAP estimait alors à 437 000 (contre 135 000 effectivement recensés) le nombre de marchés publics pour l'exercice 2011. 80 % étaient des marchés de moins de 90 000 euros. En intégrant ces marchés de faible montant, l'OEAP estimait le montant global des marchés publics sur l'exercice 2011 à environ 100 milliards d'euros, contre un montant effectivement recensé de 88 milliards d'euros.
Au total, ces différentes estimations sont cohérentes en ce qu'elles aboutissent à une sous-estimation de la valeur globale des marchés publics, du fait du fait de la non déclaration des petits marchés, de l'ordre d'une dizaine de milliards d'euros HT par an, soit 0,5 points de PIB.
(3) Une exclusion de certains contrats à raison de leur objet
Un certain nombre d'achats publics réalisés par les personnes visées par le décret n° 2006-1071 du 28 août 2006 sont exclus du champ du recensement de l'OEAP , comme :
- les achats immobiliers (achats de terrains bâtis ou non bâtis) ;
- les loyers, de 5,3 milliards d'euros en 2013 pour les seules administrations publiques, selon l'Insee 213 ( * ) ;
- les achats d'énergie primaire (gaz naturel, pétrole, charbon, uranium). Pour donner un ordre de grandeur de ce que cela représente, les comptes sociaux d'EDF pour 2014 font état d'achats de combustibles et d'énergie à hauteur de 13 milliards d'euros ;
- les marchés de défense et de sécurité qui n'entrent pas dans le champ de la directive 2004/18/CE (« secteurs classiques ») précitée 214 ( * ) , de près de 10 milliards d'euros par an ;
- les achats réalisés auprès d'opérateurs de réseaux publics bénéficiant d'un droit exclusif ayant un fondement légal.
Au total, on peut estimer, à titre d'ordre de grandeur, qu' environ 40 milliards d'euros d'achats publics échappent par nature au recensement de l'OEAP .
b) Une sous-déclaration d'environ 120 milliards d'euros, concernant essentiellement les collectivités territoriales et les opérateurs de réseaux ?
Le rapprochement des différentes données disponibles suggère que la sous-déclaration pourrait approcher 120 milliards d'euros , correspondant essentiellement aux administrations publiques locales et aux opérateurs de réseaux, comme le montre le tableau ci-après.
Les marchés publics : une tentative (indicative) de décomposition de l'écart par rapport aux estimations de l'OEAP pour une « année-type »
(en milliards d'euros)
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Montants TTC |
||
|
A |
Marchés publics conclus annuellement selon l'OEAP |
90 |
|
B |
Non prise en compte des marchés de faible montant |
10* |
|
C |
Exclusion de certains contrats du champ des directives « secteurs classiques » et « secteurs spéciaux », en raison de leur objet |
40** |
|
D |
Dont défense |
10** |
|
E |
Sous-déclaration [K-C-B-A] |
120 |
|
F |
Dont : |
|
|
G |
Administrations publiques locales |
50 |
|
H |
Opérateurs des secteurs spéciaux |
30 |
|
I |
Opérateurs de l'Etat |
20 |
|
J |
Administrations de sécurité sociale |
20 |
|
K |
Achats publics annuels*** |
260 |
* Ordre de grandeur résultant de plusieurs méthodes d'évaluation convergentes ( Cf. supra).
** Cf. supra.
*** Somme des 190 milliards d'euros (environ) d'achats annuels des administrations publiques selon l'Insee et des achats des opérateurs de réseaux, évalués ici, de manière en partie conventionnelle, à 70 milliards d'euros ( Cf. infra ).
Source : mission d'information, d'après les sources indiquées dans le texte
(1) Une sous-déclaration correspondant à une vingtaine de milliards d'euros selon l'OEAP
L'incomplétude des données recueilles par l'OEAP ne découle pas seulement de l'exclusion de certains marchés publics à raison de leur montant ou de leur nature. Elle provient d'une sous-déclaration massive des marchés qui, en application du droit, devraient pourtant être déclarés.
