B. LA CRISE UKRAINIENNE MARQUE UN TOURNANT
1. Un conflit d'une gravité inédite au coeur du continent européen
a) Une crise politique
Présidée depuis le 7 février 2010 par Viktor Ianoukovitch, réputé proche de la Russie mais menant en réalité une politique extérieure « multivectorielle » 6 ( * ) , l'Ukraine avait donné à celle-ci des gages qui étaient de nature à la rassurer . Elle avait ainsi, avec les accords de Kharkov signés en avril 2010, prorogé le bail de la base navale russe de Sébastopol jusqu'en 2042. En juillet 2010, la Rada avait adopté une loi consacrant le statut « hors bloc » de l'Ukraine (excluant donc toute candidature à l'OTAN) et une autre facilitant l'utilisation de la langue russe dans les régions russophones.
Parallèlement, compte tenu de certaines difficultés existantes avec la Russie, notamment en ce qui concerne le prix du gaz, très défavorable à l'Ukraine depuis les accords gaziers de janvier 2009, le pouvoir ukrainien conduisait depuis plusieurs années des négociations en vue de la conclusion d'un accord d'association avec l'UE , démarche à laquelle la Russie n'avait pas initialement manifesté sa désapprobation.
Ce n'est qu'à l'approche de la signature de l'accord prévue en même temps que celle d'accords similaires avec deux Etats de l'espace post-soviétique (Géorgie et Moldavie) au sommet du Partenariat oriental de Vilnius les 28-29 novembre 2013, que la Russie a commencé à faire pression pour que l'Ukraine y renonce. Moscou a en effet pris tardivement conscience de l'impact potentiel de cet accord sur ses relations avec l'Ukraine, l'économie et l'industrie des deux pays étant étroitement imbriquées . Ainsi, les trois-quarts des actifs industriels situés à l'est du pays, une bonne part de la finance ukrainienne et la totalité des actifs stratégiques appartiennent à des Russes 7 ( * ) . Sans doute la Russie a-t-elle craint que la puissance économique et commerciale de l'UE porte atteinte aux intérêts importants qu'elle conservait dans ce pays.
En outre, la signature par l'Ukraine de l'accord d'association aurait été incompatible avec son éventuelle adhésion à l'Union eurasiatique , projet phare de la troisième présidence de Vladimir Poutine. Certes, si elle avait signé un accord de libre-échange avec la Russie en 2011, l'Ukraine restait assez prudente vis-à-vis des projets d'intégration régionale de la Russie. Mais celle-ci gardait l'espoir de la voir rejoindre son Union. En effet, sans l'Ukraine, l'équilibre géographique et économique de ce projet était compromis et sa crédibilité entamée.
Enfin, il faut rappeler que l'Ukraine a toujours occupé une place à part pour la Russie , pour des raisons historiques et culturelles, mais aussi stratégiques. Ainsi, les racines historiques de la Russie se trouveraient à Kiev. Les peuples ukrainien et russe, tous deux slaves, entretiennent des liens personnels et familiaux très étroits. Les deux pays partagent une histoire et une culture politique du fait de leur appartenance commune à l'URSS durant une grande partie du XX ème siècle. Enfin, d'un point de vue stratégique, outre le fait qu'elle abrite la flotte russe de la mer Noire, l'Ukraine forme, pour la Russie, de par son étendue, un Etat-tampon face à l'espace euro-atlantiste. Et ce d'autant plus qu'elle est présentée dans la doctrine américaine comme l'élément pivot de la stratégie de roll-back (cf. infra ).
A partir de l'été 2013, la Russie use donc de tous les leviers dont elle dispose pour faire céder le pouvoir ukrainien. Le rapport de force est d'autant plus en sa faveur que l'Ukraine, plombée par son niveau d'endettement et confrontée à d'importantes échéances pour le remboursement de prêts et à la pression du FMI, est au bord de la faillite.
Cédant à la pression russe, le président Viktor Ianoukovitch annonce le 20 novembre 2013 qu'il suspend le processus de négociation, ce qui déclenche un mouvement de protestation et des manifestations sur la place du Maïdan à Kiev. Très vite, pourtant, ce soulèvement populaire devient un mouvement dirigé contre le pouvoir en place et les dérives qu'il incarne (corruption, gestion opaque, confiscation des richesses par le clan Ianoukovitch...).
Sa prise de distance vis-à-vis de l'UE permet à Kiev de bénéficier du soutien monnayé auprès de Moscou : signant avec la Russie une quinzaine d'accords bilatéraux le 17 décembre 2013, l'Ukraine se voit notamment accorder un prêt de 15 milliards de dollars - sur lequel elle touchera effectivement 3 milliards - et une réduction de ses tarifs gaziers.
Face à une contestation qui s'inscrit dans la durée, le régime se raidit, l'adoption de lois liberticides et des violences policières entraînant un regain de protestations qui débouchent sur une grave crise politique. Si l'intervention des trois ministres des affaires étrangères du « Triangle de Weimar » permet d'aboutir à un accord entre le président ukrainien et l'opposition (21 février 2014) organisant une transition démocratique dans l'attente d'une nouvelle élection présidentielle, celui-ci est désavoué par la rue et Ianoukovitch s'enfuit dans l'est du pays avant d'être destitué par la Rada.
b) Une crise internationale
C'est à compter de cet épisode, qu'elle considère comme un coup d'Etat, refusant de reconnaître le gouvernement provisoire mis en place, que la Russie s'implique militairement dans la crise.
