II. PRÉSENTATION DU RAPPORT D'INFORMATION
Réunie le mercredi 1 er juillet 2015, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission entend une communication de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, en vue du débat sur l'orientation sur les finances publiques.
M. Alain Milon, président. - Le débat d'orientation des finances publiques, qui ouvre le cycle budgétaire avant la présentation des lois financières de l'automne, aura lieu la semaine prochaine au Sénat.
Les finances sociales y occupent traditionnellement une place limitée, sans commune mesure avec la part qu'elles prennent désormais dans les finances publiques et les enjeux qu'elles comportent en termes de retour à l'équilibre des comptes publics.
A cela plusieurs explications :
- le contrôle parlementaire sur le budget de l'État est aussi ancien que le Parlement lui-même ; le contrôle sur les finances sociales est plus récent, moins « outillé », moins structuré ;
- la loi de règlement du budget de l'État continue certes de susciter une passion pour le moins « mesurée » mais celle de la sécurité sociale n'existe pas ;
- les informations mises à la disposition des parlementaires et du public sur les régimes de sécurité sociale sont encore parcellaires à cette période de l'année ;
- enfin, une forme de fatalisme s'attache au regard porté sur les comptes sociaux, qui, comme le dit la ministre, « ont une dynamique propre ».
Pour toutes ces raisons, il m'a semblé intéressant, alors que le débat d'orientation des finances publiques est couplé avec la discussion générale sur la loi de règlement pour 2014, que nous puissions examiner conjointement avec la Mecss, sur le rapport de notre rapporteur général, Jean-Marie Vanlerenberghe, les résultats de la gestion passée en matière de comptes sociaux.
Je remercie le président Cardoux d'avoir accepté cette formule que nous reproduirons pour l'audition, la semaine prochaine, du président Durrleman, sur la certification des comptes de la sécurité sociale et, le 15 juillet, pour l'examen du rapport de notre collègue Gérard Roche, sur la situation des régimes de retraite.
M. Jean-Noël Cardoux, président de la Mecss . - J'ai participé, comme notre rapporteur général, à la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Il s'agit d'un exercice très formel dans le cadre duquel nous disposons de quelques minutes pour nous exprimer sur un document remis très peu de temps auparavant. Je suis cependant intervenu pour insister sur la question de la dette. Le niveau de notre endettement nous expose clairement à un risque à moyen terme. Malgré une timide reprise, nous entrons dans une zone de turbulences. Si nous devons observer une remontée des taux d'intérêt, le coût du financement de la dette va exploser. J'espère naturellement être démenti par les faits mais je souhaitais exprimer cette inquiétude.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Avec notre collègue Jean-Noël Cardoux, président de la Mecss, j'ai assisté, le 8 juin dernier, à la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale, événement qui, comme vous le savez, tient lieu de bilan pour la loi de financement de la sécurité sociale de l'année écoulée.
Nous avons assisté à un bel exercice de satisfecit collectif que je résumerais ainsi : le déficit de la sécurité sociale se réduit. Moins important que prévu, il ne sera bientôt plus un problème. Il est sans commune mesure avec celui de l'État, et d'ailleurs, dans la crise, il est normal que les dépenses sociales progressent.
Je voudrais tempérer ce satisfecit par quelques remarques préliminaires.
Sur la forme tout d'abord.
Même s'il est une mine d'informations tout à fait précieuses, le rapport à la Commission des comptes de juin ne répond en rien aux standards nécessaires au contrôle de l'exécution de la loi de financement. Il ne se présente pas dans les mêmes formes que les tableaux annexés à la LFSS et vous n'y trouverez pratiquement rien sur les régimes obligatoires de base. La réunion de la commission en elle-même est une grand-messe qui a peut-être un jour représenté un progrès mais qui demande aujourd'hui à être modernisée. Entre la situation actuelle et une loi de règlement des finances sociales, comme l'a suggéré la Cour des comptes, il semble que de grandes marges de progrès existent en termes d'information du Parlement. En application des textes européens, notre pays doit en principe publier des données infra-annuelles sur les comptes des administrations sociales ; nous n'y sommes pas encore.