Chaque année, c'est environ 5 000 entités ou pouvoirs adjudicateurs qui font remonter à l'OEAP des informations sur les marchés publics qu'ils ont passés. Si l'on recense toutes les entités qui ont, au moins une fois depuis la création de l'OEAP, participé au recensement, on aboutit à une population de 10 000 entités et pouvoirs adjudicateurs. Or, la liste des personnes soumis au régime de la commande publique, établie par l'Insee à partir des numéros SIREN, comprend 130 000 entités et pouvoirs adjudicateurs 215 ( * ) .
C'est donc plus de 90% des pouvoirs et entités soumis aux règles de la commande publique qui échappent totalement au radar de l'OEAP . Un très grand nombre d'acheteurs communaux et un nombre encore plus considérable de groupements intercommunaux sont dans ce cas. Alors qu'on comptait en 2012 plus de 36 600 communes, 2 581 établissements publics intercommunaux à fiscalité propre et 14 787 syndicats intercommunaux, l'OEAP n'a recensé que 4 059 acheteurs distincts rattachés à la catégorie « collectivités territoriales » 216 ( * ) .
L'OEAP estime, mais sans justifier sa méthodologie, que la sous-déclaration concerne environ 10% des marchés de plus d'un million d'euros et qu'elle est d'autant plus forte qu'on rapproche du seuil des 90 000 euros.
Au total, elle serait à l'origine d'une « évasion statistique » correspondant à 10 milliards d'euros de marchés publics. Si l'on ajoute cette sous-déclaration à la non déclaration des marchés sous le seuil des 90 000 euros, on se rend compte que, au total, c'est un montant de l'ordre de 20 milliards d'euros HT de marchés soumis aux règles de la commande publique qui échapperait à l'observation de l'OEAP .
(2) ... mais qui pourrait être proche de 100 milliards d'euros pour les seules administrations publiques si l'on s'appuie sur les données de l'Insee
Cette sous-déclaration pourrait même être proche de 100 milliards d'euros pour les seules administrations publiques , si l'on compare les chiffrages de l'OEAP avec les données de l'Insee.
En effet, les estimations des achats publics varient entre environ 100 milliards d'euros pour l'OEAP et 200 milliards d'euros pour l'Insee. Bien que les concepts soient différents (marchés conclus et droit de la commande publique d'un côté, dépenses et comptabilité nationale de l'autre), l'ampleur de l'écart suggère que le dispositif de recensement de l'OEAP connaît d'importantes lacunes. En particulier, l'exonération de certains achats du droit de la commande publique ( Cf. supra) ne semble pouvoir expliquer qu'une faible partie de l'écart.
La sous-déclaration concernerait essentiellement les collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Montant des achats publics réalisés dans le cadre de marchés publics en 2012* : comparaison des données de l'Insee et de l'OEAP
(en milliards d'euros)
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Insee |
OEAP |
Écart |
|||
|
Formation brute de capital fixe + consommations intermédiaires Concepts de la comptabilité nationale |
Marchés conclus |
||||
|
Catégories d'acheteurs |
Montant TTC |
Catégories d'acheteurs |
Montant HT |
Montant TTC estimé** |
|
|
A |
B |
C = B*1,196 |
D=A-C |
||
|
État et organismes divers d'administration centrale |
58,6 |
État |
29,2 |
34,9 |
23,6 |
|
Administrations publiques locales |
97,1 |
Collectivités territoriales |
25,3 |
30,3 |
66,9 |
|
Administrations de sécurité sociale |
36,1 |
36,1 |
|||
|
Opérateurs de réseaux*** |
21,0 |
25,1 |
-25,1 |
||
|
Total |
191,8 |
75,5 |
90,3 |
101,5 |
|
|
Total hors « opérateurs de réseaux »*** |
191,8 |
54,5 |
65,2 |
126,6 |
|
* Les données publiées par l'OEAP sur son site Internet ne distinguent les catégories d'acheteur que jusqu'en 2012.
** On applique par convention le taux normal de TVA en 2012, soit 19,6 %. Montants calculés par la mission d'information.
*** Ce concept de l'OEAP correspond à l'ensemble constitué par les entités adjudicatrices (c'est-à-dire les opérateurs des secteurs spéciaux) et les quelques pouvoirs adjudicateurs soumis à l'ordonnance de 2005.