La première étape est l'annexion de la Crimée . Invoquant des menaces sur les populations russophones de Crimée et la remise en cause -temporaire - par les nouvelles autorités d'une loi conférant des facilités particulières à l'utilisation de la langue russe en Ukraine, la Russie va mener, sans l'assumer d'abord publiquement, une opération militaire de grande ampleur, lui permettant, grâce à l'infiltration de forces spéciales, de s'emparer en trois semaines de ce territoire, sans effusion de sang et d'une manière parfaitement maîtrisée : prise de contrôle, le 27 février 2014, du gouvernement et du parlement de Simféropol, organisation, le 16 mars, d'un referendum à l'issue duquel la Crimée déclare son indépendance et réclame son rattachement à la Russie, signature, le 18 mars, du traité rattachant la Crimée et la ville de Sébastopol à la Fédération de Russie, entériné le 20 mars, par un décret présidentiel russe.
Par la suite, Vladimir Poutine convoque l'histoire pour justifier le « retour de la Crimée à la Mère Patrie », mettant l'accent, dans son discours du 18 mars 2014 à l'occasion de la ratification du traité précité, sur la « russité » de ce territoire, où fut baptisé le prince Vladimir, fondateur de l'orthodoxie : « Tout en Crimée évoque notre histoire et notre fierté communes (...) Dans les coeurs et les esprits des gens, la Crimée a toujours été une partie inséparable de la Russie. Cette conviction profonde est fondée sur la vérité et la justice et a été transmise de génération en génération, au fil du temps, en toutes circonstances, malgré tous les changements dramatiques que notre pays a connus tout au long du XXe siècle » .
La Crimée est majoritairement peuplée de « russes ethniques » disposant de passeports russes. Conquise par la Russie en 1783, elle fut tardivement rattachée à l'Ukraine par Khrouchtchev en 1954, restant dans les frontières de celle-ci lors de la dissolution de l'URSS en 1991.
Pour autant, l'annexion a sans doute davantage à voir avec la sécurité de l'environnement de la base navale russe de Sébastopol , que la Russie a estimée menacée par le départ de Viktor Ianoukovitch, et la crainte d'un rapprochement atlantiste du pays qu'avec la protection des populations russophones, en réalité non menacées.
Cette annexion-éclair, qui viole l'intégrité territoriale de l'Ukraine et méconnaît l'intangibilité des frontières, principe fondamental du droit international, déclenche dès le 17 mars 2014 une première vague de sanctions européennes contre 21 personnalités russes et ukrainiennes (interdictions de visas et gel des avoirs) valables initialement six mois. Plus tard seront décidés par Bruxelles un embargo sur les marchandises originaires de Crimée et de Sébastopol (juin 2014) et l'interdiction des investissements dans cette région 8 ( * ) .
Aucun Etat n'a reconnu l'annexion de la Crimée par la Russie. Un retour en arrière sur cette question de la part de Vladimir Poutine semble peu probable, celui-ci la considérant comme la réparation d'une erreur historique et comme un élément marquant de sa présidence qu'il entend léguer à la postérité.
Pourtant, la communauté internationale ne peut accepter cette violation du droit international et en particulier de l'Acte final d'Helsinki et de son « Décalogue », déclaration qui figure au début de cet accord et qui énonce les dix principes que les Etats parties s'engagent à respecter dans leurs relations .
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Déclaration sur les principes régissant les relations mutuelles des Etats participants ( articles 1 à 4 ) I. Egalité souveraine, respect des droits inhérents à la souveraineté Les Etats participants respectent mutuellement leur égalité souveraine et leur individualité ainsi que tous les droits inhérents à leur souveraineté et englobés dans celle-ci, y compris, en particulier, le droit de chaque Etat à l'égalité juridique, à l'intégrité territoriale, à la liberté et à l'indépendance politique. Ils respectent aussi le droit de chacun d'entre eux de choisir et de développer librement son système politique, social, économique et culturel ainsi que celui de déterminer ses lois et ses règlements. Dans le cadre du droit international, tous les Etats participants ont des droits et devoirs égaux. Ils respectent le droit de chacun d'entre eux de définir et de conduire à son gré ses relations avec les autres Etats conformément au droit international et dans l'esprit de la présente Déclaration. Ils considèrent que leurs frontières peuvent être modifiées, conformément au droit international, par des moyens pacifiques et par voie d'accord . Ils ont aussi le droit d'appartenir ou de ne pas appartenir à des organisations internationales, d'être partie ou non à des traités bilatéraux ou multilatéraux, y compris le droit d'être partie ou non à des traités d'alliance ; ils ont également le droit à la neutralité. II. Non-recours à la menace ou à l'emploi de la force Les Etats participants s'abstiennent dans leurs relations mutuelles , ainsi que dans leurs relations internationales en général, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un Etat , soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies et la présente Déclaration. Aucune considération ne peut être invoquée pour servir à justifier le recours à la menace ou à l'emploi de la force en violation de ce principe. En conséquence, les Etats participants s'abstiennent de tout acte constituant