B. UN SUCCÈS DE LA TRANSITION CONDITIONNÉ À COURT TERME PAR L'AMÉLIORATION DE LA GOUVERNANCE ...
1. Coordonner les calendriers des COM et les nominations des présidents avec comme horizon 2020
À titre préalable, et afin de préparer le rapprochement souhaité, il est important de coordonner dans le temps les COM des différentes sociétés et de l'INA, ainsi que les nominations de leurs présidents , afin que contrats et mandats prennent tous fin début 2020 pour laisser place à la nouvelle configuration. Cette coordination dans le temps favoriserait de plus la convergence des projets et la sérénité des équipes . Par ailleurs, il est important, compte tenu de l'élaboration de la programmation des grilles au cours de l'été, que le président de « France Médias » soit désigné au cours du premier trimestre 2020 .
Récapitulatif des COM et des échéances des mandats des présidents
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COM en cours |
COM en négociation |
Fin du mandat
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France Télévisions |
2011-2015 |
2016-2020 |
23/08/2020 |
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Radio France |
Échu |
2015-2019 |
19/05/2019 |
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France Médias Monde |
2013-2015 |
2016-2020 |
04/10/2017 |
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INA 179 ( * ) |
2015-2019 |
/ |
19/05/2020 |
Source : Réponses de la DGMIC au questionnaire de vos rapporteurs
Les COM en discussion pour France Télévisions et France Médias Monde ont déjà comme échéance 2020 . Il conviendrait d'en raccourcir l'échéance au 1 er janvier 2020. Resterait ensuite à coordonner les COM de Radio France et de l'INA. En l'état de la législation 180 ( * ) , la durée de vie des COM doit être comprise entre trois et cinq ans , ce qui ne permet a priori ni de prolonger la vie des COM de Radio France et de l'INA d'un an, ni de signer un nouveau COM pour la période d'un an restant à courir. Il conviendrait donc de prévoir une disposition législative dérogatoire lors de la mise en place du rapprochement à l'horizon 2020.
Par ailleurs, une même harmonisation est nécessaire pour les mandats des présidents. L'échéance des mandats de la présidente de France Télévisions et du président de l'INA devrait être avancée au 1 er janvier 2020. S'agissant de Radio France et de France Médias Monde, vos rapporteurs sont d'avis, afin de favoriser le travail en commun nécessaire en vue du rapprochement souhaité, de maintenir, dans la mesure du possible, à leur poste les dirigeants déjà en place et de prolonger leur mandat jusqu'au 1 er janvier 2020.
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Proposition n° 16 : organiser la prise en compte de l'horizon 2020 dans les futures échéances des COM des sociétés de l'audiovisuel public et des mandats de leurs présidents. |
2. Améliorer le contenu des COM des différentes sociétés en instituant quelques objectifs et indicateurs communs et en enrichissant le volet financier
Sont actuellement en discussion les COM de France Télévisions (2016-2020), Radio France (2015-2019) et de France Médias Monde (2016-2020). Le sera prochainement le COM d'Arte France, qui prend fin en 2016. Vos rapporteurs considèrent qu'il y a là une occasion à saisir pour faire converger le contenu de ces COM tout en les simplifiant et les enrichissant.
Vos rapporteurs partagent à cet égard les recommandations du groupe de travail coordonné par Marc Schwartz qui appelle notamment à :
• « clarifier l'architecture d'ensemble du dispositif réglementaire et contractuel, en adoptant une architecture à deux niveaux comme pour les principaux diffuseurs européens : des missions de service public inscrites dans la loi et le cahier des charges et relevant de la responsabilité de l'État, et des objectifs stratégiques définis par l'entreprise en accord avec son actionnaire » ;
• « simplifier fortement l'expression de la "commande publique" à France Télévisions, avec un nombre limité de grandes missions de service public et d'objectifs stratégiques faisant l'objet d'un suivi annuel par l'État ».