Sur le fond, ensuite.
La dette des comptes sociaux, faut-il le rappeler, est bien une anomalie : elle consiste à faire porter le poids de dépenses courantes sur les générations à venir, générations qui- rappelons-le- auront pour leur part connu une situation de l'emploi beaucoup moins favorable. Si nous n'y prenons pas garde, c'est l'adhésion même à un système de solidarité si patiemment édifié qui est menacée. Nous en voyons désormais la trace dans les sondages pour la troisième année consécutive : à la question, posée par la Drees depuis 2009, « la protection sociale est-elle un frein pour sortir de la crise économique actuelle ou bien atténue-t-elle ses conséquences ? », une majorité réagit désormais de façon négative.
Deuxième point, le déficit de la sécurité sociale est structurel. Il a été aggravé par la crise mais il préexistait à la crise : nos comptes sociaux n'ont pas été équilibrés depuis 2002. Ne comptons pas sur la reprise pour régler cette question. Rappelons également que la grande majorité des recettes de la protection sociale est encore assise sur les revenus du travail et les prélèvements pèsent in fine sur le niveau de l'emploi.
Où en sommes-nous ? Quelques éléments sur les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui, comme vous le savez, correspondent au périmètre de nos engagements européens.
En 2014, les ASSO ont bénéficié de 13,4 milliards d'euros de prélèvements obligatoires supplémentaires dont 5 milliards au titre de mesures nouvelles. Elles sont ainsi responsables de la quasi-totalité de l'augmentation des prélèvements (qui diminuent pour le compte de l'État). Le déficit est de 8,5 milliards d'euros. Il s'est réduit de 600 millions d'euros. En proportion de notre richesse nationale, il est identique (0,4 % PIB comme en 2013).
A grands traits : le déficit du régime général et des régimes obligatoires de base se réduit modestement mais les autres régimes d'assurance sociale ont des résultats plus dégradés. Les négociations Agirc-Arcco marquent le pas et celles sur la convention Unédic sont attendues pour 2016. Je rappelle que le gouvernement a comptabilisé 4 milliards d'euros d'économies sur ces deux régimes à l'horizon 2017 sur les 21 milliards attendus du périmètre social.
Dans ces conditions, il me semble bienvenu de reprendre la recommandation de la Cour des comptes d'une loi de financement de la protection sociale obligatoire. Les critères de Maastricht et le fait que le Gouvernement intègre l'assurance-chômage et les régimes de retraite complémentaire dans sa prospective nous y amènent très naturellement.
Une précision utile dans ce cadre : hors Cades et fonds de réserve des retraites, dont les missions obéissent à une temporalité différente, le besoin de financement des administrations de sécurité sociale est de 18,8 milliards d'euros.
J'en viens au régime général de la sécurité sociale.
Le scénario 2014 est assez conforme à celui des années précédentes : une augmentation massive des recettes (+ 3 %, 9 milliards d'euros), une croissance des dépenses (+ 2,2 %) et une réduction modeste des déficits (2,2 milliards d'euros) par rapport à 2013.
J'évoquerai rapidement les différents risques.
Le déficit de l'assurance-retraite se réduit grâce aux augmentations de cotisations dont a bénéficié la branche. La loi de 2010 commence à porter ses fruits mais, en nombre de départs à la retraite, ses effets sont totalement compensés par l'assouplissement du dispositif « carrières longues » qui représente un quart des départs en retraite en 2014 pour un montant de 2 milliards d'euros.
Le Fonds de solidarité vieillesse, dont la mission est de financer les avantages non-contributifs du régime d'assurance retraite, avec un déficit de 3,5 milliards d'euros est un réel sujet d'inquiétude. Le FSV finance une grande partie de ses charges par de l'endettement.
