COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE
M. MARC GUILLAUME, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL
DU
GOUVERNEMENT
LE 19 MAI 2015
Le mardi 19 mai 2015, M. Claude Bérit-Débat, vice-président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études, a procédé à l'audition de M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement (audition à laquelle il avait convié les présidentes et présidents des sept commissions permanentes).
M. Claude Bérit-Débat , Vice-Président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études . - Monsieur le Secrétaire général du Gouvernement, permettez-moi, tout d'abord, de vous remercier d'avoir répondu à mon invitation dans des délais rapides.
Je tenais à vous dire l'importance que j'attache à cette audition sur l'application des lois : pour vous comme pour moi, ce sera la première du genre !
Vous venez, en effet, de prendre vos fonctions comme nouveau Secrétaire général du Gouvernement, à la suite de Serge Lasvignes, avec lequel le Sénat entretenait un dialogue très constructif sur l'application des lois.
De mon côté, j'interviens en tant que Vice-Président du Sénat en charge de la délégation du Bureau au travail parlementaire et au contrôle. Cette année, c'est à moi qu'il incombe d'effectuer la synthèse du contrôle de l'application des lois, que chaque commission mène tout au long de l'année pour les lois qui la concernent.
Comme vous le savez, depuis plus de quarante ans, le Sénat est en pointe sur le suivi de l'application des lois. À cet effet, il a expérimenté plusieurs formules, auxquelles les commissions permanentes ont toujours été étroitement associées. Je salue d'ailleurs la présence de Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques, de Hervé Maurey, président de la commission du développement durable, de Colette Mélot, vice-présidente de la commission de la culture et de François Pillet, vice-président de la commission des lois.
Reste que le Sénat a besoin d'une vision d'ensemble à la fin de chaque session : les conclusions de chaque commission permanente doivent donc être récapitulées dans un rapport de synthèse.
Depuis 2011, ce travail était confié à un organe distinct présidé par notre collègue David Assouline. Le travail de sa commission a été remarquable, comme le Président Gérard Larcher l'a souligné devant la Conférence des présidents du Sénat. Mais l'expérience n'a pas été reconduite lors du renouvellement triennal d'octobre 2014, la majorité du Sénat jugeant plus logique de restituer aux commissions permanentes la plénitude de leurs prérogatives de contrôle dans ce domaine. Désormais, la synthèse sera donc réalisée sous l'autorité du Bureau et en coordination avec la Conférence des présidents, preuve supplémentaire de l'intérêt que toutes les instances du Sénat portent à la question.
Je tiens également à souligner la bonne concordance de vues que nous avons sur ce point avec le Gouvernement : comme les années précédentes, l'organisation en fin de session d'un débat de contrôle sur l'application des lois, en présence du secrétaire d'État chargé des Relations avec le Parlement, en est la preuve la plus tangible. Ce débat a été programmé le 11 juin prochain.
Si vous en êtes d'accord, Monsieur Guillaume, je vous invite à nous faire part de votre point de vue sur l'état et les perspectives de l'application des lois ; j'ai noté, à ce propos, que depuis quelques mois, une communication sur ce point est régulièrement présentée en Conseil des ministres : c'est une nouveauté, me semble-t-il, je pense que vous pourrez nous en dire quelques mots.
Après quoi, mes collègues et moi-même vous poserons quelques questions permettant de faire le point sur les statistiques de l'application des lois lors de la dernière session.
Monsieur le Secrétaire général du Gouvernement, vous avez la parole.
M. Marc Guillaume , Secrétaire général du Gouvernement . - Merci de votre accueil, Monsieur le Président.
Il est vrai que le Secrétariat général du Gouvernement entretient de longue date des rapports étroits avec le Sénat dans le domaine de l'application des lois, et le Gouvernement reste très attaché à ce que les décrets d'application des lois soient publiés le plus rapidement possible.