Ils souhaitent que cette recherche de simplification et de clarification soit prise en compte lors de l'élaboration de tous les COM . Ils considèrent également qu'il convient dès à présent de rapprocher le contenu des différents COM en les structurant autour d'un nombre limité d'objectifs et d'indicateurs communs , qui seraient complétés par quelques objectifs et indicateurs spécifiques à chacune des structures. Cela permettrait une meilleure cohérence de l'audiovisuel public et d'instaurer des éléments de comparaison entre sociétés grâce aux indicateurs communs. Les COM à venir doivent être utilisés comme outils de convergence et de mutualisation.
Enfin, il conviendrait d'enrichir le contenu budgétaire et financier des COM. Vos rapporteurs ne peuvent que regretter la brièveté des plans d'affaires qui sont relégués en fin de document alors qu'ils sous-tendent tout l'équilibre des COM. En ce qui concerne France Télévisions, vos rapporteurs souhaiteraient enfin la communication d'informations précises s'agissant des relations avec les producteurs (notamment, définition de règles de présentation des devis).
Un autre point appelle une vigilance particulière et l'introduction d'un indicateur spécifique : l'évolution de la trésorerie . Cette question nécessite un contrôle renforcé chez France Télévisions, où les règles comptables permettent de reporter la comptabilisation des dépenses liées aux engagements de production jusqu'à la diffusion de l'oeuvre.
Vos rapporteurs s'interrogent d'ailleurs sur le bien-fondé de cette règle dans le cas d'une société dont la recette principale est la CAP et non la publicité liée à la première diffusion.
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Proposition n° 17 : simplifier et enrichir le contenu des COM en limitant le nombre d'objectifs et d'indicateurs, en adoptant quelques objectifs et indicateurs communs et en renforçant leur volet financier. |
3. Transformer les conseils d'administration en véritables organes de gouvernance
Le constat est partagé d'une absence de rôle réel des conseils d'administration , « enceinte [s] d'information » plus que de décision, compte tenu de l'existence des pré-conseils avec la tutelle et de l'encombrement de l'ordre du jour, comme l'a relevé la Cour des comptes à propos de Radio France 181 ( * ) . Le groupe de travail sur l'avenir de France Télévisions a fait la même analyse 182 ( * ) :
« Il est légitime et même nécessaire que l'État fasse converger l'expression de sa volonté préalablement à la réunion du conseil, et qu'il entretienne, eu égard au mode de financement de l'entreprise, une relation soutenue avec ses dirigeants. Mais le rôle du conseil d'administration comme organe de gouvernance de l'entreprise se trouve aujourd'hui amoindri ».
Il convient donc de rénover les pratiques afin de rendre un pouvoir de délibération et de décision au conseil d'administration . À l'heure actuelle, les administrateurs autres que les représentants de l'État, par exemple les personnalités qualifiées nommées par le CSA, peuvent se sentir dessaisis de leur responsabilité en raison du fait que les sujets à l'ordre du jour des conseils d'administration ont été préalablement arrêtés par l'équipe dirigeante de l'entreprise et les tutelles (DGMIC et direction du budget).
Par ailleurs, il serait important que, de leur côté, les entreprises « jouent le jeu » du conseil d'administration et mettent les administrateurs en situation de décider. Cela passe notamment par un allègement de l'ordre du jour et une meilleure hiérarchisation de l'information apportée , afin que les points importants puissent être repérés et étudiés en amont par les administrateurs qui ne relèvent pas des tutelles ou de l'actionnaire. Enfin, davantage de prévisibilité et de stabilité en ce qui concerne la tenue des conseils permettrait une meilleure participation des personnalités indépendantes.
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Proposition n° 18 : faciliter les conditions d'exercice du mandat des personnalités indépendantes siégeant au conseil d'administration et remettre ce dernier au coeur de la gouvernance. |
4. Constituer une réserve pour aléa au sein du compte de concours financier « Avances à l'audiovisuel public »
La ressource publique provenant de la CAP constitue une enveloppe fermée qui est distribuée annuellement aux entreprises bénéficiaires. La moindre augmentation de la part de CAP reversée en faveur de l'une suppose d'en prélever aux autres. Cette situation n'est pas vertueuse puisque cela peut conduire dans certain cas à prélever les « bons élèves », pour couvrir les dérapages d'un « mauvais ».
