LES
PROPOSITIONS :
UN NOUVEAU SYSTÈME DE
PRÉLÈVEMENT
AU PLUS PRÈS DES FLUX FINANCIERS
La situation actuelle est inquiétante . Le commerce en ligne, qui connaît une croissance et une diversification soutenues, donne lieu à des fraudes fiscales massives, notamment en matière de TVA ; celles-ci sont avant tout le fait de la multitude des petits vendeurs au statut plus ou moins défini, et des sites hébergés à l'étranger, hors d'atteinte. Face à cela, l'administration fiscale et l'administration des douanes sont désarmées : elles continuent à compter sur un système purement déclaratif, et sur des contrôles a posteriori , menés au cas par cas , qui mobilisent d'importantes ressources pour des résultats modestes.
Dès lors, le recouvrement de l'impôt, qui constitue un impératif tant au regard de la situation des finances publiques que de la juste concurrence, doit passer par un changement de paradigme .
Puisqu'il est impossible de contrôler les flux physiques (des millions de colis) et les acteurs individuels (des dizaines de milliers de vendeurs et d'intermédiaires souvent hébergés à l'étranger), une solution plus efficace consiste à porter l'effort sur le « noeud » du système : les flux financiers, qui ont l'avantage d'être concentrés dans leur quasi-totalité sur quelques banques et quelques moyens de paiement . C'est le sens de la proposition exposée ici.
Il faut répéter qu'il s'agit bien de collecter un impôt qui est légalement dû ; il n'est, en tout état de cause, pas question de créer un nouvel impôt , mais seulement de rétablir l'équité entre les acteurs.
I. PRÉLEVER LA TVA AU MOMENT DU PAIEMENT SUR INTERNET
1. Le mécanisme du prélèvement à la source de la TVA
Le système proposé par le groupe de travail consiste à prélever la TVA au moment de la transaction via un mécanisme de « paiement scindé », dès lors que la transaction porte sur la vente d'un bien ou d'un service à un particulier via Internet.
Concrètement, le mécanisme serait le suivant :
- à l'occasion de chaque transaction sur Internet correspondant à un achat de e-commerce par un particulier, la banque du client prélève par défaut automatiquement 20 % du montant hors taxes du paiement 59 ( * ) , correspondant au taux normal de TVA, et la reverse directement sur le compte du Trésor ;
- cette somme constitue une « avance » sur la TVA due à raison de cette transaction . Sans que cela implique une quelconque différence pour l'acheteur, les conséquences de cette avance sont différentes selon qu'il s'agisse de TVA intra-communautaire ou de TVA à l'importation :
a) pour la TVA intra-communautaire , la taxe est considérée comme collectée par le vendeur assujetti et reversée au Trésor public. Le droit à déduction de la TVA payée par le vendeur sur ses propres achats devient un droit à remboursement. Le vendeur devient créditeur vis-à-vis du Trésor public, dans les conditions de droit commun ;
b) pour la TVA à l'importation , la taxe prélevée au moment du paiement en ligne remplace la taxe acquittée lors du dédouanement. Seul le fait générateur est déplacé. Les colis qui ont ainsi fait l'objet du paiement des droits en amont sont identifiés (par exemple par un code-barres), ce qui permet d'accélérer leur passage en douane ;
- un système d'information (« Le Central ») permet aux banques de savoir quand effectuer le prélèvement, et à quelle hauteur . En effet, certains vendeurs ne sont pas assujettis à la TVA - c'est principalement le cas des particuliers qui n'exercent pas d'activité commerciale 60 ( * ) , des entreprises en franchise en base de TVA, des auto-entrepreneurs etc. Dans ce cas, un système d' opt out permet au vendeur de demander à la banque, via le « Central », une fois pour toutes et en amont, de ne pas effectuer le prélèvement de 20 % . En pratique, l' opt out devrait couvrir l'essentiel des vendeurs intervenant sur les plateformes d'échanges entre particuliers, ce qui est conforme à leur esprit. Le système d'information permet également de prendre en compte le cas des transactions soumises à un taux réduit de TVA, à des taux multiples (frais de livraison etc.), ou ponctuellement non soumises à la TVA (remboursements, donc etc.).
À noter : le « Central » proposé dans le cadre du présent rapport, qui permet de prélever la TVA, ne doit pas être confondu avec le « Central » proposé dans le cadre de l'autre rapport du groupe de travail rapport n° 690 (2014-2015), qui permet d'agréger les revenus de l'économie collaborative .