Je souhaiterais souligner au préalable deux idées, la première qui relève de l'organisation politique, la deuxième de l'organisation administrative :
D'un point de vue politique, tout d'abord. Comme vous l'avez noté, le Président de la République et le Gouvernement ont souhaité que tous les mois, un point puisse être fait en conseil des ministres sur la question des décrets d'application. C'est important pour les assemblées qui votent la loi et sont en droit de connaître l'état de son application, et pour l'exécutif qui veille ainsi à ce que la mission qui lui incombe soit accomplie dans les meilleures conditions possibles.
Cette volonté politique s'appuie du point de vue administratif sur le comité interministériel d'application des lois (CIAL) présidé par le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement et qui réunit l'ensemble des directeurs de cabinet des ministres afin de bâtir les bilans présentés en conseil des ministres. Sur le plan pratique, il faut bien avoir conscience que la charge relative à l'élaboration des décrets d'application des lois ne repose pas de manière uniforme sur tous les ministères. Le ministère des finances, le ministère de l'écologie et du développement durable, le ministère des affaires sociales font partie de ceux qui, quantitativement, assument la part la plus importante des décrets. Des textes comme la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale induisent un volume important de décrets ; de telles lois ne sont d'ailleurs pas sans provoquer un « effet saisonnier » dans les statistiques sur l'application des lois.
M. Claude Bérit-Débat , Vice-Président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études . - Monsieur le Secrétaire général du Gouvernement, pouvez-vous faire état des principaux indicateurs de l'application des lois, tels qu'ils ressortent des statistiques du Gouvernement : pourcentages de mise en application, délais de publication des décrets d'application, résorption du « stock ancien » des textes d'application des lois anciennes ?
Ensuite, le taux de présentation des rapports demandés par le Parlement est depuis très longtemps, plus médiocre que celui de la publication des décrets d'application. Comment comptez-vous améliorer cette situation ?
La lutte contre l'inflation législative reste une priorité : pouvez-vous faire un point sur la mise en oeuvre de la règle du « un pour un », consistant à supprimer une norme ancienne pour toute norme nouvelle ?
Indépendamment des décrets et des arrêtés, les usagers du droit subissent une véritable « avalanche » de circulaires, maintes fois dénoncée, mais jamais endiguée... Comment remédier à cette situation, qui complique beaucoup la vie des élus locaux, surtout dans les petites communes ?
Sur le plan technique, on nous a assez dit que l'élaboration des décrets d'application des lois est un processus à la fois complexe et relativement long : dans le cadre général de la modernisation de l'action publique, envisagez-vous de simplifier et de raccourcir ce processus ?
Enfin, on a beaucoup parlé du « choc de simplification » : où en est la réduction du nombre des commissions consultatives intervenant dans ce processus ?
M. Marc Guillaume , Secrétaire général du Gouvernement . - Le taux de mise en application depuis le début de la XIV e législature est en progrès régulier. De 56 % en juin 2014, il est passé à 59 % à la fin 2014 pour atteindre aujourd'hui 65 %. Au 30 juin 2015, on devrait donc avoir enregistré un progrès d'au moins 10 points en un an.
En ce qui concerne les délais de publication, 51 % des mesures sont prises dans les six mois qui suivent la promulgation de la loi et 39 % au cours des 6 mois suivants, ce qui porte à 90 % le taux de mesures prises en moins d'un an. 10 % des décrets sont publiés dans un délai supérieur à un an.
La publication des décrets nous plonge au coeur d'une dialectique, partagés que nous sommes entre la volonté d'« aller vite » pour permettre une application de la loi la plus rapide possible et la nécessité de « consulter » qui est la garantie d'une meilleure réglementation. Un bon exemple à cet égard est le rôle important du Conseil National d'Évaluation des Normes (CNEN). Les statistiques relatives aux délais de publication que je viens de vous exposer sont la résultante de cette tension dialectique.
En ce qui concerne le « stock ancien », je peux vous indiquer qu'il reste 88 mesures réglementaires à prendre pour les lois de 2012 et 2013. Notre objectif est de publier la moitié de ces décrets avant la fin du mois de juin, et l'autre moitié avant la fin du mois d'octobre.