Nous devons réellement nous interroger sur ce modèle qui conduit davantage à masquer le déficit de notre système de retraite qu'à financer séparément ses éléments de solidarité. La prime exceptionnelle destinée aux retraités modestes, qui avait vocation à compenser l'absence de revalorisation des pensions, a été intégralement financée par du déficit (232 millions d'euros). Rétrospectivement, la faiblesse de l'inflation ne justifiait pas une revalorisation.
Pour ce qui concerne l'assurance maladie, l'Ondam a certes été tenu pour la quatrième année consécutive mais les dépenses ont progressé de 4,2 milliards d'euros et de 2,4 % par rapport à 2013, soit le même niveau que les années précédentes. Une explication à cela : l'Ondam 2013 a été surestimé lors de la préparation de la LFSS 2014 et, dans ces conditions, il était plus facile de respecter l'objectif de dépenses.
Trois postes de dépenses ont particulièrement augmenté :
- le médicament, en raison des anti-VHC ;
- les indemnités journalières, malgré une « petite épidémie de grippe » ;
- les honoraires médicaux, en raison des nouveaux modes de rémunération.
Au total, la tenue de l'Ondam doit beaucoup aux mesures de régulation mises en oeuvre sur l'hôpital avec des annulations de crédit et le maintien de gels de dotation.
Le déficit de l'assurance maladie s'établit à 6,5 milliards d'euros, ce qui semble désormais être son « régime de croisière ». Il ne baisse que de 265 millions d'euros par rapport à 2013.
Un mot de la branche AT-MP dont l'excédent se consolide à 691 millions d'euros. Là encore, l'effet « recettes » est significatif : + 3,8 % en 2014.
J'en terminerai avec la branche famille dont le solde s'améliore de 500 millions d'euros par rapport à 2013. Les prestations ont connu une croissance plus modérée et 2014 amorce le tournant que nous avons observé lors du dernier PLFSS dans l'évolution de la politique familiale qui privilégie désormais la redistribution entre les familles à la solidarité envers les familles de la part de l'ensemble de la population. En 2014, la dépense globale liée à la prestation d'accueil du jeune enfant décroit pour la première fois depuis sa création tandis que prennent effet les premières mesures du plan pauvreté.
Pour résumer la situation de chacune des branches, je dirais que la branche maladie semble durablement installée dans le déficit, que la question des retraites, en particulier du financement de ses dispositifs de solidarité (FSV) est encore posée et que la branche famille ne réduit ses déficits qu'au prix d'une remise en cause partielle de ses principes fondateurs.
Tous ces éléments nous fournissent une base incertaine pour l'exécution 2015.
Comme vous le savez, le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier fixe une nouvelle trajectoire de solde des comptes publics.
Le Gouvernement a pris acte du moindre rendement des mesures de non-revalorisation en raison de la faible inflation, ce qui nécessite un effort supplémentaire de 4 milliards d'euros, dont 1 milliard sur le champ social.
L'Ondam a été revu à 181,9 milliards d'euros, soit 425 millions d'euros de moins. Cette correction reprend de fait la sous-exécution de l'Ondam en 2014 et ménage une augmentation de 4 milliards d'euros des dépenses de santé.
En dehors de l'impact de l'inflation, nous n'avons pas encore de précisions sur le degré de réalisation des économies prévues en 2015 et sur lesquels j'avais exprimé quelques réserves.
A l'heure où la croissance semble reprendre, l'effort de retour à l'équilibre des comptes sociaux se trouvera peut-être facilité.
Il conviendra alors de résister aux dépenses nouvelles qui ne manqueront pas d'être toutes plus justifiées les unes que les autres et garder le cap d'une protection sociale modernisée qui ne pénalise pas l'emploi.
Les réformes structurelles sont largement devant nous : des retraites prenant en compte l'allongement de la durée de vie et l'impératif d'équité entre salariés et entre générations, un système de santé plus efficient, soucieux de la réelle pertinence des actes et une politique familiale qui permette d'investir dans les générations nouvelles.