Le « paiement scindé » de la
TVA :
schéma simplifié
2. Les avantages du système proposé
Par rapport au système existant, c'est-à-dire la collecte de la TVA par le vendeur ou l'acquittement de la TVA à l'importation lors du passage en douane, le système de retenue à la source présente de nombreux avantages qui le rendent bien plus adapté aux spécificités de l'économie numérique . Ces avantages sont les suivants :
- la retenue à la source fonctionne à la fois pour la TVA intra-communautaire et pour la TVA à l'importation, et à la fois pour les biens et les services . Ainsi, le système est aussi bien applicable à la TVA facturée par Amazon ou iTunes sur leurs ventes, mais aussi à la commission prélevée par des plateformes telles que Airbnb , Blablacar ou encore Uber au titre de la mise en relation des utilisateurs.
- le système est compatible avec le droit commun de la TVA et avec ses évolutions potentielles (par exemple la taxation dans le pays de consommation dès le premier euro en matière de biens et le mini-guichet unique, cf. infra ) ;
- la retenue à la source est financièrement neutre pour l'acheteur , dans la mesure où il ne s'agit que d'un changement du mode de collecte de la TVA. Le cas d'une augmentation éventuelle de 20 % du prix de vente effectif correspondrait à une situation où la TVA n'était auparavant pas facturée ; le dispositif proposé revient donc à rétablir l'application de la loi fiscale et les conditions d'une concurrence loyale et équilibrée ;
- la retenue à la source ne créé pas de « friction » pour l'acheteur . Le succès du e-commerce et plus largement de l'économie numérique repose largement sur la facilité d'utilisation des services , c'est-à-dire la qualité de l' « expérience utilisateur ». Il importe donc de ne pas créer de contraintes excessives, qui seraient autant de lourdeurs et d'incitations à se tourner vers des sites qui ne respectent pas les règles en vigueur. À cet égard, le dispositif proposé n'occasionne aucun changement pour l'acheteur , qui reçoit toujours une facture « toutes taxes comprises ». Côté vendeur, le seul changement consiste à cocher, le cas échéant, la case d' opt out lors de son inscription sur le site de vente ou la plateforme collaborative (cf. infra ). Dans tous les cas, la procédure doit être instantanée ;
- le recours à la banque du client, et non du vendeur, sécurise le dispositif . En effet, le système proposé implique de confier à des acteurs privés - banques et moyens de paiement - un rôle dans la collecte de l'impôt (cf. infra ). D'un point de vue technique, il est envisageable de confier cette tâche à l'un ou l'autre des intermédiaires de la transaction, c'est-à-dire à la banque du client ou à celle du vendeur. Mais la banque du vendeur peut être établie dans un autre pays, et donc se trouver hors de portée du droit de communication de l'administration fiscale et des régulateurs financiers, ce qui rend difficile le contrôle du respect de ses obligations. En revanche, les acheteurs français utilisent en majorité une carte bancaire liée à un compte dans un établissement ayant une activité en France, ou au moins en Europe ;
- le système est compatible avec les sites de paiement en ligne de type PayPal . Comme le rappelle la FBF, « si un tel dispositif était mis en place, il serait logique et nécessaire qu'il s'applique à l'ensemble des systèmes de paiement. (...) Dans le cas où le système ne serait pas imposé à certaines solutions de paiement, il y aurait une distorsion de concurrence et la création d'un effet d'aubaine qui inciterait les acteurs à utiliser des solutions exclues du système 61 ( * ) ». Techniquement et juridiquement, rien ne s'oppose à ce que l'obligation faite aux banques soit étendue aux services de monnaie électronique , qui doivent être titulaires d'un agrément ;
- grâce à l' opt out , les sites de e-commerce ont un intérêt objectif à participer au système . En effet, dans la situation actuelle, il n'existe aucune incitation pour un vendeur indélicat à se conformer à ses obligations fiscales. Le dispositif proposé par le groupe de travail, en revanche, consiste à prélever d'office et automatiquement une taxe de 20 %, qui ne peut être minorée ou supprimée que si le vendeur en ligne effectue une démarche volontaire d'inscription auprès du « Central ». Dès lors, il devient pour lui intéressant de coopérer dès lors qu'il souhaite bénéficier du système d' opt out pour les transactions non soumises à la TVA ou soumises à un taux réduit ;
- dans le cas de la TVA à l'importation, le paiement en amont du passage en douane permet un allègement notable des contraintes . Lors du paiement en ligne, un code-barres (ou tout autre moyen d'identification) est automatiquement créé, et collé par le vendeur sur le colis. Ce code-barres permet une accélération du dédouanement, puisqu'il indique que le colis est « en règle » ; à l'inverse, son absence doit inciter les douaniers à redoubler d'attention. Les vendeurs n'ont aucun intérêt à ne pas jouer le jeu, puisque la TVA est de toute façon prélevée en amont. Cette simplification des tâches de la DGDDI et des opérateurs de fret express et postal est de surcroît favorable à la compétitivité de nos plateformes aéroportuaires. La douane pourra dès lors consacrer de plus grands moyens aux envois à fort enjeux 62 ( * ) ou aux trafics de contrefaçons, stupéfiants etc. À cet égard, les craintes exprimées par La Poste lors des travaux du groupe de travail paraissent infondées 63 ( * ) .