J'en viens au taux de présentation des rapports au Parlement, et plus particulièrement aux rapports dits « de l'article 67 », institués par la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004. Sur les 72 lois promulguées au 30 septembre 2014 qui nécessitaient des décrets d'application, 68 appelaient à la publication d'un rapport de l'article 67. Sur ces 68 rapports attendus, 31 ont été déposés.
La demande de rapports est considérable : je vous fais part d'un exemple qui m'a frappé, la loi de sécurisation de l'emploi de 2013 comportait 27 articles et 16 obligations de dépôt d'un rapport...
M. Claude Bérit-Débat , Vice-Président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études . - S'il est vrai que les parlementaires peuvent être à l'origine de ces demandes, je dois dire que nous ne sommes pas partisans de la multiplication de ces rapports.
M. Hervé Maurey , Président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire . - Oui, et il n'est pas rare que le Gouvernement propose lui-même d'inscrire dans la loi une obligation de dépôt d'un rapport en échange du retrait d'un amendement sénatorial.
M. Jean-Claude Lenoir , Président de la commission des affaires économiques . - Je faisais partie de la commission spéciale qui a examiné la loi « Macron », et les rapporteurs ont eu la sagesse de rejeter les très nombreuses demandes de rapports, à une seule exception.
M. Marc Guillaume , Secrétaire général du Gouvernement . - Je pense que sur ce point, nous devons en effet faire preuve d'une discipline commune. Monsieur le Président, vous m'avez interrogé sur la priorité accordée par le Gouvernement à la lutte contre l'inflation législative. Deux circulaires du Premier ministre en attestent :
- la première relative à la mise en oeuvre du gel de la réglementation date du 17 juillet 2013. Sa mise en oeuvre passe pour le SGG par la préparation en liaison avec les ministères de fiches d'impact permettant de vérifier que la règle du « un pour un » est respectée.
- la seconde relative à l'allégement des contraintes normatives applicables aux collectivités territoriales date du 9 octobre 2014. Le SGG en assure l'exécution en s'assurant que toute disposition nouvelle qui représente une charge financière supplémentaire pour les collectivités territoriales soit compensée par une mesure de simplification ou un allégement d'un montant équivalent.
Vous avez par ailleurs évoqué l'« avalanche » de circulaires qui s'abat sur les usagers du droit. En la matière plusieurs actions ont été engagées : tout d'abord, la réduction de la taille des circulaires, celles-ci désormais ne doivent pas faire plus de cinq pages ; ensuite, la dématérialisation de ces textes afin que chacun puisse y accéder, le Gouvernement ayant mis en place un site Internet unique qui diffuse l'ensemble des circulaires.
Pour reprendre vos termes, Monsieur le Président, le processus d'élaboration des décrets est effectivement « complexe et long ». Le coeur de l'action du SGG est de faire en sorte que les ministères puissent produire plus rapidement l'ensemble des décrets d'application des lois. Nous tenons à jour des tableaux de bord contenant pour chaque ministère la totalité des mesures d'application qui doivent être publiées. Nous sommes en contact permanent avec les ministères pour faciliter l'élaboration des décrets, de même que nous sommes en lien continu avec le Conseil d'État afin d'établir un « plan de charge » qui lui permette de faire face aux décrets que nous lui envoyons.
Le suivi des ministères mis en place au cours des dernières années n'est pas de simple nature statistique, il comporte une dimension qualitative visant à ce que l'ensemble des mesures règlementaires prévues par la loi soient effectivement prises. C'est un travail minutieux réalisé par une équipe dédiée.
Un moyen de gagner du temps pour les ministères est d'organiser, ainsi que le permet la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit de 2011, des consultations ouvertes sur Internet sur leurs projets de textes législatifs et réglementaires. En 2014, il a été procédé à 140 consultations en ligne, notamment sur le fondement de l'article 7 de la Charte de l'environnement.
Depuis peu, nous avons mis en place une procédure pour recueillir les contreseings de manière plus rapide pour les décrets en Conseil d'État : dès la sortie du Conseil d'État, le décret est pris en charge directement par le SGG au lieu d'être renvoyé vers les différents ministères concernés. Ces derniers sont invités à envoyer leur contreseing dans un délai de 15 jours. Cela représente un véritable gain de temps.