Source : d'après l'Insee et l'OEAP
Les règles relatives à la prise en compte des concessions et des partenariats public-privé par la comptabilité nationale sont synthétisées par l'encadré ci-après.
Interrogé à ce sujet le 20 juillet 2015, l'Insee, sans pouvoir expliquer l'écart, a indiqué qu'il ne pouvait que marginalement s'expliquer par les spécificités de la comptabilité nationale.
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La prise en compte des concessions et des partenariats public-privé par la comptabilité nationale (méthode Insee) Les concessions « Le concessionnaire doit mettre en place l'ensemble des équipements et installations nécessaires à l'exploitation du service public et se rémunère par une redevance ou un péage payé par l'usager. Il assume les éventuelles pertes liées à l'activité. À la fin du contrat de concession, il est souvent prévu que les équipements soient restitués à la personne publique (cas typique des infrastructures de type tunnels, ponts, autoroutes etc .). En comptabilité nationale, il est d'usage de considérer que - dans le cadre de contrats de long terme - les investissements sont effectués par l'unité concessionnaire, et donc de classer les actifs et les passifs dans le secteur de celle-ci (sociétés non financières, S.11) pendant toute la durée de l'exploitation par l'entreprise ». Les PPP « Une première règle pratique est que l'actif est classé dans le secteur du partenaire « privé » si les deux conditions suivantes sont remplies : - le partenaire supporte le risque de construction, - le partenaire supporte un des deux autres risques - disponibilité ou demande - compte tenu des spécifications du contrat de PPP, Si ces conditions sont remplies et qu'il n'y a pas, dans le contrat, d'autre mécanisme destiné à transférer de facto le risque à l'administration publique - comme par exemple l'existence d'une garantie de l'État apportée aux emprunts ou tout autre mécanisme de financement public (- le traitement est alors celui d'un investissement du secteur des sociétés (S.11) suivi d'une vente de service, et donc d'un achat de service (P.2) par l'administration publique. À l'inverse, si ces conditions ne sont pas remplies, la formation brute de capital fixe sera enregistrée dans le compte de capital de l'administration publique, ainsi que les actifs enregistrés dans le compte de patrimoine de l'administration publique. On aura un traitement similaire au crédit-bail , avec enregistrement d'un emprunt dans le compte de l'APU, et une FBCF étalée dans le temps en fonction des phases de construction des équipements ». Source : d'après Jean-Pierre Dupuis, « Les administrations publiques dans les comptes nationaux », note méthodologique n°1, Insee, mai 2012 |
(3) ... et même de 120 milliards d'euros si l'on prend en compte les opérateurs de réseaux
L'OEAP évalue les marchés des « opérateurs de réseaux » - notion qui englobe non seulement les entités adjudicatrices, mais aussi les pouvoirs adjudicateurs soumis à l'ordonnance de 2005 - à 21 milliards d'euros en 2012 217 ( * ) .
Pourtant, la Commission européenne évalue les achats publics des services publics hors administrations publiques à environ 75 milliards d'euros 218 ( * ) .
L'ordre de grandeur de la Commission européenne est crédible, compte tenu des achats indiqués par les principaux opérateurs.
La question est de savoir comment l'écart, de l'ordre de 50 milliards d'euros, entre le montant de l'OEAP et celui de la Commission européenne, se répartit entre sous-déclaration et effets de périmètre. La SNCF et d'EDF ont indiqué à la mission d'information que la sous-déclaration de leurs marchés publics à l'OEAP était respectivement de l'ordre de 3-4 milliards d'euros et de 2 milliards d'euros.
Dans le cas d'EDF, l'écart par rapport au total des achats, de l'ordre de 20 milliards d'euros, proviendrait en quasi-totalité d'achats non soumis au droit de la commande publique (combustibles, énergie, redevances à ERDF...).