- pour les entreprises « agréées », selon une procédure à définir, le système pourrait éventuellement être optionnel : dès lors que ces dernières apportent à l'administration fiscale toutes les garanties nécessaires, notamment en facilitant les opérations de contrôle dans le cadre d'une « relation de confiance », elles pourraient choisir de collecter, de déduire et d'acquitter la TVA selon la procédure de droit commun . Il est légitime que les entreprises puissent choisir la voie la plus pratique pour elles, dès lors que cela ne fragilise pas l'ensemble du dispositif. Une telle disposition est de nature à répondre aux inquiétudes exprimées à plusieurs reprises par la FEVAD.
3. Le rôle des banques : quand prélever et combien prélever ?
Le prélèvement de la TVA par les banques suppose que celles-ci disposent des données nécessaires au calcul du montant de la taxe à reverser au Trésor public : nature de l'opération, qualité du vendeur et du client, lieu d'imposition, taux de TVA applicable, exonérations diverses. Or il est clair que la détermination de ces éléments n'est pas de la responsabilité des banques . Il ressort toutefois des auditions réalisées par le groupe de travail que les établissements de paiement seraient prêts à coopérer au dispositif proposé, pourvu qu'un « tiers de confiance » se charge de déterminer quels flux doivent faire l'objet du prélèvement, et à quelle hauteur.
Plus précisément, les flux financiers concernés sont d'ores et déjà connus des banques : les paiements par carte sur Internet se voient en effet attribuer un « identifiant de commerce électronique » qui permet aux prestataires de paiement de savoir que la transaction opérée correspond à une transaction de e-commerce 64 ( * ) . De plus, un e-commerçant à distance doit obligatoirement passer un contrat de vente à distance avec sa banque. Pour le reste, il est nécessaire de mettre en place un système d'information spécifique, qui puisse transmettre aux banques les données nécessaires en temps réel . Concrètement, le prélèvement de 20 % serait effectué par défaut, sauf si le vendeur n'est pas assujetti à la TVA, ou que la transaction n'est ponctuellement pas imposable.
Premièrement, certains vendeurs ne sont pas assujettis à la TVA , et notamment :
- les entreprises bénéficiant de la franchise en base de TVA, et donc les auto-entrepreneurs , qui réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur à 82 200 euros pour les activités de commerce et d'hébergement, et de 32 900 euros pour les prestations de services et les professions libérales ;
- les particuliers qui vendent des biens ou des services sur Internet sans pour autant exercer une activité commerciale, par exemple la vente d'un bien d'occasion sur un site de petites annonces.
Dans ce cas, un formulaire d' opt out permet au vendeur de signaler au « Central » qu'il n'est pas assujetti à la TVA ; cette information est ensuite transmise à l'établissement de paiement qui n'effectue alors aucun prélèvement sur les paiements reçus par ce vendeur. L' opt out est effectué en amont et en une seule fois. Concrètement, pour les vendeurs particuliers intervenant sur des marketplaces ou des plateformes d'échanges de biens ou de services, il s'agit tout simplement d'une case à cocher lors de l'inscription. Pour les entreprises non assujetties disposant de leur propre site de vente, il s'agit d'une information standardisée à communiquer à la banque.