Voici, mes chers collègues, les éléments que je souhaitais souligner ce matin, pour un premier exercice d'examen de l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale dont les outils et les méthodes sont encore largement à construire. Je souhaite que nous puissions y travailler ensemble.
M. Yves Daudigny . - Je ne partage pas la tonalité pessimiste de l'intervention du rapporteur général qui me paraît occulter l'amélioration, réelle, de la situation des finances sociales depuis trois ans. Je rappelle que le déficit était de 17,5 milliards d'euros en 2012, de 15,4 milliards d'euros en 2013 et qu'il s'est réduit à 13,2 milliards d'euros en 2014. Je ferai observer qu'en matière de santé, tous les éléments sont réunis pour que la dépense augmente : le vieillissement de la population, le développement des techniques... Les Français se soignent mieux, même si des inégalités persistent. Le traitement de l'apnée du sommeil pourrait bientôt représenter un coût d'un milliard d'euros. Je partage en revanche totalement vos propos sur la dette sociale que je considère comme la plus insupportable des dettes parce qu'elle pèse sur les générations futures. Je partage également l'idée, que j'avais moi-même exprimée, d'aller vers une loi de financement de la protection sociale obligatoire.
M. Jean-Pierre Godefroy . - Je me réjouis de l'amélioration de la situation de la branche AT-MP après une période difficile. Cette branche à gestion paritaire doit équilibrer ses comptes. Je souhaite que l'excédent constaté soit bien affecté à la résorption de la dette et que la situation de la branche ne soit pas exploitée pour augmenter les transferts au profit de l'assurance maladie.
Mme Françoise Gatel . - En plus du burn-out, je voudrais souligner que se pose désormais la question du « bore-out », de la souffrance des salariés qui sont mis au placard. Inquiète de la dérive au long cours des comptes sociaux, je m'interroge sur la stratégie de redressement. On porte atteinte à la politique familiale alors qu'elle nous garantit un succès démographique. Il faut développer les soins palliatifs sur tout le territoire. Il faut faire des choix de société et de solidarité.
M. Jean-Noël Cardoux, président de la Mecss . - En quelques années, la confiance des Français dans le système de sécurité sociale s'est érodée. La solidarité est remise en cause et certains voudraient que les prestations soient réservées à ceux qui cotisent. On observe aussi une vague de tentatives de désaffiliation du régime social des indépendants. Cette évolution doit susciter notre réflexion. Les Français ont l'impression qu'on leur demande des efforts mais le déficit est seulement stabilisé. Nous avons des efforts à faire pour résorber les déficits et inverser la tendance.
Mme Laurence Cohen . - Je partage les propos de M. Cardoux sur la remise en cause de la solidarité. Il y a une réduction modeste des déficits mais une culpabilisation des malades et les hôpitaux continuent à être asphyxiés. Les recettes proposées ne sont pas les bonnes et on peut s'interroger sur la pertinence de la stratégie. Il faut proposer d'autres recettes en luttant contre la fraude et en instaurant une nouvelle cotisation sur les revenus du capital.
M. Gérard Roche . - Je remercie notre rapporteur général d'avoir mis l'accent sur la situation du FSV, sur laquelle je reviendrai dans mon rapport sur les retraites. Vous avez évoqué les arrêts-maladie. Nous avons un réel problème de société avec le mal-être des personnes qui ont la chance d'être en emploi. Pour ce qui concerne les honoraires médicaux, nous observons les effets délétères des dépassements d'honoraires. L'indemnité de garde coûte 500 millions d'euros par an à la sécurité sociale. Si l'on interdit à SOS médecin d'intervenir en nuit profonde, le seul recours sera les urgences hospitalières. Le poids des prélèvements sociaux sur les revenus du travail est un facteur de régression économique. Ce n'est pas une affaire d'idéologie. Il faut trouver des solutions.