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Les achats de la SNCF et d'EDF La SNCF évalue ses achats à environ 13 milliards d'euros par an, sur le périmètre du groupe entier. Elle a indiqué à la mission que les montants des marchés signés communiqués à l'OEAP, qui excluent l'ex-RFF, ont été de seulement 8,7 milliards d'euros en 2011, 7,2 milliards d'euros en 2012, 8,6 milliards d'euros en 2013 et 9,8 milliards d'euros en 2014. L'écart est donc de l'ordre de 3-4 milliards d'euros par an. La SNCF indique qu'à partir de 2015, les achats déclarés à l'OEAP concerneront bien le total du groupe. Dans le cas d'EDF, les comptes sociaux 2014 font apparaître des « consommations de l'exercice en provenance de tiers » de 32 milliards d'euros, dont 19 milliards hors achats consommés de combustibles et achats d'énergie (non soumis au droit de la commande publique). EDF a toutefois indiqué à la mission que « le montant des achats effectués en 2014 sur marchés et contrats cadres négociés par la Direction des achats d'EDF est de 10 Md€ (hors travaux de réseaux ERDF et hors achats de moins de 20 k€) » (pour un montant déclaré à l'OEAP de 7,8 milliards d'euros). L'écart entre les deux montants, de près de 10 milliards d'euros, n'est pas explicité. Les comptes sociaux 2014 indiquent toutefois que « les achats de services comprennent les redevances d'accès au réseau de distribution facturées par la filiale ERDF ». |
Par convention, on supposera dans le présent rapport que l'écart entre le montant des marchés indiqué par l'OEAP et le montant des achats indiqué par la Commission européenne -d'environ 50 milliards d'euros comme précisé précédemment -se répartit entre 20 milliards d'euros de sous-déclaration des marchés à l'OEAP et 30 milliards d'euros d'achats non soumis aux règles des marchés publics.
c) Une qualité de collecte qui progresse néanmoins
(1) Depuis 2011,le système de collecte de l'OEAP a été « branché » sur l'application CHORUS, ce qui en assure la quasi exhaustivité pour les données de l'État
Si la qualité du recensement de l'OEAP ne semble pas satisfaisante, puisqu'il laisse échapper les trois quarts du nombre total des marchés publics et peut-être plus de la moitié de leur montant global, elle s'est néanmoins fortement améliorée au cours des dernières années du fait des évolutions du système d'information utilisé, à savoir l'application REAP 219 ( * ) .
REAP était historiquement alimenté par deux sources :
- le système d'information Aramis. C'est l'application utilisée par les comptables publics du Trésor. Elle permettait jusqu'à une date récente de faire remonter vers l'OEAP à la fois les données relatives aux marchés publics de l'État (organismes centraux et déconcentrés) et des collectivités territoriales ;
- les déclarants directs. Ce sont les acheteurs publics dont les opérations financières ne relèvent pas du réseau de la DGFiP, à savoir les entités adjudicatrices et des divers organismes relevant de l'ordonnance du 6 juin 2005.
Pour améliorer la qualité de la collecte auprès des acheteurs publics rattachés au réseau de la DGFiP, les services de l'État ont procédé, partiellement en 2011 et intégralement ensuite, à l' intégration de l'application REAP et de l'application CHORUS , cette dernière étant l'application retraçant de manière complète l'ensemble des engagements financiers de l'État, que ces engagements concernent ou non les marchés publics.
Le sourçage de REAP sur CHORUS a permis d' automatiser une grande partie de la collecte d'information pour les marchés publics des services centraux et déconcentrés de l'Etat, rendant inutile la saisie manuelle complète, via Aramis, des fiches de recensement relatives aux marchés publics 220 ( * ) .
Le gain ainsi obtenu est à la fois quantitatif et qualitatif :
- qualitatif, car l'OEAP, pour les marchés de l'État, fait désormais l'économie d'un dispositif de renseignement statistique reposant sur une logique déclarative et sur la saisie manuelle, qui sont source de nombreuses erreurs dans la remontée de l'information ;
- quantitatif, car c'est l'ensemble des dépenses relatives aux marchés publics qui sont retracées dans CHORUS. Cela permet à l'OEAP de fournir un recensement exhaustif des marchés publics de l'État à partir du seuil de 40 000 euros.
