EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 31 mars 2015, la commission entend une communication de M. Albéric de Montgolfier rapporteur général, sur le projet de décret d'avance, relatif au financement de dépenses urgentes, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Mme Marie-France Beaufils , présidente . - Nous sommes saisis d'un projet de décret d'avance qui nous a été notifié le 24 mars dernier.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Notre avis porte sur la régularité du décret au regard des articles 12 et 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF). Les critères organiques sont au nombre de quatre : l'urgence, le gage des ouvertures par des annulations de même montants et le respect de plafonds tant pour les ouvertures (qui doivent être inférieures à 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale) que pour les annulations (qui ne doivent pas dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours).
Ce décret d'avance a essentiellement pour objet de financer des dispositifs relatifs à la sécurité intérieure du pays, suite aux attentats de janvier : les crédits ouverts iront principalement à la justice, à la police et à la défense. Le critère d'urgence semble globalement respecté ; j'émettrai cependant certaines réserves, notamment sur les crédits de personnel. Les ouvertures sont bien gagées par des annulations et les plafonds fixés par la LOLF sont respectés : les premières sont inférieures à 1 % des crédits prévus par la loi de finances initiale, les secondes à 1,5 % des crédits des lois de finances afférentes à l'année en cours.
La somme des ouvertures s'élève à 401,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 308,3 millions d'euros en crédits de paiement : en autorisations d'engagement et crédits de paiement, 247,3 millions d'euros vont à la lutte contre le terrorisme et au maintien de la sécurité intérieure, 61 millions d'euros au service civique. S'y ajoutent 92,3 millions d'euros en autorisations d'engagement pour le maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile.
Si, au total, six missions sont bénéficiaires des ouvertures de crédits. Celles-ci sont particulièrement concentrées sur les missions « Justice », « Sécurités » et « Sport, jeunesse et vie associative » qui voient, sur leur périmètre, plus de crédits ouverts qu'annulés par le projet de décret d'avance. Par comparaison aux crédits fixés par la loi de finances initiale, les ouvertures sont particulièrement importantes pour les programmes « Jeunesse et vie associative » (les crédits ouverts par décret d'avance représentent 25,7 % des crédits ouverts en loi de finances initiale) et « Sécurité civile » (40,7 %) ; elles sont significatives pour la police nationale (6,6 %) ainsi que pour la conduite et le pilotage de la politique de la justice (7,2 %). L'importance relative de ces ouvertures explique que l'on cherche à cerner, le plus précisément possible, dans quelle mesure elles sont justifiées par l'urgence.
Les crédits ouverts par le décret d'avance sont financés exclusivement par des annulations : tous les budgets ont été mis à contribution. Concernant les crédits hors titre 2, on a par exemple rogné, tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement, 86,6 millions d'euros sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », 24,8 millions d'euros sur la mission « Écologie » et 23 millions d'euros sur la mission « Travail et emploi » - ces trois missions étant les plus importantes contributrices aux annulations de crédits. Les annulations de crédits de titre 2 sont, quant à elle, concentrées sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
Les annulations sont en général faibles en proportion des crédits ouverts en loi de finances initiales. Il s'agit en quelque sorte d'une logique de taxation interministérielle. Le Haut Conseil des finances publiques a toutefois été lourdement ponctionné: ses crédits diminuent de 44 %...
M. Michel Bouvard . - C'est peut-être parce qu'il pense mal ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - En dehors de ce cas particulier, nous sommes en présence d'une logique purement budgétaire de rabot : la ponction est générale mais modérée.
Au-delà de ces constatations numériques, le point sans doute le plus important de notre travail consiste à nous assurer que le critère de l'urgence est bien respecté. Nous avons adressé un questionnaire très précis au Gouvernement. Nous lui avons en particulier demandé s'il était nécessaire d'ouvrir fin mars des crédits de personnel. Nous avons également souhaité connaître la proportion de postes de titulaires et de contractuels. Au vu des réponses qui nous ont été transmises, on peut s'interroger quant à l'interprétation extensive, ou du moins variable, du critère de l'urgence. Des exemples passés nous montrent en effet que les conditions de recours au décret d'avance varient, sans que les raisons n'en soient très claires. Nous avions par exemple été saisis en septembre 2013 d'un décret d'avance visant à financer le surcroît de dépenses lié au plan de lutte contre la pauvreté annoncé en janvier : les crédits du programme avaient été jugés suffisants pour couvrir les besoins dans un premier temps et retarder l'ouverture de crédits supplémentaires. De la même façon, alors que le ministère du budget nous a indiqué qu'il fallait ouvrir dès maintenant les lignes budgétaires pour que les recrutements puissent être lancés sans mettre en péril la soutenabilité des programmes concernés, des recrutements ont cependant eu lieu en 2014 dans l'éducation nationale, bien que l'insuffisance des crédits de personnel ait nécessité une ouverture de crédits en fin de l'année, s'élevant à près de 300 millions d'euros. Le Gouvernement ne paraît donc pas disposer d'une doctrine claire sur le sujet.