Le système d' opt out implique une démarche volontaire du vendeur, qui doit s'identifier. Il est dès lors plus facile pour l'administration fiscale de contrôler le bien-fondé de l'exonération de TVA , en concentrant ses efforts sur enjeux importants, et le cas échéant en ayant recours à des techniques de « datamining ». À cet égard, le système présente l'avantage de permettre la détection en temps réel du dépassement des seuils ouvrant droit à l'exonération de TVA.
Deuxièmement, certaines transactions ne sont pas soumises à la TVA, ou sont soumises à des taux réduits (produits alimentaires, livres, billetterie etc.). Cette situation est plus complexe, dans la mesure où elle implique un signalement au « Central » au cas par cas . Toutefois, un système automatisé et standardisé peut être mis en place, afin d'assurer une fluidité des informations entre le vendeur, le « Central » et la banque : concrètement, les factures « toutes taxes comprises » des vendeurs participants seraient transmises instantanément au « Central » qui communiquerait à la banque les modalités du paiement scindé. Compte tenu de l'avantage financier que retireraient les vendeurs d'un tel dispositif dès lors que leurs ventes à taux réduit atteignent à certain volume, ils auraient un intérêt objectif à y participer .
4. Quelques obstacles techniques et juridiques à lever
Le système de « paiement scindé » de la TVA avait été exploré par la Commission européenne en 2009 dans le cadre du débat sur la stratégie de lutte contre la fraude à la TVA. Toutefois, « selon la Commission européenne, l'instauration d'un tel mécanisme impliquerait de modifier radicalement la manière dont les entreprises et les administrations fiscales gèrent la TVA 65 ( * ) ». Aussi cette hypothèse avait-elle été écartée à l'époque 66 ( * ) .
De fait, ce mécanisme constitue un bouleversement important du mode de liquidation de la TVA et du fonctionnement des transactions bancaires. Ceci pose naturellement plusieurs difficultés d'ordre technique et juridique, mais celles-ci ne sont en aucun cas rédhibitoires , et ne sauraient justifier l'immobilisme. Parmi ces difficultés, on peut citer :
- la question des retours et des remboursements . En France, le taux de retour représente en moyenne 12 % des transactions, et varie selon les types de produits et les politiques commerciales des vendeurs. Ceci dit, ce problème se pose dans des conditions identiques en matière de commerce « physique », sans pour autant constituer un frein à celui-ci. Il pourrait par exemple être envisagé de donner aux banques un accès au compte « TVA » du Trésor afin de prélever la TVA devant être remboursée ;
- la question de la trésorerie des entreprises . Le système actuel de collecte puis de paiement différé de la TVA par les entreprises conduit à accorder de facto à celles-ci une facilité de trésorerie, qui disparaîtrait en cas de prélèvement à la source . Ce problème a été soulevé lors de plusieurs auditions, à la fois par des acteurs français et par les représentants des entreprises italiennes lors du déplacement à Rome du groupe de travail (cf. infra ) ;
- la question de la responsabilité juridique en cas d'erreur dans le prélèvement. En tout état de cause, c'est bien le vendeur qui reste le redevable légal de la TVA ;
- la question de la compatibilité du système avec la norme SEPA ( Single Euro Payments Area ), devenue obligatoire pour tous les virements et paiements dans trente-quatre pays depuis le 1 er août 2014. La Fédération bancaire française (FBF) précise ainsi que les règles SEPA « prévoient qu'un ordre de paiement doit être véhiculé de bout en bout sans être altéré. (...) La mise en place d'un paiement scindé imposerait la remise en cause des règles des " schemes " de virement et de prélèvement SEPA définies au niveau européen 67 ( * ) ». Ce point doit être précisé, mais il est peut-être possible de procéder, formellement, à deux paiements non altérés. Dans le cas contraire, et compte tenu de l'importance de l'enjeu, une adaptation de la norme SEPA devrait avoir lieu ;
- la question de la compatibilité avec les exigences de la loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 68 ( * ) . Dans le cas du prélèvement « par défaut » de 20 %, qui devrait concerner l'essentiel des ventes et la totalité de celles en provenance de pays hors Union européenne, le système proposé ne nécessite la mise en place d'aucun traitement de données à caractère personnel. Le passage optionnel par le « Central », en revanche, implique d'identifier le vendeur pour s'assurer que celui-ci n'est pas assujetti à la TVA. Dans ce cas, un traitement automatisé de données personnelles devra être mis en place, après autorisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) 69 ( * ) ;
5. Le statut et les missions du « Central »
Le système proposé implique la mise en place d'une infrastructure spécifique, le « Central » . Ceci entraînerait bien sûr pour les établissements financiers des coûts de mise en conformité : investissement, fonctionnement, normalisation etc. Dans la mesure où le système proposé correspond à une mission d'intérêt général , il est légitime que celle-ci donne lieu à une compensation financière , calculée au plus près des coûts d'investissement et de fonctionnement supportés par les établissements financiers.