Dans le cadre du « choc de simplification », un mouvement très important de suppression des commissions administratives a été engagé. 134 ont été supprimées directement et 34 par fusion en 2013 ; une centaine de suppressions est encore prévue. Au final, sur près de 700 commissions existant en 2011, 250 auront été supprimés. Là aussi, il y a un bénéfice à en tirer en termes de temps, puisque un certain nombre de décrets n'ont plus à être soumis à ces commissions disparues. J'en appelle d'ailleurs à un effort de discipline conjoint du Gouvernement et du Parlement. Dans la plupart des cas l'origine de ces commissions est de nature réglementaire, ce qui facilite leur suppression. Il serait sage d'éviter de faire figurer dans la loi les commissions administratives car cela oblige, en cas de modification, à intervenir au niveau législatif, ce qui est toujours plus compliqué.
Pour conclure, je veux de nouveau souligner que l'application des lois est une question centrale pour le Gouvernement et dire que notre administration est extrêmement mobilisée. Cela représente une activité considérable, je rappellerai en effet que depuis le début de la législature 121 lois hors lois de ratification et d'approbation d'accords internationaux ont été adoptées, donnant lieu à 1481 mesures d'application réglementaires. Dans le même ordre d'idée, la production législative de 2014 a donné lieu à 300 articles de plus qu'en 2013 : il est évident que dans de telles conditions le nombre de mesures d'application augmente en proportion.
Mme Colette Mélot, Vice-Présidente de la commission de la culture. - Monsieur le Président, je vous remercie de votre invitation et vous prie d'excuser l'absence de Catherine Morin-Dessailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.
Je n'ai pas de question concernant l'application des lois proprement dite, mais je voudrais attirer l'attention de Monsieur le Secrétaire Général sur un sujet qui préoccupe notre commission. Il s'agit du délai entre la fin du mandat d'un sénateur dans un organisme extra parlementaire et la demande de désignation de son successeur. Un cas concret illustre actuellement mon propos et concerne le mandat de Jean-Pierre Leleux au conseil d'administration de France Télévisions. Son mandat a pris fin le 29 avril dernier mais depuis lors, aucune demande de désignation ne nous est parvenue. Certes, on peut considérer que peu de temps s'est écoulé, mais c'est un organisme important et l'actualité commande d'effectuer rapidement la succession de notre collègue. Par conséquent, je vous remercie de prendre en considération ce voeu.
M. Jean-Claude Lenoir, Président de la commission des affaires économiques . - Permettez-moi une remarque liminaire : j'ai été pendant trois ans membre de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, mais je suis convaincu que nous avons eu raison de la supprimer. Non pas qu'elle n'ait pas bien travaillé, mais elle ne permettait pas un bon suivi des textes. En effet, j'ai toujours pensé que c'est au rapporteur d'un texte d'en assurer le suivi, car il en est un des meilleurs connaisseurs. À ce titre, l'organisation actuelle me satisfait pleinement.
La semaine dernière, la commission des affaires économiques a adopté à l'unanimité son bilan de l'application des lois. Et je dois constater que pour les lois principales, le taux d'application est très faible. Il est relativement satisfaisant pour les lois mineures, mais pour les textes qui nous ont le plus occupé, le bilan n'est pas très bon.
Je prends pour exemple la loi du 24 mars 2014 dite loi ALUR : seulement 16 % des textes attendus ont été pris ! Je ne veux pas accabler le Gouvernement, puisque lui-même a annoncé qu'il allait revenir sur certaines mesures - j'ai entendu le nombre de 50. Mais cet exemple n'est pas unique. Prenons un autre exemple, la loi du 31 juillet 2014 sur l'économie sociale et solidaire : 28 % de taux d'application.