Les effets de l'intégration de REAP et de CHORUS ont été très importants. Entre 2010 et 2011, cette amélioration méthodologique a permis d'assurer l'exhaustivité du recensement des marchés de l'État au-dessus du seuil de 90 000 euros, mais aussi de disposer de données complètes sur les marchés étatiques dont le montant est compris entre 40 000 à 90 000 euros.
Au total, en 2011, 9 000 marchés supplémentaires, correspondant à un volume d'affaires de 1,8 milliard d'euros, ont pu être comptabilisés par ce recensement.
(2) Des progrès ont également été réalisés dans le cas des autres acheteurs publics
Concernant la deuxième source d'alimentation de REAP, à savoir les déclarants directs, d'importants progrès méthodologiques sont également à signaler :
- à compter de 2009, les statistiques ont intégré les marchés publics passés par les « opérateurs de réseaux » 221 ( * ) . Si cet ensemble d'acheteurs est relativement peu nombreux, puisqu'on en compte seulement 218 en 2012, ils représentent néanmoins une part importante des achats publics : 21 milliards d'euros en 2012 selon l'OEAP (soit 28 % du montant total recensé par l'OEAP), peut-être même plus de 50 milliards d'euros si l'on prend en compte la sous-déclaration ( Cf. infra ). ;
- à compter de 2011, le champ de la collecte a été étendu aux PPP de l'État . Bien que cela concerne un nombre réduit de contrats, cela a néanmoins permis d'intégrer dans le périmètre du recensement un volume d'affaires substantiel. Ainsi, en 2011, l'OEAP a recensé seulement 15 PPP, mais leur montant représentait 3,7 milliards d'euros. L'intégration des marchés de partenariat apparaît bien tardive, puisque l'essentiel des PPP ont été conclus entre 2004 et 2011 ;
- la dématérialisation de la transmission des données a progressé. Les déclarants directs ont en effet désormais la possibilité de disposer d'un compte REAP, qui leur permet d'alimenter la base du recensement par Internet. Plus simple et moins coûteuse que la déclaration papier, la télé-déclaration incite les acheteurs publics à mieux mettre en oeuvre leurs obligations en matière de recensement ;
Source : OEAP, recensement des marchés publics, exercices 2011 à 2013
- enfin, la DAJ a mis en oeuvre une politique de détection et de relance des personnes tenues de recenser leurs marchés publics . Mise en place à partir de 2011, la lettre de relance de l'OEAP a permis, sur ce seul exercice, de renseigner les données relatives à 11 283 marchés qui, à défaut, auraient échappé au recensement. Cela correspond à un volume d'affaires de 5,7 milliards d'euros. Malgré son caractère artisanal, cette technique de prévention de la sous-déclaration se montre relativement efficace.
d) Une source d'information précieuse malgré son incomplétude
Si les données de l'OEAP offrent une image très partielle des marchés publics, les travaux de l'observatoire n'en sont pas moins utiles dans la mesure où ils fournissent des informations qui ne sont pas accessibles via les comptes publics de l'Insee. Ces informations portent notamment sur :
- la catégorisation juridique des acheteurs (État, établissements publics de l'État, collectivités territoriales, intercommunalités, syndicats de communes, hôpitaux, organismes d'HLM, etc...) ;
- la taille des entreprises titulaires des marchés (microentreprises, PME, ETI, grandes sociétés), ce qui permet notamment d'analyser la place des PME dans l'achat public;
- le montant des marchés ;
- le segment d'achat (fournitures, services, travaux) et même sur le domaine sectoriel de l'achat (défense, santé, logement, etc .) ;
-la nature de la procédure utilisée (appel d'offres ouvert, appel d'offres restreint, marché négocié, dialogue compétitif, concours, procédure adaptée, etc .) ;
- la fréquence du recours à des clauses spécifiques (allotissement, marchés avec clauses sociales ou environnementales, marchés à prix révisables, etc .).
2. La comptabilité nationale permet de chiffrer l'achat public, hors concessions, aux environs de 200 milliards d'euros par an pour les seules administrations publiques
a) Présentation des données issues de la comptabilité nationale
La comptabilité nationale ignore la notion de commande publique. Cette dernière est d'origine juridique, alors que les concepts servant de base à la comptabilité nationale sont, eux, de nature économique.