Il faut souligner que le fait de charger les établissements financiers d'une mission d'intérêt général qui ne relève pas de leur métier est courant.
Parmi les précédents récents, on peut notamment citer l'obligation créée en 2014 d'identifier les comptes bancaires inactifs 70 ( * ) , ou encore l'obligation de signaler les comptes bancaires détenus par des personnes non résidentes, dans le cadre de la loi « FATCA » adoptée par le Congrès des États-Unis le 18 mars 2010 71 ( * ) ou de l'échange automatique d'informations fiscales au sein de l'Union européenne 72 ( * ) .
Afin d'assurer un fonctionnement efficace du « Central », le groupe de travail estime qu'il est préférable de confier en partie son organisation concrète et son fonctionnement aux établissements financiers eux-mêmes , qui disposent des infrastructures techniques ou du moins de la capacité à les mettre en place. Dans la mesure où il s'agit d'une structure chargée d'une mission d'intérêt général , celle-ci devra néanmoins être encadrée par la loi.
Dès lors, le « Central » pourrait prendre la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) , personne morale de droit public dotée de l'autonomie financière, chargée d'exercer des activités d'intérêt général et associant au moins une personne morale à droit public à d'autres personnes de droit privé ou public. Par exemple, le service net-entreprises.fr , qui gère la déclaration sociale nominative (DSN) (cf. supra ), est opéré par le GIP Modernisation des déclarations sociales , lequel rassemble les organismes de protection sociale, les sociétés d'assurance, les institutions de prévoyance et les organisations professionnelles.
Le système de paiement par carte bancaire « CB » est quant à lui géré par un groupement d'intérêt économique (GIE) , le GIE Cartes Bancaires , qui réunit la plupart des établissements financiers français. Un GIE est une personne morale de droit privé non dotée de l'autonomie financière, qui peut associer des personnes morales de droit privé et de droit public, en vue de développer leur activité.
* 59 Soit 16,7 % du montant toutes taxes comprises pour une TVA à 20 % sur le prix hors taxes.
* 60 Au sujet de la définition d'une activité commerciale, voir l'autre rapport du groupe de travail : « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », rapport n° 690 (2014-2015).
* 61 Source : réponse commune de la FEVAD et de la FBF au questionnaire du groupe de travail.
* 62 Le système proposé n'a pas pour objectif de supprimer les contrôles, mais de les simplifier. On ne peut en effet empêcher que le code-barres d'un achat « en règle » de faible valeur soit collé sur un colis non déclaré de valeur supérieure.
* 63 Il est vrai, toutefois, que les modifications normatives requises par le système du code-barres sont importantes. Il faudrait notamment modifier les dispositions de la Convention postale universelle.
* 64 Source : réponse commune de la FEVAD et de la FBF au questionnaire du groupe de travail.
* 65 Source : réponse de la DGFiP au questionnaire du groupe de travail.
* 66 Par ailleurs, une proposition de paiement scindé avait été étudiée par l'OCDE en 2001, et rejetée comme non conforme au principe de la neutralité de la TVA dans la mesure où elle conduit à traiter différemment le commerce en ligne et le commerce physique.
* 67 Source : réponse commune de la FEVAD et de la FBF au questionnaire du groupe de travail.
* 68 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 69 Voir à ce sujet l'autre rapport du groupe de travail : « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », rapport n° 690 (2014-2015).
* 70 Loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence.
* 71 La loi « FATCA » ( Foreign Account Tax Compliance Act ) fait obligation aux banques du monde entier de transmettre à l'administration fiscale américaine les renseignements concernant les comptes détenus par des contribuables américains dans le monde. Des accords bilatéraux permettent que la transmission ait finalement lieu via les administrations fiscales nationales.
* 72 Directive 2014/48/UE du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 relative à la fiscalité des revenus de l'épargne, et directive 2014/107/UE du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal.