B. L'ACCROISSEMENT DE LA RÉSILIENCE DES TERRITOIRES
Quel que soit le scénario d'émissions anticipé, deux mesures d'adaptation peuvent d'ores et déjà offrir des bénéfices immédiats :
- la première consiste à éviter l'aggravation de l'exposition aux risques côtiers, en considérant l'élévation du niveau de la mer dans la gestion des risques, y compris pour des infrastructures sensibles à longue durée de vie ;
- la seconde vise à préserver de l'espace pour les processus de transports sédimentaires littoraux, afin de permettre aux systèmes côtiers de s'ajuster naturellement à de nouvelles conditions environnementales.
|
La stratégie française de gestion du trait de côte Les risques induits par le recul du trait de côte futur dépendent non seulement des conséquences du changement climatique, de la dynamique sédimentaire côtière locale et régionale, mais aussi de l'exposition des infrastructures à l'aléa recul du trait de côte et de la dynamique démographique. Quelles que soient les zones côtières affectées par une nouvelle littoralisation, il conviendra de faire en sorte que l'exposition aux risques ne s'accroisse pas, en décourageant les nouvelles constructions dans les zones les plus exposées. Sur certains territoires, notamment les petites îles, l'adaptation peut se révéler particulièrement complexe, car les zones basses côtières y sont des zones essentielles pour le développement. La France s'est dotée en 2013 d'une Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte qui considère deux options principales : Option stratégique A : Maintenir le trait de côte : Cette option reste possible dans les zones à forts enjeux économiques ou d'intérêt stratégique national (ports), sous réserve de cohérence avec les principes et les recommandations stratégiques visant à limiter l'impact des risques climatiques sur l'homme et ses biens. Il peut s'agir d'une solution provisoire, la relocalisation étant à long terme inéluctable. Option stratégique B : Préparer et mettre en oeuvre la relocalisation des activités et des biens . En fonction des enjeux en place et de l'importance de l'érosion, cette option peut prendre la forme d'un suivi de l'évolution naturelle, d'une intervention limitée ou d'un repli à court terme. Dans tous les cas, il s'agit bien de gérer l'évolution naturelle du trait de côte en adaptant l'occupation du territoire à cette dynamique naturelle. Rapport « Le climat de la France au XXIe siècle » produit dans le cadre de la mission confiée au climatologue Jean Jouzel, en juillet 2010, par le ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie. - Volume 5 mars 2015 |
1. La mise en place de plan de protection dans les zones à forts enjeux
a) Le renforcement des protections peut diminuer les impacts de l'augmentation du niveau de la mer et réduire les dommages
Certains pays sont plus avancés que d'autres. Les Pays-Bas, par exemple, ont commencé à mettre en place un vaste système d'infrastructures (canaux, digues, etc.) pour se protéger. Les bases de ce système ont été mises en place à la suite des inondations meurtrières de 1953. A Londres, on prévoit de renforcer la digue qui protège la ville contre les crues de la Tamise ( Thames Barrier ). A New York, une digue du même type est envisagée sur l'East River, après le dévastateur ouragan Sandy de 2012. Un gigantesque plan de sauvetage de Venise, particulièrement menacée, est déjà en cours.
De telles infrastructures sont construites dans les pays en développement. Malé, la capitale des Maldives, est ainsi protégée par des tétrapodes, blocs de béton placés le long de la côte pour briser les vagues. A Djakarta (Indonésie), qui s'enfonce de 12 cm par an, dont certains quartiers sont déjà plusieurs mètres en dessous du niveau de la mer et qui pourrait être engloutie par la mer d'ici dix ans, les autorités viennent de lancer un projet colossal de construction d'une muraille marine de plus de 35 kilomètres de long et de 25 m de hauteur (7 m pour sa partie émergente, et 18 m sous l'eau) pour un budget total de 35 milliards d'euros.
En France, c'est souvent la digue qui est privilégiée.
b) Néanmoins, ces renforcements ne peuvent dispenser de mettre en place des politiques de gestion des risques
D'abord les défenses côtières doivent s'appuyer sur les protections naturelles que l'environnement peut offrir : les marais, les mangroves, les forêts de kelp 95 ( * ) et les barrières de corail fournissent des amortisseurs naturels pour absorber l'énergie des vagues et des tempêtes, ce qui rend plus facile et moins coûteuse la protection du développement urbain.
En complément, des constructions sont aussi nécessaires pour obtenir une protection complète . Il ne s'agit pas seulement de digues, mais aussi de système de pompage pour drainer les eaux de pluies derrière ces digues, et les ports auront besoin de barrières mobiles pour l'entrée et la sortie des navires. Ces constructions devraient répondre à des normes drastiques et leur impact sur l'environnement étudié et pris en compte. En ce domaine, la « maladaptation » a souvent un coût élevé , en transférant une partie des difficultés sur les localités ou des régions voisines, sans obtenir le complet effet recherché à long terme pour la protection du territoire.
En outre, les décideurs devront prendre en compte les affaissements locaux qui amplifient les effets de l'accroissement du niveau de la mer. Ces affaissements sont accélérés par les activités humaines , comme les extractions d'eau douce ou de pétrole . Pour minimiser l'impact de la montée de la mer et les risques d'inondation, des villes comme Canton, Bangkok ou Calcutta devront réduire encore leurs extractions de façon significatives.
Au total, les villes ont besoin d'une protection complète qui va bien au-delà de la construction ou du rehaussement de quelques digues. Environ 2 milliards de dollars d'investissement plus des budgets de fonctionnement pour en assurer la maintenance constituent une estimation approximative des besoins. Dans un contexte de ressources rares pour les autorités locales, spécialement dans les pays pauvres, la mobilisation de telles ressources sera un défi politique et institutionnel.
c) La place des innovations technologiques
Des projets de recherche et des expérimentations de construction de quartiers sur des îles artificielles, et d'habitations flottantes sont aujourd'hui développés, notamment aux Pays-Bas, très en pointe dans ce domaine 96 ( * ) . Ces projets connus sous le manifeste architectural et économique de « Blue Revolution », ont fait l'objet à Bangkok en août 2015 de la première conférence internationale sur l'architecture amphibie.
Les études prospectives actuelles envisagent aussi de rendre flottantes un certain nombre d'infrastructures (terminaux GNL, stations d'avitaillement, éoliennes).
Pour « François Gemenne 97 ( * ) entendu par le groupe de travail « Certaines infrastructures sont assez légères, mais d'autres modifient profondément les écosystèmes et les modes de vie de populations, au point qu'on peut sérieusement mettre en cause l'intérêt de telles infrastructures. Je veux simplement mentionner ici un exemple assez parlant : les Maldives sont un des pays les plus exposés à la hausse du niveau des mers, en raison de sa très faible élévation. Il y a quelques années, le gouvernement avait donc décidé de bâtir quelques îles artificielles, protégées contre les tempêtes et la hausse du niveau des mers (les `safe islands'). L'idée était que les habitants des îles les plus éloignées et les plus vulnérables s'y installent peu à peu. Mais c'était une telle modification de leur mode de vie, un tel arrachement à leur terre natale, que la plupart ont refusé de déménager dans ces îles artificielles et préféré rester sur leur île. Ces `safe islands' sont aujourd'hui sous-habitées, voire laissées à l'abandon, et le gouvernement a peu à peu abandonné ce projet . »
Louis Brigand, professeur à l'université de Brest, s'interroge sur la pertinence de ces concepts soulignant leur risque écologique, en prenant pour exemple les dommages occasionnés aux fonds marins par la construction des îles artificielles de Dubaï. Il craint que « le solutionnisme » n'ait pour effet que d'éviter de traiter les causes des problèmes auxquels les sociétés sont aujourd'hui confrontées.
d) Les limites des politiques de protection
Face aux évènements extrêmes, les infrastructures (digues, barrages, canaux, etc.) ne constituent qu'un élément de réponse partiel. Il faut voir plus largement et reconsidérer l'aménagement des territoires littoraux.
Outre leurs coûts, c'est la durabilité voire la « maladaptation » de certaines mesures de protection qui est en question.
Pour « François Gemenne 98 ( * ) , « Il faut bien se rendre compte que ces mesures d'infrastructures ne sont souvent que des emplâtres sur des jambes de bois. A terme, il est inévitable que le trait de côte recule, et que certaines zones deviennent donc inhabitables. (...) C'est une illusion que d'imaginer que nous allons pouvoir nous adapter uniquement au moyen d'infrastructures et d'innovations techniques. Cette confiance aveugle dans la technologie peut être dangereuse. L'adaptation est un processus de long-terme, qui implique notamment de repenser l'aménagement du territoire, la localisation des activités économiques, etc. A terme, il faudra surtout reculer, et relocaliser certaines populations . »
La maladaptation est définie par le GIEC comme une adaptation qui échoue à réduire la vulnérabilité et, au contraire, l'accroît . Comme l'indique François Gemenne « les politiques d'adaptation au changement climatique peuvent provoquer des conditions pires pouvant directement influer sur la sécurité dans ses dimensions humaine, national et globale [...] et pourraient augmenter la vulnérabilité des autres systèmes ». Les solutions « maladaptées » (digues en béton construites sur des territoires très exposés par exemple) sont désormais reconnues inefficaces à moyen et long termes par nombre d'experts en aménagement et vulnérabilités littorales mais continuent à être proposées et financées.
Le rapport précité « A New Climate for Peace » 99 ( * ) produit pour le G7 souligne également les risques d'accroissement d'effets inattendus et négatifs si les politiques d'atténuation et d'adaptation « sont conçues et mises en oeuvre sans prendre en compte les impacts », elles « peuvent ébranler le développement économique, contribuer à l'instabilité politique et accroître l'insécurité. Plus ces politiques sont mises en oeuvre dans le monde, les risques d'effets inattendus et négatifs, particulièrement dans les contextes de fragilité, augmenteront, ils peuvent accroître les insécurités sur la propriété des terres, la marginalisation de groupes minoritaires, la dégradation de l'environnement et de la biodiversité, et le changement climatique. Ces effets imprévisibles apparaissent souvent en raison du manque de coordination et dans le cas des situations de fragilité et de conflits, d'une mise en oeuvre inadaptée » . Ce risque est listé parmi les 7 risques principaux identifiés au titre des conséquences du changement climatique en termes de sécurité.
2. La mise en place de plans de secours en cas de catastrophes
Les catastrophes naturelles peuvent s'avérer extrêmement meurtrières. Ainsi en novembre 2013, le typhon Haiyan a fait 7 350 morts et causé des dommages évalués à 5 % du PIB des Philippines par l'ONU. L'alerte et la préparation des populations sont des facteurs déterminants de réduction du nombre des victimes.
Selon le Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres (CRED), la baisse de 16 % du nombre de victimes de tempêtes et de 43 % pour les inondations, est due en grande partie à l'amélioration des systèmes d'alerte précoce et à des mesures de prévention. Ceci montre l'importance des politiques menées et doit constituer un encouragement à mesure que le risque s'accroît.
Chacun doit avoir conscience et être informé que les protections contre les inondations peuvent rompre . Les Pays-Bas (en 1953) et le Japon (avec la catastrophe de Fukushima), qui sont pourtant parmi les États les plus avancés en matière de techniques de protection, en ont fait l'amère expérience. Plus nombreux sont les habitants et les actifs immobilisés protégés et plus grande sera la catastrophe en cas de rupture. Cela signifie qu'en parallèle avec le renforcement des protections, les autorités locales doivent se préparer au pire :
- mettre en place des systèmes d'alerte précoce pour être certaines que la population soit avertie à l'approche d'une tempête,
- préparer des plans d'évacuation à large échelle en veillant notamment à ce que les plus pauvres puissent quitter les zones les plus dangereuses,
- mettre en place des plans d'urgence pour gérer la crise et les services d'urgence,
- aider au rétablissement et à la reconstruction grâce à des mesures de protections sociales, des systèmes d'assurance efficace et un soutien post-catastrophe.
Lors de son audition, Stéphane Hallegatte a particulièrement insisté sur le volume et la rapidité de l'aide à apporter aux populations en cas de catastrophes naturelles, notamment dans des domaines décisifs comme l'éducation et la santé, si l'on veut éviter que les adaptations des familles à leur situation nouvelle (déscolarisation, absence de soins) ne se traduisent par une immigration.
|
Le programme préventif de la Banque mondiale La Banque mondiale a mis en place le Cat DDO ( Catastrophe Deferred Drawdown Option ), un programme de fonds commun permettant de débloquer les liquidités, sous 48 h après la déclaration d'une catastrophe naturelle par un pays membre de la BIRD. En contrepartie, les bénéficiaires s'engagent à mettre en place un système de gestion du risque sur lequel la Banque mondiale a un droit de contrôle. Ce programme constitue un premier modèle mais il n'est pas abordable par les pays les plus pauvres. Les fonds sont en effet imputés sur le droit de tirage des pays. |
Nombre de ces solutions peuvent s'appuyer sur des technologies modernes développées au niveau international ou régional (systèmes de prévision et de surveillance météorologique, systèmes de communication), mais aussi sur des organisations simples et robustes reposant sur le GBS « gros bon sens ». Ainsi le Bangladesh, dont une grande partie de son territoire situé en zone de delta, a-t-il réussi à abaisser d'un facteur mille le nombre des victimes des inondations liées aux ouragans et submersions, par la mise en place d'un système de diffusion des alertes météorologiques par des habitants spécialement mobilisables circulant à bicyclettes et munis de porte-voix et susceptibles d'avertir les paysans travaillant dans leurs champs. L'anticipation est ici fondamentale, la formation d'un cyclone peut s'étaler sur plusieurs jours avant de frapper une côte.
La difficulté à laquelle se heurte les décideurs dans ce domaine, c'est l'écart temporel qui existe entre une augmentation avérée mais peu perceptible du risque et le coût des investissements à réaliser. Ce n'est souvent que lorsque le désastre intervient que les populations acceptent la mise en place de mesures de prévention et de financer des équipements de protection, mais il est alors trop tard et il faut cumuler les coûts de la reconstruction et ceux de la protection. Les mesures de prévention et de protection efficaces étant celles qui permettent d'éviter les catastrophes, la matérialisation de leur efficacité est peu perceptible sauf à comparer avec la situation défectueuse d'une collectivité voisine et plus elles sont efficaces, moins le risque est perceptible par les populations, mais il demeure.
|
La mise à l'abri des populations La mise à l'abri des populations n'implique pas nécessairement des infrastructures lourdes. Lors du dernier cyclone qui a frappé l'archipel du Vanuatu, avec des vents de 250 km/h en moyenne, et des rafales jusqu'à 320 km/h, et endommagé 80 % des bâtiments et habitations, la préparation des populations, l'anticipation et l'alerte, mais aussi l'utilisation des « abris communautaires » traditionnels ont permis de limiter à 11 morts le nombre des victimes 100 ( * ) . |
3. La régulation des implantations dans les zones à risques
a) Réguler les implantations
Les infrastructures de protection devront être complétées par une planification de l'usage des territoires : les villes peuvent maintenir leur risque d'inondation à un niveau gérable en interdisant les nouveaux développements urbains sur les terrains où les risques sont trop élevés ou trop coûteux à protéger. Ici, les pays en développement ont une fenêtre d'opportunité. Parce que l'urbanisation est encore en cours et que les infrastructures restent à construire, ils peuvent plus facilement mettre en place des politiques d'aménagement qui orientent l'urbanisation vers les lieux sûrs. De la sorte, ils pourront empêcher le développement d'activités dans les zones les plus vulnérables et les plus coûteuses à protéger et seront moins exposés aux risques d'inondation.
Cependant, ils seront confrontés à une bataille difficile quand ils devront réorienter l'urbanisation vers des lieux sûrs : des institutions faibles, l'absence de cadastre rigoureux, la difficulté à renforcer les normes de construction et à les faire respecter et le développement d'implantations informelles constitueront de sérieux obstacles.
La prise en compte dans l'aménagement des territoires des risques de submersion suppose une volonté ferme des pouvoirs publics, car les risques ne sont en réalité perçus par la population qu'à l'occasion de la survenance de catastrophes majeures. Hors ces cas et souvent pour une durée limitée car le souvenir des évènements exceptionnels s'efface vite alors qu'en revanche, l'édiction de normes contraignantes en matière de construction est souvent vécu comme un drame.
|
Le plan de prévention des risques littoraux Les dégâts importants et les pertes en vies humaines causées par la tempête Xynthia en février 2010 ont conduit la France à renforcer sa politique de prévention des risques littoraux (PPRL) sur l'ensemble des territoires littoraux à basse altitude et à définir des règles d'urbanisme pour les zones périphériques et pour les maisons déjà construites 101 ( * ) , ce qui déclenche la colère de certaines populations concernées, nombre de PPRL font l'objet de recours devant les tribunaux. On observe en général une minimisation du risque et un déni du possible danger de la part des riverains et même de certains élus. |
Sans doute plus de souplesse pourrait-elle être accordée dans la mise en oeuvre de ces règles en autorisant pilotis, étages refuges, protection ou nouvelles architectures basées sur l'expertise de la construction navale. Le danger de submersion pour les prochaines décennies demande d'abord une meilleure précaution face aux dangers liés à la météorologie en zone côtière. Les risques seront limités dans un premier temps à la durée de la tempête, pendant les périodes à fort coefficient de marée. Mais en fait le niveau pris dans le contexte 2100 peut aussi être considéré comme représentant le niveau des tempêtes exceptionnelles susceptibles de se produire dans un futur proche.
b) Relocaliser
Une solution est de réguler les implantations, on en mesure déjà la difficulté, une autre consiste à les relocaliser.
Les incertitudes importantes associées à l'aléa submersion, mais aussi l'actualité de notre inadaptation face à cet aléa, ouvrent la perspective d'actions de relocalisation des biens, des personnes et des activités. De telles actions, en réduisant l'exposition et la vulnérabilité actuelles aux aléas côtiers, ont un bénéfice immédiat et constituent un premier pas vers une adaptation au changement climatique.
Pour François Gemenne , « il faudra vraisemblablement déplacer certaines villes - on pense à des villes comme Jakarta, particulièrement exposée 102 ( * ) . Certains gouvernements ont commencé à déplacer des populations »préventivement : c'est le cas du Vietnam, avec le programme Living With Floods , qui vise à déplacer des populations qui habitent dans le delta du Mékong. Mais ces déplacements de populations posent énormément de problèmes, notamment en matière de droits de l'Homme, et sont souvent mal acceptés par les gens concernés. On a vu, en France, combien les zones noires décidées après la tempête Xynthia étaient difficiles à accepter par les populations. Le plan a d'ailleurs été abandonné. »
Les sociétés d'assurance ont un rôle très important à jouer pour réduire les risques, notamment par une politique de primes proactive, qui vise à décourager l'habitat dans les zones à risques.
* 95 Macro-algues brunes poussant dans des eaux de climats tempérés et arctiques, sur des substrats solides, Par sa taille imposante, le kelp procure un habitat unique à bon nombre d'espèces marines.
* 96 Frédéric Joignot « Vivre sur la planète Mer » le Monde 2 mai 2015
* 97 Atlantico 24 décembre 2014
* 98 Atlantico 24 décembre 2014
* 99 « A New Climate for Peace » Rapport commandé pour le sommet du G7 de juin 2015 en Allemagne, réalisé par adelphi, International Alert, The Wilson Center, The European Union Institute for Security Studies 2015.
http://newsroom.unfccc.int/media/252731/newclimateforpeace.pdf
* 100 Claudine Wery « L'Archipel de Vanuatu sauvé par ses traditions » Le Monde 20 mars 2015
* 101 Les niveaux de références des zones d'aléas fort, moyen et faible ont été créés à partir du niveau centennal avec des hauteurs supplémentaires pour tenir compte de risque de houle et de la surcote de déferlement associé, de l'augmentation du niveau de la mer à partir du niveau de référence historique de submersion (60 cm en fin de siècle sur la base du rapport du GIEC 2007) et d'une marge d'»incertitude de 25 cm. Le calcul ne considère pas les digues et levées protégeant les zones intérieures car il n'existe pas de certitudes quant à l'entretien et la résistance de ces ouvrages.
* 102 La solution retenue n'est pas celle du retrait puisque les autorités indonésiennes viennent de lancer un projet colossal de construction d'une muraille marine (voir supra p.85).