Malgré cette différence fondamentale d'approche, l'Insee peut toutefois, à partir des données agrégées qui lui parviennent de la comptabilité publique, calculer deux agrégats, dont le champ recoupe celui de la commande publique, à savoir :
- les consommations intermédiaires des administrations publiques (centrales, locales et de sécurité sociale). Elles correspondent à la valeur des biens et services transformés ou entièrement consommés par les administrations au cours du processus annuel de production et représentent 110 milliards d'euros en 2014 ;
- la formation brute de capital fixe (FBCF) de ces mêmes administrations. Elle est constituée par la valeur de leurs acquisitions nettes d'actifs fixes et peut s'interpréter comme leur investissement. En 2014, elle a représenté un peu plus de 78 milliards d'euros.
Les achats publics tels que retracés par la comptabilité nationale représentent ainsi environ 10 % du PIB national .
La commande publique par catégorie d'administrations publiques, d'après l'Insee
(en milliards d'euros)
|
Pour l'année 2014 |
Etat |
ODAC |
APUC |
Collectivités territoriales |
ODAL |
APUL |
Régimes d'assurance sociale |
Organismes dépendant des assurances sociales - hôpitaux |
ASSO |
APU |
|
Consommations intermédiaires |
20,3 |
10,7 |
31,0 |
42,5 |
9,5 |
51,9 |
6,1 |
21,1 |
27,2 |
110,1 |
|
Formation brute de capital fixe |
8,4 |
16,3 |
24,7 |
43,3 |
2,2 |
45,5 |
1,1 |
7,3 |
8,4 |
78,6 |
|
Commande publique 222 ( * ) |
28,7 |
27,1 |
55,8 |
85,8 |
11,7 |
97,5 |
7,2 |
28,4 |
35,5 |
188,8 |
ODAC : organismes divers d'administration centrale. APUC : administrations publiques centrales. ODAL : organismes divers d'administration locale. APUL : administrations publiques locales. ASSO : administrations de sécurité sociale. APU : administrations publiques.
Au-delà du chiffrage global, les données de l'Insee permettent d'analyser la répartition de l'achat public entre les grandes catégories d'acheteurs publics .
Les collectivités territoriales correspondent à plus de la moitié l'achat public (97,5 milliards d'euros pour les APU locales par rapport au total de 188, 8 milliards d'euros), le reste de l'achat public étant le fait de l'État et ses opérateurs (55,8 milliards d'euros) et des administrations de sécurité sociale, essentiellement les hôpitaux (35,5 milliards d'euros).
Source : Insee, comptes des administrations publiques, exercice 2014
Si l'on assimile les consommations intermédiaires à des frais de fonctionnement et la FBCF à de l'investissement, on peut dire que les achats des APU sont, à hauteur de 40 % du total, destinés à financer leur investissement et, pour le reste, servent à financer leur fonctionnement. Il est intéressant de noter que l'effort d'investissement public résulte, à près de 60%, de l'effort d'accumulation des collectivités territoriales.
Source : Insee, comptes des administrations publiques, exercice 2014
Enfin, on peut ventiler l'achat des administrations par grandes fonctions.
Source : Insee, comptes des administrations publiques, données 2013
b) Des données utiles mais qui ne prennent pas en compte les entreprises soumises aux règles de la commande publique
Du fait du caractère exhaustif de l'enregistrement des flux financiers par l'Insee, la mesure de l'achat public à partir de la comptabilité nationale ne rencontre pas le problème de la non déclaration des marchés de faible montant ni celui de la sous-déclaration des marchés au-dessus du seuil des 90 000 euros auquel se heurte l'OEAP.
Cette mesure de la commande publique n'en reste pas moins approximative et incomplète.
En particulier, comme on l'a signalé précédemment, les marchés de fourniture, de service et de travaux des opérateurs de réseau qui, juridiquement, sont soumis aux règles de la commande publique (EDF, ERDF, SNCF, RATP...) ne sont pas inclus dans les consommations intermédiaires et la FBCF des administrations publiques. L'activité de ces entités, même si elles sont contrôlées par des administrations publiques, relèvent en effet de la sphère marchande et du champ concurrentiel.
Les marchés passés par ces entités, qui pèsent à hauteur de 20 milliards d'euros selon le recensement de l'OEAP (mais environ 75 milliards d'euros pour les services publics au sens de la Commission européenne), échappent ainsi à la mesure de la commande publique réalisée à partir de la comptabilité nationale.
Pour mieux cerner la commande publique, il conviendrait de les « ajouter » aux données tirées de la comptabilité nationale 223 ( * ) .
Comparaison de la mesure de la commande publique par l'Insee et l'OEAP du point de vue de l'exhaustivité du recueil des données
|
Recensement de l'OEAP |
Mesure selon les concepts de la comptabilité nationale |
|
|
Marchés publics des organismes publics ou sous contrôle public opérant dans le secteur non marchand (y compris marchés de partenariat) |
Prise en compte partielle (exhaustivité limitée par des problèmes de non déclaration et de sous déclaration) |
Prise en compte exhaustive |
|
Achats hors droit de la commande publique des organismes publics opérant dans le secteur non marchand |
Non prise en compte (exemples : achats d'énergie primaire, loyers, achats soumis au secret défense,...) |
Prise en compte exhaustive |
|
Marchés publics des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux. |
Prise en compte partielle (exhaustivité limitée par des problèmes de non déclaration et de sous déclaration) |
Non prise en compte |
|
Concessions |
Non prise en compte |
Non prise en compte |
Source : Mission d'information
3. Le périmètre « large » de la Commission européenne (incluant les transferts sociaux en nature, contrairement au présent rapport) : des dépenses de 370 milliards d'euros en 2011
La Commission européenne retient un périmètre encore plus large, qui excède le champ du présent rapport puisqu'il comprend, outre les consommations intermédiaires et la formation brute de capital fixe des administrations et les dépenses de travaux, biens et services du secteur des « utilities » (c'est-à-dire des services publics), les transferts sociaux en nature , 100 milliards d'euros 224 ( * ) dans le cas de la France, soit environ 5 points de PIB.
Au sens de la comptabilité nationale, les transferts sociaux en nature regroupent :
- les prestations sociales en nature, qui contrairement à ce que leur nom indique sont de nature financière, mais sont utilisées par les ménages pour acheter des biens et services (aide personnalisée au logement par exemple), le cas échéant en se faisant rembourser (médicaments, soins médicaux) ;
- les transferts de biens et services individuels non marchands produits par les administrations publiques (en particulier l'éducation et la santé).
Les transferts sociaux en nature sortent du champ de l'achat public défini par le présent rapport.
Selon cette conception très large de l'achat public, les achats publics de la France auraient été de l'ordre de 370 milliards d'euros en 2011.
Les dépenses publiques de fournitures, travaux
et services en 2010 et 2011,
selon la Commission
européenne
(en milliards d'euros)
|
2010 |
2011 |
|
|
Allemagne |
485,36 |
496,2 |
|
Royaume-Uni |
389,61 |
377,94 |
|
France |
367,43 |
369,79 |
|
Italie |
251,81 |
251,56 |
|
Pays-Bas |
177,61 |
177,62 |
|
Espagne |
177,2 |
164,78 |
|
Suède |
68,17 |
73,73 |
|
Pologne |
73,13 |
73,54 |
|
Autriche |
65,48 |
65,99 |
|
Belgique |
58,06 |
60,68 |
|
Danemark |
41,08 |
41,08 |
|
République tchèque |
37,21 |
36,7 |
|
Finlande |
35,06 |
36,31 |
|
Portugal |
36,76 |
33,75 |
|
Roumanie |
32,32 |
33,56 |
|
Irlande |
25,21 |
23,23 |
|
Hongrie |
22,42 |
22,04 |
|
Grèce |
23,88 |
18,41 |
|
Slovaquie |
15,53 |
15,21 |
|
Bulgarie |
6,49 |
6,47 |
|
Luxembourg |
6,25 |
6,41 |
|
Slovénie |
6,3 |
6,11 |
|
Lituanie |
4,91 |
4,94 |
|
Lettonie |
3,7 |
4,06 |
|
Estonie |
2,81 |
3 |
|
Chypre |
1,92 |
1,86 |
|
Malte |
0,84 |
0,91 |
|
Total UE |
2 416,55 |
2 405,88 |
Source : Commission européenne, « Public procurement indicators 2011 », 5 décembre 2012
Décomposition des dépenses publiques de
fournitures, travaux et services
en 2011, selon la Commission
européenne
(en points de PIB)
Utilities : services publics. General Government : administrations publiques. Social Transfers in Kind : transferts sociaux en nature. Gross Fixed Capital Formation : formation brute de capital fixe. Intermediate Consumption : consommation intermédiaire.
Source : Commission européenne, « Public procurement indicators 2011 », 5 décembre 2012
* 209 Ce qui correspond au seuil à partir duquel le pouvoir adjudicateur est tenu de publier un avis d'appel public à la concurrence soit dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics, soit dans un journal habilité à recevoir des annonces légales. Cf. III-1° de l'article 40 du code des marchés publics
* 210 Helios est l'application comptable dédiée aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Chorus est l'application budgétaire et comptable de l'État, tant pour ses organes centraux que déconcentrés.
* 211 L'OEAP pourrait même théoriquement recenser les marchés de l'État, dès le premier euro. Selon l'OEAP, les marchés de l'État situés sous le seuil des 40 000 euros représenteraient environ 5 milliards d'euros et correspondraient à 900 000 décisions d'engagement portant sur des montants souvent extrêmement modestes.
* 212 Selon lequel « le pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires » .
* 213 Chiffre transmis à la mission d'information.
* 214 La direction générale de l'armement a ainsi indiqué à la mission d'information : « l'OEAP ne recense pas (...), au moins en ce qui concerne la défense, les marchés passés hors directive dont les marchés passés dans le champ de l'article 346 TFUE puisque la disposition de la directive qui prévoit la transmission de ces chiffres à la Commission européenne est justement limitée au champ d'application de cette directive ».
* 215 Audition par la mission d'information de M. Jean Maïa, directeur du service des affaires juridiques du ministère de l'économie, 21 mai 2015.
* 216 Il est vraisemblable qu'une partie des personnes ou des organismes publics qui sont inconnus de l'OEAP le sont tout simplement parce qu'ils ne réalisent jamais, ou seulement exceptionnellement, des marchés dépassant le seuil des 90 000 euros. C'est sans doute le cas des très petites communes. Mais certaines régions, communes de grande taille et groupements intercommunaux n'ont, jusqu'à présent, jamais fait remonter à l'OEAP de données sur leurs marchés publics, alors même que ces acteurs sont régulièrement amenés à passer des marchés supérieurs à 90 000 euros.
* 217 Les marchés des « opérateurs de réseaux » ne sont plus distingués en 2013.
* 218 Source : Commission européenne, « Public procurement indicators 2011 », 5 décembre 2012.
* 219 REAP pour Recensement économique de l'achat public
* 220 Même s'il reste une part de saisie manuelle, car certaines des informations requises par la fiche de recensement de l'OEAP ne sont pas intégrables dans CHORUS.
* 221 Il est à noter que si les marchés publics des opérateurs de réseau ont commencé à être recensés en 2009, c'est seulement à partir de 2011 qu'ils ont été présentés de manière indépendante. Auparavant, ils étaient rattachés aux achats des collectivités territoriales et, surtout, de l'État. Ils n'apparaissaient donc pas comme tels dans les statistiques diffusées par l'OEAP.
* 222 Hors transferts sociaux en nature de produits marchand.
* 223 Ces données, obtenues selon une méthodologie totalement étrangère à la comptabilité nationale, ne peuvent être additionnées en toute rigueur. L'addition en question n'a pas d'autre but que de corriger de façon très intuitive l'ordre de grandeur.
* 224 Selon l'Insee, les transferts sociaux en nature ont été de 118,5 milliards d'euros en 2011 ( 128 milliards d'euros en 2014).