une menace d'emploi de la force ou un recours direct ou indirect à la force contre un autre Etat participant. De même ils s'abstiennent de toute manifestation de force visant à faire renoncer un autre Etat participant au plein exercice de ses droits souverains. De même, ils s'abstiennent aussi dans leurs relations mutuelles de tout acte de représailles par la force. Aucune menace ou aucun emploi de la force de ce genre ne sera utilisé comme un moyen de résoudre les différends, ou les questions qui pourraient entraîner des différends entre eux. III. Inviolabilité des frontières Les Etats participants tiennent mutuellement pour inviolables toutes leurs frontières ainsi que celles de tous les Etats d'Europe et s'abstiennent donc maintenant et à l'avenir de tout attentat contre ces frontières . En conséquence, ils s'abstiennent aussi de toute exigence ou de tout acte de mainmise sur tout ou partie du territoire d'un autre Etat participant. IV. Intégrité Territoriale des Etats Les Etats participants respectent l'intégrité territoriale de chacun des autres Etats participants. En conséquence, ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec les buts et principes de la Charte des Nations unies contre l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou l'unité de tout Etat participant, et en particulier de toute action de ce genre représentant une menace ou un emploi de la force. De même, les Etats participants s'abstiennent chacun de faire du territoire de l'un d'entre eux l'objet d'une occupation militaire ou d'autres mesures comportant un recours direct ou indirect à la forc e contrevenant au droit international, ou l'objet d'une acquisition au moyen de telles mesures ou de la menace de telles mesures. Aucune occupation ou acquisition de cette nature ne sera reconnue comme légale . |
L'annexion de la Crimée est suivie d'importantes manifestations contre le nouveau pouvoir et le mouvement Maïdan dans les régions russophones de l'Est du pays . Les manifestants pro-russes, soutenus par des forces armées sans insigne, occupent des bâtiments publics. Le 11 mai 2014, les « républiques » de Donetsk et Louhansk proclament leur indépendance à l'issue de référendums non reconnus, y compris par la Russie. Durant cette phase, celle-ci soutient les revendications des séparatistes et plaide pour une fédéralisation de l'Ukraine. L'apparition dans le discours des autorités russes du concept de Novorossia (« Nouvelle Russie »), dénomination qui, à l'époque tsariste, désignait ces régions de l'Est n'appartenant pas à l'Ukraine, fait craindre une intervention militaire russe, d'autant que des troupes russes sont massivement massées à la frontière. Kiev annonce de son côté le lancement d'une « opération antiterroriste » qui s'intensifie après l'élection de Petro Porochenko comme président de l'Ukraine le 25 mai 2014.
2. Sanctions, contre-sanctions et dégradations des relations
a) Les sanctions adoptées par les pays occidentaux
En réaction à l'annexion de la Crimée et aux diverses actions suscitées ou soutenues par la Russie dans le Donbass en violation de l'intégrité territoriale et de la souveraineté de l'Ukraine, les pays occidentaux prennent des mesures restrictives.
Compte tenu de l'impossibilité d'adopter des sanctions au niveau international, la Russie s'étant opposée le 15 mars à l'adoption d'une résolution au Conseil de Sécurité de l'ONU condamnant l'annexion de la Crimée, les Etats-Unis et l'Union européenne adoptent séparément leurs propres sanctions, imités par d'autres Etats (Japon, Canada, Norvège, Nouvelle-Zélande, Suisse, Australie, Albanie, Monténégro, Islande, Géorgie et bien entendu Ukraine).
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Les sanctions européennes En ce qui la concerne, l'UE a défini lors du Conseil européen du 6 mars 2014 une approche en trois phases, qui s'est traduite, à mesure de l'évolution de la situation, par la prise de trois types de sanctions : - des mesures politiques/diplomatiques (dites de phase 1 ), identifiées dans les conclusions des Conseils européens des 6 et 20-21 mars 2014 : suspension des discussions sur les visas (tant sur l'accord de facilitation, qui était en voie de finalisation, que sur le processus de libéralisation, qui étaient des dossiers prioritaires pour Moscou), suspension des négociations en vue d'un nouvel accord global UE-Russie, annulation du sommet UE-Russie de Sotchi, prévu le 3 juin 2014, et des sommets bilatéraux périodiques entre les Etats membres et la Russie ; suspension des programmes de coopération UE-Russie, suspension de certains financements de la part de banques multilatérales... ; - des mesures individuelles (dites de phase 2 ), visant des personnes et des entités (interdictions de visas et gel d'avoirs) adoptées en plusieurs vagues depuis le 17 mars 2014 à l'encontre de 150 personnes (dirigeants séparatistes, membres du gouvernement de Crimée, oligarques, parlementaires russes) et 37 entités (entités de l'Est de l'Ukraine et de Crimée pour l'essentiel) ; à la suite du bombardement de Marioupol, le Conseil des Affaires européennes du 29 janvier 2015 a décidé de reconduire de façon anticipée ces sanctions individuelles jusqu'au 15 septembre 2015, alors qu'elles étaient théoriquement en vigueur jusqu'au 15 mars 2015 ; elles ont été de nouveau prorogées de six mois jusqu'au 15 mars 2016 ; - des mesures économiques sectorielles (dites de phase 3 ) : deux trains de