M. Gilbert Barbier . - Je voudrais connaître le montant des crédits gelés en 2014 et en 2015 à l'hôpital.
M. René-Paul Savary . - Vous avez évoqué une dette de 216 milliards d'euros. Quelles sont les solutions envisagées ? Allons-nous prolonger la durée de vie de la Cades ? Où le milliard supplémentaire d'économie est-il prévu ? Qu'apportera la loi santé ?
Mme Aline Archimbaud . - La première piste est la prévention des maladies comme le diabète, le cancer, les maladies cardio-vasculaires. Il faut agir sur les causes, notamment les causes environnementales. La part de l'investissement public dans les politiques de prévention est trop faible. Il faut faciliter l'accès au droit. Entre 28 et 40 % des personnes éligibles à la CMU-C n'ont pas ouvert leurs droits, soit 1 à 2 millions de personnes. Le Parlement doit peser de tout son poids pour des mesures de simplification. Il s'agit d'investissements qui seront très vite rentabilisés en exploitant le gisement « moins de maladies ».
M. Olivier Cadic . - Il est intéressant de constater que le changement dans l'opinion à l'égard de la protection sociale date de 2012, année d'alourdissement des cotisations. Les gens n'en voient pas le bout. Le déficit est structurel, quelle stratégie pour en sortir ? Augmenter les cotisations ne fonctionne pas.
M. Jean-Marie Morisset . - Quel est le montant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale ?
M. Yves Daudigny . - Encore une fois, regardons les chiffres : le déficit s'est bien réduit en 2012, 2013 et 2014.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général . - Je ne crois pas avoir été malhonnête dans ma présentation. Les déficits ont été réduits mais sans commune mesure avec l'augmentation des prélèvements. Bien sûr il y a de nouvelles maladies et de nouveaux traitements et tout ceci va coûter plus cher mais nous devons les évaluer par rapport au bénéfice que nous en tirons, rechercher des économies et des recettes qui pénalisent moins l'emploi. Il va falloir faire des efforts et les répartir justement sur l'ensemble de la population.
La branche AT-MP est un vrai régime d'assurance. Tirons-en les leçons.
En matière de retraite, il faut être transparent et poser l'équation. C'est le rôle du COR qui n'est pas chargé d'apporter les réponses mais de nous mettre d'accord sur les constats.
Pour ce qui concerne la dette, les taux d'emprunt augmentent déjà : ils sont passés de 0,5 à 1,2 % en un mois pour l'Etat.
Sur la politique familiale, je crois qu'un consensus existait sur la nécessité d'évoluer. Expérimentons la modulation.
Nous sommes tous d'accord pour lutter contre la fraude dont le montant est, par définition, mal connu. N'en attendons pas pour autant le rétablissement des comptes. Faut-il de nouvelles recettes, je ne le crois pas.
En 2014, 250 millions de crédits ont été annulés sur l'Ondam hospitalier et le gel de 180 millions d'euros a été maintenu. Pour 2015, 275 millions d'euros ont été gelés.
La dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale était de 368 millions d'euros à fin 2014, deux fois plus qu'en 2013.
Les économies sur l'Ondam 2015 portent sur les postes déjà concernés. Je rappelle que nous avions demandé un milliard d'économies supplémentaires en 2015. Je me réjouis que la ministre se range à ce que nous avions voté.
Le déficit est effectivement structurel : il y a des économies à faire pour accueillir les nouveaux traitements, en commençant par mieux les évaluer.
Mme Patricia Morhet-Richaud . - Quel sera l'impact du tiers payant ?
M. Alain Milon, président . - Je voudrais rappeler qu'entre 30 et 33 % des actes médicaux sont déjà réalisés en tiers payant.
M. Jean-Noël Cardoux, président de la Mecss . - Je n'ai, quant à moi, pas obtenu de réponse à une question orale portant sur le coût de fonctionnement du système.
La commission autorise la publication de la communication sous forme d'un rapport d'information en vue du débat d'orientation sur les finances publiques .