C'est pourquoi vos rapporteurs considèrent qu'il serait opportun de créer une réserve pour aléa , inspirée de la réserve de précaution qui existe pour garantir le respect du budget triennal en loi de programmation 183 ( * ) . La constitution, en début d'année, d'une réserve sur le compte de concours financier (CCF) « Avances à l'audiovisuel public » permettrait de faire face aux aléas en cours de gestion que pourraient rencontrer les différentes sociétés, sans avoir à diminuer les montants fixés en loi de finances et destinés aux autres entreprises, ce qui favoriserait une meilleure prévisibilité des ressources . Cela éviterait en effet une nouvelle répartition de la CAP en cours d'année. Elle inciterait par ailleurs les sociétés à se manifester rapidement en cas de difficultés financières.
Compte tenu des spécificités du fonctionnement du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », défini par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce mécanisme supposerait toutefois une redistribution en fin d'exercice de la réserve non utilisée 184 ( * ) - ce qui n'est pas le cas de la réserve de précaution classique, dont les crédits peuvent être annulés.
La redistribution obligatoire d'une soulte de CAP en fin d'exercice pourrait être utilisée pour inciter les sociétés à respecter les engagements de leur COM et être affectée selon des critères de performance entre celles-ci. L'introduction d'indicateurs communs (cf. supra ) pourrait permettre cette répartition selon des critères objectifs. La réalisation de coopérations et la diversification des ressources propres pourraient constituer des critères pertinents. S'agissant du second critère, vos rapporteurs approuvent l'esprit qui anime le président de Radio France, lequel propose une rationalisation de l'occupation des espaces de la Maison de la Radio afin de pouvoir louer des bureaux, l'accueil de conférences professionnelles ou de défilés de mode, au-delà des recettes associées à la billetterie et aux produits d'édition.
Vos rapporteurs relèvent que la réserve de précaution opérée sur les crédits des missions hors dépenses de personnel en 2015 est de 8 %, ce qui, appliqué sur le total des crédits du CCF « Avances à l'audiovisuel public » représenterait un montant d'environ 293 millions d'euros . Il semble que cette somme - supérieure à la CAP allouée à Arte France - soit trop élevée. Elle supposerait par ailleurs une diminution significative des crédits initialement distribués en faveur de chacune des sociétés, ce qui risque de les pénaliser, même si cette réserve a vocation à être redistribuée ensuite.
Ils estiment qu'un montant de 150 millions d'euros, soit un peu plus de 4 % du montant de la CAP, serait de nature à permettre de remplir les objectifs de cette réserve. Compte tenu de son caractère vertueux, vos rapporteurs estiment que cette réserve doit être instaurée dès que possible.
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Proposition n° 19 : constituer en début d'exercice une réserve de 150 millions d'euros au sein du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » destinée à faire face aux aléas exceptionnels que pourrait rencontrer l'un des bénéficiaires de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), et définir des règles de redistribution de cette réserve en fin d'exercice sur des critères de performance en cas de non-utilisation. |
* 179 Contrairement à France Télévisions, Radio France et France Médias Monde, le président de l'INA, choisi parmi les membres du conseil d'administration représentant l'État, est nommé pour cinq ans par décret en conseil des ministres, après avis des commissions permanentes chargées des affaires culturelles.
* 180 Article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
* 181 Rapport particulier n° 72220 « Radio France, comptes et gestion d'exercices 2004 à 2013 », avril 2015, page 27.
* 182 Rapport précité, page 53.
* 183 Voir article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 184 Cf. « Le solde est versé lors des opérations de répartition des recettes arrêtées au 31 décembre de l'année considérée ».