sanctions, entrés en vigueur respectivement le 1 er août 2014 (faisant suite au crash du vol MH17 le 17 juillet, vraisemblablement abattu accidentellement par des séparatistes) et le 12 septembre 2014 (faisant suite à la dégradation de la situation dans l'Est de l'Ukraine), adoptés de manière coordonnée, tant pour le calendrier que pour le contenu, avec les Etats-Unis. Ces sanctions économiques consistent en une limitation de l'accès des banques et grandes entreprises d'Etat russes aux marchés financiers et aux capitaux européens (émission d'actions ou d'obligations d'une maturité supérieure à 30 jours, obtention de prêts ou produits dérivés), en un embargo sur le commerce des armes et de matériels connexes, en une restriction des exportations de biens à double usage (civil et militaire) et en une restriction des exportations de technologies sensibles dans le secteur pétrolier (visant à permettre l'exploitation du pétrole de schiste ou du pétrole en eau profonde et dans l'Arctique). Valables initialement jusqu'au 31 juillet 2015, ces sanctions économiques sectorielles ont été reconduites lors du Conseil Affaires étrangères du 22 juin 2015, jusqu'au 31 janvier 2016 , conformément aux conclusions du Conseil européen du 19 mars 2015 qui a conditionné la levée des sanctions à la mise en oeuvre intégrale des accords de Minsk, censée intervenir au plus tard le 31 décembre 2015. |
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Des sanctions spécifiques ont en outre été adoptées à l'encontre la Crimée : Outre la suspension des programmes de coopération sur financements européens - hors projets destinés à soutenir les droits de l'homme et la société civile-, l'Union européenne a interdit : - l'importation dans l'UE des produits originaires de Crimée (adoptée le 23 juin 2014) ; - l'ensemble des nouveaux investissements européens en Crimée (adoptée le 18 décembre 2014) ; - l'exportation de certains biens et technologies à destination d'entreprises de Crimée ou en vue d'une utilisation en Crimée ; il s'agit de biens et technologies pouvant être utilisés dans les secteurs des transports, des télécommunications, de l'énergie et de l'exploitation de ressources pétrolières, minières et gazières (adoptée le 30 juillet et renforcée le 18 décembre 2014) ; - la fourniture de services liés aux investissements prohibés ou destinés au secteur du tourisme (adoptée le 18 décembre). |
Il faut également citer d'autres mesures de portée internationale comme l'annulation du sommet du G8 prévu à Sotchi les 4 et 5 juin 2014 et la suspension de la participation de la Russie à cette instance, qui redevient le G7, la suspension de son droit de vote à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, la suspension des négociations relatives à l'adhésion de la Russie à l'OCDE et à l'Agence internationale de l'énergie, le quasi boycott par les pays occidentaux de la célébration du 70 e anniversaire de la fin de la deuxième guerre mondiale à Moscou le 9 mai 2015.
Au niveau de l'OTAN, la coopération avec la Russie a également été suspendue, sans que le dialogue soit totalement rompu.
b) Les contre-mesures instaurées par la Russie
En réaction aux sanctions économiques décidées à l'été 2014, la Russie a décrété le 6 août 2014 un embargo sur de nombreux produits agroalimentaires des pays occidentaux (viande bovine et porcine, lait et produits laitiers, poissons, fruits et légumes, à l'exception des vins et boissons alcoolisées). Les pays concernés sont les Etats Membres de l'Union européenne, les États-Unis, l'Australie, le Canada et la Norvège.
Par ailleurs, les autorités russes ont rendu publique le 29 mai 2015 une « liste noire » de personnalités européennes qui, si elles cherchaient à se rendre en Russie, se verraient refuser l'accès au territoire par les autorités russes. Cette liste est composée de 89 noms 9 ( * ) .
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Y figurent quatre personnalités françaises : - M. Bruno Le Roux, Président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale ; - M. Daniel Cohn-Bendit, ancien député européen ; - M. Henri Malosse, Président du Comité économique et social européen ; - M. Bernard Henri-Lévy, écrivain. Parmi les autres personnalités européennes , on relève notamment M. Katrin Suder, Secrétaire d'Etat au ministère de la Défense allemand ; M. Uwe Corsepius, ancien secrétaire général du Conseil de l'UE et M. tefan Füle, ex-Commissaire européen chargé de l'élargissement et à la politique européenne de voisinage. |
Au lendemain de la prolongation des sanctions sectorielles européennes (Conseil des Affaires étrangères du 22 juin 2015), le gouvernement russe a annoncé un renouvellement des contre-mesures russes jusqu'au 5 août 2016 avec une « mise à jour » de la liste des produits agricoles européens sous embargo (décret du 25 juin 2015) 10 ( * ) . En outre, les marchandises saisies peuvent désormais être détruites, au lieu d'être renvoyées dans leur pays d'origine. Certaines destructions ont été fortement médiatisées.
Le 16 août 2015, le gouvernement russe a annoncé l'ajout à la liste des pays visés par les contre-mesures agroalimentaires de cinq pays s'étant associés à la prolongation des sanctions européennes : Albanie, Monténégro, Ukraine, Liechtenstein et Islande qui rejoignent les Etats membres de l'UE, les Etats-Unis, la Norvège, l'Australie et le Canada.
c) Quel impact sur les relations politiques entre la France et la Russie ?
La crise ukrainienne a conduit à un refroidissement des relations franco-russes qui s'est traduit notamment par une suspension de l'activité des instances du dialogue politique. Ainsi, le Séminaire intergouvernemental franco-russe organisé chaque année au niveau des Premiers ministres a été annulé en 2014 ; il en est de même s'agissant du Conseil de coopération pour les questions de sécurité, dont la dernière session s'est tenue à Paris en octobre 2012 à Paris et du Conseil économique, financier, industriel et commercial (CEFIC), dont la dernière session a eu lieu le 30 septembre 2013 à Paris.
Il faut également évoquer l'impact de cette crise sur l'exécution du contrat de vente des BPC Mistral , signé en 2011 entre la France et la Russie, qui a été suspendue à l'automne 2014, avant qu'une résiliation amiable du contrat intervienne le 5 août 2015 11 ( * ) .
Le dialogue a toutefois pu reprendre dans le cadre du format dit « de Normandie » ( cf. supra ), qui constitue une initiative réussie de la diplomatie française.
3. La remise en cause du partenariat stratégique avec la Russie
? Pour les pays occidentaux, la crise ukrainienne marque un tournant . En effet, jusqu'alors, leurs relations avec la Russie étaient fondées sur l'idée qu'elle était un partenaire stratégique qu'il fallait intégrer au concert international et européen et qu'elle s'alignerait tôt ou tard sur leurs standards. La crise ukrainienne met fin à cette hypothèse d'un partenariat stratégique avec la Russie , compte tenu des violations du droit international dont celle-ci s'est rendue coupable. Il s'agit, soulignons-le, de l'atteinte la plus grave commise à l'intégrité territoriale et à la souveraineté d'un Etat sur le continent européen depuis la deuxième guerre mondiale .
Les fondements de la sécurité européenne sont en effet remis en cause . En annexant la Crimée, la Russie, pourtant membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, a ainsi violé 12 ( * ) :
- l'article 2§4 de la Charte de l'ONU qui consacre les principes de l'inviolabilité des frontières , du respect de l'intégrité du territoire et de l'interdiction du recours à la force dans les relations entre Etats ;
- comme cela a déjà été mentionné ci-dessus, l'Acte final de la Conférence d'Helsinki, du 1 er août 1975, qui confirme ces principes ainsi que les frontières issues de la deuxième guerre mondiale ;
- le traité de Minsk du 8 décembre 1991, acte fondateur de la Communauté des Etats indépendants, qui organise la succession de l'URSS et garantit à ses Etats le respect de leurs frontières ;
- le mémorandum de Budapest du 5 décembre 1994, conclu entre la Russie, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Ukraine qui organise la dénucléarisation de cette dernière (qui abritait alors l'arsenal nucléaire le plus important) en échange de la garantie de ses frontières.
Le droit international et l'ordre international construits depuis des décennies se trouvent fragilisés . Le non-respect par la Russie du mémorandum de Budapest met à mal l'objectif de non-prolifération , un Etat renonçant à se doter de l'arme nucléaire n'ayant pas la garantie que son intégrité sera respectée. L'interprétation du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes invoquée par la Russie à propos de la Crimée comporte un risque de déstabilisation car il pourrait trouver à s'appliquer dans de nombreux pays, y compris en Russie, au risque d'une grande instabilité des frontières. Enfin, la guerre « hybride » menée par la Russie en Ukraine, avec des forces armées sans insigne, remet en cause le droit de la guerre et les progrès que celui-ci a permis (interdiction de certains comportements, protection des populations civiles, des prisonniers et des combattants).
Une ligne rouge a été franchie et pour beaucoup, il semble désormais difficile de considérer comme un partenaire un pays qui a méconnu à ce point les engagements internationaux auxquels il est partie .
A cet égard, le changement de ton de l'Allemagne , pays dont les échanges économiques avec la Russie sont les plus importants en Europe et qui a longtemps eu des liens historiques et culturels privilégiés avec celle-ci, est symptomatique du bouleversement qu'a représenté pour les pays occidentaux le comportement russe en Ukraine. Avec le soutien du patronat allemand, la chancelière Angela Merkel, a durci sa position à l'égard de la Russie à compter de l'été 2014, imposant, en dépit de ses propres intérêts économiques, une ligne très dure en matière de sanctions.
La conviction qui prévaut désormais chez un certain nombre d'experts occidentaux et chez leurs dirigeants est qu'il est nécessaire d'instaurer un rapport de force et d'imposer un coût à la politique menée par la Russie en Ukraine.
? Pour la Russie, la crise ukrainienne est l'occasion d'accentuer des tendances qui préexistaient , avec toutefois un réel changement d'échelle.
En soutenant la rébellion séparatiste et en annexant la Crimée, la Russie entend résister à l'Occident et marquer un coup d'arrêt définitif à l'expansion de l'OTAN et de l'UE à l'est.
Un parlementaire russe, rencontré par vos rapporteurs dans le cadre de leurs travaux a tenu, à cet égard, les propos suivants :
« Pendant vingt ans, nous avons joué le jeu européen, nous avons laissé faire et dire (...). Désormais, nous avons cessé d'être d'accord avec tout, de ne rien dire (....). Vladimir Poutine avait mis en garde dans son discours de Munich contre la possibilité d'une crise. Mais tout a continué comme si de rien n'était ».
La Russie manifeste clairement avec cette crise qu 'elle refuse désormais les règles du jeu imposées par l'Occident .