Bien entendu, il faut pondérer. Le taux vise l'ensemble des textes d'application attendus. Or, certains sont plus importants que d'autres. C'est le cas de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Si seulement 26 % des mesures attendues ont été prises, le titre Ier, qui concerne l'adaptation du régime des baux commerciaux et comprend les articles 1 à 21 du texte, est quasi entièrement applicable depuis la publication du décret en Conseil d'État du 3 novembre 2014 relatif au bail commercial. À contrario, le chapitre II du titre III qui porte sur le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce prévoyait de renvoyer l'essentiel de la réforme du Fisac au niveau règlementaire : malgré son importance et son urgence, cette réforme reste inapplicable du fait de la non publication du décret prévu à l'article L. 750-1-1 du code de commerce.
M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement. - Il me semble que ce décret a été pris ce matin...
M. Jean-Claude Lenoir, Président de la commission des affaires économiques . - Monsieur le Secrétaire général, serait-ce l'effet de la communication que j'ai faite sur notre bilan la semaine dernière ? En tous les cas, je m'en réjouis et nous allons regarder cela plus en détail dès demain !
Deux lois adoptées durant la session parlementaire 2013-2014 et étudiées pour la première fois cette année présentent un taux de publication des textes règlementaires proche de la moyenne des lois votées sous l'actuelle législature, qui s'élève à 59 %. Il s'agit de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, dont les textes règlementaires ont été pris à 58 %, ainsi que de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, qui affiche un taux d'application de 60 %.
Je voudrais terminer sur un sujet qui me tient particulièrement à coeur, il s'agit des circulaires. Il faut que nous soyons extrêmement attentifs aux circulaires, pour une raison simple : dans les administrations déconcentrées, les fonctionnaires ne lisent pas la loi, ils lisent les circulaires. Et malheureusement, il arrive que des circulaires n'interprètent pas la loi dans l'esprit de ce que le législateur a voulu faire. J'ai même en tête un cas, il y a quelques années, où on a échappé de peu à des poursuites judiciaires. Le domaine de l'urbanisme est particulièrement concerné par ce fait.
Je m'adresse à mes collègues parlementaires : nous regardons souvent les décrets, c'est normal, mais nous devons aussi étudier les circulaires. J'insiste sur ce point.
M. Hervé Maurey, Président de la commission du développement durable. - Je vais commencer par abonder dans le sens de ce qui vient d'être dit. Nous, élus locaux, sommes parfois confrontés à une dualité d'interprétations : d'abord, la circulaire fait une libre interprétation de la loi puis il arrive qu'à leur tour, les administrations interprètent librement les circulaires...
Concernant le bilan d'application des lois de la commission du développement durable, je voudrais mettre en avant trois points. Tout d'abord, sur la période globale des dix dernières années, nous constatons que 35 % des lois ne sont pas entièrement applicables par manque de leurs décrets d'application. J'en veux pour exemple le Grenelle de l'environnement, une loi ancienne mais importante sur laquelle on attend encore plusieurs décrets.
Deuxième élément, le taux de livraison des rapports est faible : on en attendait 53, on en a eu 28. Pour moi, c'est d'autant moins acceptable que parfois, lors d'un débat sur un texte de loi, c'est le Gouvernement lui-même qui promet un rapport, en compensation du retrait d'un amendement ou de l'adoption d'un article contesté par les parlementaires. Peut-être sommes-nous coresponsables du nombre trop important de rapports mais je considère qu'à partir du moment où la loi en a prévu la fourniture, ces rapports doivent être déposés.
Enfin, comme l'a rappelé le Secrétaire général, la loi du 9 décembre 2004 prévoyait que pour chaque loi, un rapport d'application de la loi -le fameux rapport de l'article 67- devait sortir six mois après la promulgation du texte. Or, au sein de notre commission, nous n'en avons vu aucun...
J'ajoute qu'il y a des textes de loi pour lesquels on sait pertinemment qu'il n'y aura jamais de décret. Deux exemples illustrent mon propos. Un Fonds d'aménagement numérique du territoire avait été créé par une loi en 2009 et, contre la volonté du législateur, le Gouvernement de l'époque avait préféré activer le Fonds pour la solidarité numérique, au sein duquel les élus ne siègent pas. Un second exemple concerne la loi littoral : plusieurs personnes qualifiées m'ont indiqué qu'elle serait peu ou pas appliquée, au motif que ce serait techniquement très compliqué. Ce qui a été voté au Parlement restera donc lettre morte.
Voilà la situation... Je dois vous dire qu'il y a eu une réaction très forte des membres de ma commission après la présentation de ce bilan, voyant que trop souvent leur volonté n'était pas respectée. Certains ont même voulu que j'écrive au Président du Sénat pour qu'il s'en fasse l'écho auprès du Gouvernement.
M. François Pillet, Vice-Président de la commission des lois. - J'aurai une question qui est peut-être un peu en-dehors du sujet, concernant les réponses aux questions écrites aux ministères. Je reconnais que certains parlementaires abusent peut-être de leur droit et posent trop de questions. Cependant il apparait que certains ministères soient plus véloces que d'autres pour répondre.
Or, ces réponses présentent cet intérêt qu'elles engagent le ministère. Et si elles sont inégales dans leur qualité, elles sont importantes pour nous. Je pense notamment aux questions fiscales, dont les réponses plus rapides nous permettraient de nous mettre à l'abri de certains contentieux répétitifs.
M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement. - Merci de toutes ces observations. Ma première remarque est qu'il est inacceptable qu'une circulaire soit contraire à la loi. Il faudrait peut-être que les circulaires fassent l'objet d'un traitement centralisé, mais ce n'est pas le cas actuellement. Nous avons déjà effectué des progrès dans la centralisation de l'information concernant les décrets et les arrêtés ces dernières années, mais il est évident que nous ne contrôlons pas la totalité des circulaires.
Ensuite, concernant les délais de publication des décrets, nous sommes vigilants : à plusieurs reprises, lorsque nous ne voyions pas venir certains décrets, le ministère en charge des relations avec le Parlement a demandé aux ministères intéressés si le retard était simplement technique ou si, au contraire, il marquait un vrai refus. S'il apparaît impossible de prendre tel ou tel décret, alors il faut revenir devant le Parlement. Il peut y avoir des échanges et des explications, mais tant qu'on en n'a pas parlé, le Gouvernement a l'obligation de prendre les décrets d'application. Nous travaillons à analyser les causes de retard dans la prise des décrets.
Concernant les réponses aux questions ministérielles, nous assurons un suivi pour relancer les ministères retardataires. Mais là encore la charge varie beaucoup entre les différents ministres. J'ai été douze ans directeur d'administration centrale, au ministère de la Défense et au ministère de la Justice. Il est clair qu'il y avait beaucoup plus de questions au ministère de la justice ! L'Assemblée nationale a modifié son règlement sur ce sujet. Peut-être pourrions-nous travailler ensemble pour parvenir à résoudre les problèmes qui se posent aux sénateurs.
Pour ce qui est du renouvellement de mandat au conseil d'administration de France Télévisions, je vais me pencher sur la question. Il y a un suivi centralisé des demandes de désignation au sein du Secrétariat général du Gouvernement, mais visiblement, nous avons une demande de retard !
Comme vous le voyez, qu'il s'agisse des décrets, des réponses aux questions écrites ou des demandes de désignation, la tendance depuis vingt ans est à la centralisation pour arriver, sous le contrôle du Secrétaire général du Gouvernement, à remplir plus efficacement nos obligations.
Sur les rapports, vous l'avez très bien dit, le taux est insuffisant mais notre objectif est de l'améliorer. De même, le taux d'application des lois sur la législature est en augmentation régulière et nous espérons bien dépasser les 65 % au mois de juin. Cependant, gardons à l'esprit que certaines des lois qui viennent d'être votées prévoient un nombre important de mesures réglementaires d'application.
M. Claude Bérit-Débat, Vice-Président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études . - Merci, Monsieur le Secrétaire général. Avant de conclure, je voudrais me faire à mon tour l'écho des propos de Jean-Claude Lenoir sur les circulaires. J'ai été un des deux rapporteurs sur la loi ALUR et je peux témoigner que certaines circulaires ne sont pas toujours dans l'esprit de ce qu'avait arrêté le législateur.