« (...) Le chef de l'Etat (russe) ne pouvait pas ignorer qu'il s'agissait d'une décision historique, signifiant que la Russie rejetait un ensemble de représentations formées en Europe et en Occident durant les décennies précédentes, et qu'il n'y aurait pas ensuite de retour au business as usual dans les relations entre Moscou et plusieurs de ses partenaires étrangers les plus importants » 13 ( * ) .
Non sans contradiction, puisqu'elle s'est toujours déclarée attachée au droit international et au respect de la souveraineté des Etats, elle s'affranchit dans cette crise de ces principes qu'elle ne juge pas davantage respectés par les pays occidentaux. Pour autant, elle ne renonce pas à trouver un fondement juridique à son action, soulignant que la Charte des Nations-Unies mentionne le droit des peuples à l'autodétermination et mettant en avant le précédent du Kosovo 14 ( * ) .
L'affaire ukrainienne fait ainsi écho à la guerre menée en 2008 en Géorgie, mais à une tout autre échelle puisqu'elle donne lieu à l'annexion pure et simple d'une partie du territoire d'un Etat souverain.
En annexant la Crimée et en exigeant pour le Donbass une autonomie poussée, la Russie veut obtenir l'assurance que l'Ukraine ne rejoindra ni l'UE, ni l'OTAN .
Selon certains experts, la Russie chercherait aussi à entraver le développement économique de l'Ukraine afin qu'elle ne décolle pas et ne suive pas la trajectoire de la Pologne, pays comparable à l'Ukraine à la fin des années 80, mais qui, grâce aux réformes et aux aides européennes, s'est fortement développée. Pour certains, elle ferait même le pari d'un effondrement économique qui provoquerait une déception de l'opinion ukrainienne vis-à-vis de l'Europe et de l'Occident et un retournement politique du pays en sa faveur.
Un autre élément marquant de la crise, côté russe, est l'intensité de la propagande à laquelle elle a donné lieu, véritable campagne de désinformation présentant les manifestants de Maïdan comme des fascistes, exagérant les menaces pesant sur les russophones, utilisant la fibre patriotique de la population au risque d'alimenter une flambée nationaliste. Elle a aussi été le vecteur d'un discours complotiste dirigé contre les Etats-Unis et ses alliés européens, accusés d'avoir fomenté le changement de régime en Ukraine et de chercher par tous les moyens à nuire aux intérêts de la Russie.
Enfin, le conflit en Ukraine a donné l'occasion à la Russie de démontrer sa parfaite maîtrise d'une nouvelle forme de guerre hybride combinant pression conventionnelle (mouvements de troupes aux frontières, exercices, intimidations) et actions clandestines (infiltrations de forces spéciales, propagande, cyber...).
Une dimension inquiétante s'est aussi manifestée à cette occasion : l'utilisation par la Russie de la menace de recourir à l'armement nucléaire tactique. Lors d'un entretien télévisé consacré au premier anniversaire de l'annexion de la Crimée 15 ( * ) , le président russe a révélé qu'à la veille du référendum sur cette question, il avait envisagé la possibilité de mettre les forces nucléaires russes en alerte. Ainsi des missiles mobiles de type K300P ont été amenés de Russie et positionnés de manière tout à fait visible en Crimée pour dissuader toute possible réaction de l'OTAN et des Etats-Unis.
4. Les initiatives occidentales pour enrayer le conflit
Parallèlement à l'adoption de sanctions (cf supra ), les pays européens prennent des initiatives diplomatiques visant à permettre une désescalade : rencontre du président russe et du président ukrainien en Normandie à l'instigation de la France et de l`Allemagne, à l'occasion de la commémoration du débarquement du 6 juin 1944, mise en place d'un « groupe de contact trilatéral » Ukraine-Russie-présidence suisse de l'OSCE.
La situation ne s'en dégrade pas moins à l'été 2014, l'offensive menée par Kiev à l'Est conduisant la Russie à apporter son soutien militaire aux séparatistes, qui lancent, à la fin de mois d'août une vaste contre-offensive. La Rada est dissoute le 25 août.
Dans ce climat de tensions, les négociations au sein du groupe de contact trilatéral avec les séparatistes débouchent sur la signature le 5 septembre 2014 du Protocole de Minsk , accord en douze points incluant un cessez-le-feu, complété le 19 septembre par un mémorandum qui en précise les dispositions (mise en place d'une zone tampon démilitarisée, dont la surveillance est confiée à l'OSCE, instauration d'un « statut spécial » pour les régions contrôlées par les séparatistes...).
S'il faut saluer le rôle essentiel et l'implication de l'OSCE dans ce dossier, ce premier accord a pâti de l'absence d'engagement politique de la part des grands Etats européens. Sa mise en oeuvre s'avère très difficile .
Malgré l'adoption, le 16 septembre, d'une loi dotant d'un « statut spécial temporaire » 16 ( * ) les districts du Donbass sous leur contrôle, les dirigeants séparatistes refusent de participer aux élections législatives anticipées du 26 octobre et organisent leurs propres élections « législatives » et « présidentielles » le 2 novembre 2014, non reconnues par le gouvernement ukrainien. A la suite de ces élections, Kiev suspend le paiement des prestations sociales et le financement des services publics à l'est.
Quant au cessez-le-feu, il est peu respecté, les hostilités se poursuivant avec une intensité plus ou moins forte, les périodes de tensions alternant avec les trêves.
Alors que la situation s'est de nouveau sensiblement dégradée à compter de janvier 2015, l'implication personnelle du Président de la République François Hollande et de la Chancelière allemande Angela Merkel permet de remettre sur les rails une solution politique au conflit : la réunion d'un sommet des chefs d'Etat de gouvernement en format dit « de Normandie » (France, Allemagne, Russie, Ukraine ) qu'ils provoquent à Minsk les 11 et 12 février 2015 , après une intense séquence diplomatique, permet d'obtenir la signature par le groupe de contact trilatéral et les séparatistes d'un « Paquet de mesures pour la mise en oeuvre des accords de Minsk », dont les quatre chefs d'Etat et de gouvernement se portent garants à travers une déclaration conjointe . Les accords dits « de Minsk II » c onstituent une feuille de route visant à permettre l'application des accords de Minsk de septembre 2014.
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Ce document traite à la fois de la situation sur le terrain (cessez-le-feu, retrait des armes lourdes, contrôle de ce processus par l'OSCE et, à terme, rétablissement du contrôle de l'Ukraine sur sa frontière avec la Russie) et du processus politique nécessaire à la résolution de la crise (statut spécial, décentralisation, amnistie, élections). Il fixe un calendrier pour le respect des engagements de chacune des parties, dont le point de référence est le début du retrait des armes lourdes. Sur le fond, les orientations fixées par le « Paquet de Mesures » restent les mêmes que celles figurant dans les accords dits de Minsk I (5 et 19 septembre 2014), à savoir le respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de l'Ukraine, le lancement d'un dialogue entre Kiev et les représentants séparatistes, la mise en oeuvre d'une décentralisation du pays et d'un statut spécial pour certaines zones des régions de Donetsk et Louhansk ainsi que la réhabilitation socio-économique de ces zones (rétablissement du versement des prestations sociales suspendues par le gouvernement de Kiev). L'article 13 du « paquet de mesures » prévoit l'instauration de groupes de travail thématiques au sein du groupe de contact tripartite (OSCE, Ukraine, Russie ). Quatre groupes consacrés respectivement à la situation humanitaire, à la sécurité, à la situation économique et au volet politique, ont été mis en place et se réunissent à Minsk à un rythme soutenu. Parallèlement, un mécanisme de suivi « en format Normandie » est prévu pour résoudre les difficultés d'application du Paquet et veiller à sa stricte mise en oeuvre par l'ensemble des parties. Prévu par la déclaration conjointe des chefs et de gouvernement, il se traduit par des réunions régulières, tant au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement que des ministres et des directeurs politiques des quatre pays concernés (France, Allemagne, Russie, Ukraine). |
Le cessez-le-feu entré en vigueur le 15 février 2015 a permis une désescalade immédiate sans toutefois faire cesser complétement les combats, concentrés dans certaines zones sensibles autour de Marioupol, que les séparatistes convoitent pour son port et ses aciéries, et de Donetsk.
Dans cet accord, reflet du rapport de forces sur le terrain au moment de sa signature, Kiev a dû faire des concessions : renoncement à toutes sanctions et poursuites contre les séparatistes (art.5), rétablissement des paiements sociaux dans les régions de l'est (art.8), report à la fin du processus politique du rétablissement du contrôle par l'Ukraine de sa frontière avec la Russie , alors même que la porosité de cette frontière alimente les territoires de l'est en matériel militaire et entretient le conflit, et surtout acceptation d'une autonomie poussée (art.11) - qualifiée de « décentralisation », alternative au terme de « fédéralisation » - impliquant l'attribution de compétences importantes aux régions de l'est : désignation des responsables du parquet et des tribunaux, création d'une police locale, coopération transfrontalière avec la Russie et même possibilité d'accords avec celle-ci concernant leur développement économique, social et culturel.
Le retrait des armes lourdes a été amorcé des deux côtés de la ligne de contact, mais est difficilement vérifiable par l'OSCE dont la faculté de contrôle reste entravée. Des prisonniers ont été libérés dans les deux camps, mais d'autres sont encore détenus, comme la pilote et députée Nadia Savtchenko, capturée en Ukraine et actuellement emprisonnée en Russie.
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Le volet institutionnel et politique des accords de Minsk : un sujet complexe et à risques Le volet politique et institutionnel des accords de Minsk , sur lequel le gouvernement ukrainien est attendu, reste le plus délicat à mettre en oeuvre , alors même qu'il est très urgent. Il prévoit en effet avant la fin de l'année 2015 : - l'organisation dans les régions séparatistes d'élections locales conformes à la loi ukrainienne et à la loi de septembre 2014 relative aux modalités temporaires de l'exercice de l'autonomie locale dans les régions de l'est ; - l'adoption, d'une part, d'une réforme constitutionnelle instaurant la décentralisation et une législation permanente sur le statut des régions de l'est. L'adoption par la Rada, le 17 mars 2015, d'une loi et deux résolutions relatives aux zones sous contrôle séparatiste et à l'entrée en vigueur du statut spécial temporaire, visant notamment à préciser le territoire relevant de ce statut, est venue compliquer l'équation en prévoyant : - que la loi de septembre 2014 sur le régime temporaire d'autonomie locale (portant statut spécial) n'entrera en vigueur qu'après l'organisation d'élections locales dans ces territoires ; - et que ces élections ne seront organisées qu'après le retrait des forces illégales, alors que les accords de Minsk ne prévoient aucune condition ; De surcroît, l'une des résolutions semble même indiquer que les élections ne pourraient se tenir qu'après rétablissement du contrôle de Kiev sur sa frontière. |
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La date des élections locales a été fixée dans tout le pays au 25 octobre 2015 , la loi sur les élections locales adoptée le 14 juillet 2015 prévoyant toutefois la possibilité de ne pas organiser les élections dans le Donbass « si les conditions de sécurité ne sont pas réunies ». D'autres difficultés se sont ajoutées : les séparatistes contestent la date retenue, le processus de supervision des élections peine à être mis en place... S'agissant de la réforme constitutionnelle, une commission composée de représentants des différentes régions ukrainiennes a été instituée le 3 mars 2015. Le projet de révision de la Constitution qu'elle a préparé, adopté par la Rada le 31 août dernier , prévoit à la fois une réforme d'application générale tendant à la décentralisation de l'Etat ukrainien (disparition des gouverneurs nommés au profit d'exécutifs, création d'intercommunalités, mise en place de préfets...) et un statut spécial pour les territoires contrôlés par les séparatistes dont la définition est renvoyée à une loi : « les spécificités de la mise en oeuvre de l'autonomie locale dans certaines unités territoriales administratives des oblast de Donetsk et de Louhansk sont fixées par la loi sur le régime particulier d'autonomie locale dans certains districts de Donetsk et de Louhansk ». Les séparatistes ont contesté le fait de n'être pas représentés dans la commission constitutionnelle et auraient souhaité que la Constitution elle-même définisse le statut spécial, ce que le « Paquet de Minsk » n'exige pas. Mais une opposition s'est aussi exprimée côté ukrainien, dans la rue, à l'initiative de manifestants d'extrême-droite, et même au sein même de la Rada. Les critiques portent principalement sur le volet consacré à l'autonomie du Donbass, l'exécutif se voyant reprocher d'être trop conciliant à l'égard des séparatistes alors que ceux-ci ne respectent pas leurs obligations aux termes des accords de Minsk. Le projet doit encore être adopté par la Rada à la session d'automne, à la majorité qualifiée (300 députés sur 450) ce qui constitue une difficulté supplémentaire, compte tenu des divisions qui se sont exprimés lors du premier vote. Le sommet en format Normandie du 2 octobre 2015 a été l'occasion de faire le point sur le processus de mise en oeuvre des accords : - le cessez-le feu doit être consolidé par le retrait immédiat des armes légères et par la relance du retrait des armes lourdes ; - la France et l'Allemagne se sont engagées à participer à des actions de déminage ; - plusieurs étapes ont été définies en vue de parvenir au contrôle totale de la frontière extérieure de l'Ukraine, point qui sera à l'ordre du jour d'une prochaine réunion en format Normandie des ministres des affaires étrangères début novembre ; - il a été décidé d'élaborer rapidement une loi électorale pour les élections dans le Donbass , qui sont par conséquent reportées (et du même coup l'entrée en vigueur du statut spécial). - Il a été convenu de faciliter les procédures d'enregistrement et de transit de l'aide humanitaire. - La question des sanctions n'a pas été abordée. L'objectif reste bien celui d'une application des accords au 31 décembre 2015 mais il est acté que la mise en oeuvre des engagements prend plus de temps que prévu. |
* 6 Arnaud Dubien, « Russie-Occident : une crise durable », Politique internationale, n° 147, printemps 2015.
* 7 Antoine Kuruneri-Millet « 2014 : L'Ukraine à la croisée des chemins », Revue de Défense nationale, avril 2014.
* 8 Applicable dès juillet 2014 pour les investissements dans les projets d'infrastructures et l'exploitation des ressources naturelles et généralisée à tous les secteurs économiques en décembre 2014.
* 9 Allemagne 8, Belgique 2, Bulgarie 1, Danemark 4, Espagne 2, Estonie 8, Finlande 1, France 4, Grèce 1, Italie 1, Lettonie 4, Lituanie 7, Pays-Bas 3, Pologne 18, Portugal, République tchèque 4, Roumanie 6, Royaume-Uni 8, et Suède 7
* 10 La nouvelle liste des produits visés exclut désormais les alevins de truite arc-en-ciel et les naissains d'huîtres et de moules, tandis que certains produits laitiers y ont été ajoutés.
* 11 Voir le rapport n° 701 (2014-2015) de M. Robert del Picchia, du 23 septembre 2015, sur la cessation d'un accord France-Russie relatif à la construction de bâtiments de projection et de commandement.
* 12 « La Russie, l'Ukraine et le droit international », Questions d'Europe n° 344 du 16/02/2015, Fondation Robert Schuman.
* 13 « La Russie, puissance révisionniste ? », Fiodor Loukianov, Politique étrangère, 2:2015, été 2015.
* 14 Discours de Poutine du 18 mars 2014 justifiant l'annexion de la Crimée.
* 15 « Crimée, retour au bercail », documentaire diffusé le 15 mars 2014 par la chaîne de télévision publique Rossia 1.
* 16 Loi relative aux modalités temporaires de l'exercice de l'autonomie locale dans certains arrondissements des régions de Donetsk et de Louhansk.