Eu égard aux besoins de la sécurité intérieure, je vous propose cependant un avis favorable, nuancé par quelques réserves rappelant au Gouvernement les critères de la LOLF : le décret d'avance ne doit pas devenir une facilité de gestion au prétexte qu'il est plus aisé à mettre en oeuvre qu'un collectif budgétaire, donnant lieu à un débat du Parlement - certains pourraient d'ailleurs penser que le fait de présenter un décret d'avance s'explique en partie par la volonté d'éviter un collectif budgétaire... Il est de notre devoir, me semble-t-il, pour éviter à l'avenir toute interprétation extensive de l'urgence, de formuler ces réserves.
Si celles-ci ne suffisent cependant pas à infléchir le caractère favorable de notre avis, c'est que, d'une part, les critères de régularité quantitatifs de la LOLF sont respectés et que, d'autre part, dans le cas d'espèce, l'ouverture des crédits peut se justifier au nom de la bonne administration et d'une gestion efficace des ressources humaines : les responsables de la lutte contre le terrorisme et les personnels qui la mettent en oeuvre auront une meilleure visibilité sur les moyens dont ils disposeront. D'une certaine manière, l'urgence du contexte de sécurité intérieure justifie une interprétation un peu extensive du critère d'urgence budgétaire.
M. Dominique de Legge . - Le décret est justifié par le plan de lutte contre le terrorisme, dans lequel la défense est engagée - pourquoi le décret ne contient-t-il rien à son sujet ? La moindre déflation des effectifs nécessite incontestablement et, de façon urgente, un financement. Que pense le rapporteur général de cette anomalie ?
M. André Gattolin . - Si le fait de rendre un avis favorable concernant l'accroissement des moyens de la sécurité intérieure va de soi, nous aurions aimé bénéficier d'une explication de texte plus approfondie. Le Gouvernement souhaite manifestement prolonger la surveillance vingt-quatre heures sur vingt-quatre en certains points sensibles du territoire, parce que la menace n'est pas suspendue. Soit. Mais comment compte-t-il déployer les sommes demandées entre nouveaux emplois et primes pour les heures supplémentaires ? Cette logique se limite-t-elle à l'année en cours ou prévaudra-t-elle à plus long terme ?
Les ministères ponctionnés sont principalement celui de l'enseignement supérieur et de la recherche et celui de l'écologie, qui vient de connaître trois années de baisse de ses crédits. Les programmes « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », « Prévention des risques », « Météorologie » voient leurs crédits réduits - le rapporteur spécial avait pourtant montré combien les moyens de Météo France étaient limités ; or ils concernent eux aussi la sécurité publique.
Des crédits iront au service civique volontaire. C'est une bonne mesure, mais nous aimerions savoir à quels ministères ils seront affectés. Peut-être à ceux qui sont le plus durement ponctionnés ?
M. Vincent Delahaye . - Si nous sommes tous d'accord pour renforcer la lutte contre le terrorisme, je note que les ouvertures de crédits concernent essentiellement des créations de postes, sans que l'on sache sur quoi portent les annulations. Les nouveaux postes dans certains domaines devraient être compensés par la suppression d'autres, ailleurs. C'est en tout cas la règle que nous appliquons dans nos collectivités territoriales. Or il ne semble pas que ce soit la logique suivie ici. Il nous manque aussi une vision d'ensemble : nous assistons depuis plusieurs années à de fortes réductions des effectifs militaires. Si le Gouvernement change son fusil d'épaule, quelle est, au juste, la cohérence de sa politique ? Et que se passerait-il si nous donnions un avis défavorable à ce décret ?
M. Michel Bouvard . - Il est arrivé que le Gouvernement modifie des décrets d'avance à la suite d'observations des commissions parlementaires. La pratique de la LOLF est un immense progrès par rapport à l'absence antérieure de procédure d'association du Parlement, et il est essentiel que le Sénat effectue un travail précis sur les projets de décret d'avance qui lui sont transmis.
Je dois m'avouer surpris par l'ouverture de 92 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de la sécurité civile. Découvre-t-on vraiment, trois mois après le début de l'exercice budgétaire, ce problème de maintien en condition opérationnelle de la flotte de la sécurité civile ? Ces avions n'ont-ils pourtant pas tous un programme de vol et de révision ?
Quant aux annulations prévues par le projet de décret d'avance, si les explications données par le Gouvernement paraissent, dans l'ensemble, recevables, certains points posent question, en particulier le prélèvement sur la Cour des comptes et sur le Haut Conseil des finances publiques. La Cour des comptes était exempte de la réserve de précaution. J'avais proposé cette disposition il y a quelques années, alors que Philippe Séguin était premier président, afin de la mettre à l'abri d'éventuelles mesures de rétorsion. Si certains de ses rapports sont préparés sur commande du Gouvernement et du Parlement, le Cour des comptes doit rester totalement libre de son champ d'action : il faut pour cela que des mesures budgétaires ne viennent pas entraver ses capacités. Je me demande donc si cette réfaction de crédits s'est faite en accord avec le premier président. Si tel n'est pas le cas, cela remet en cause la situation d'exception que le Parlement avait décidée, interdisant d'appliquer à la Cour des comptes des mesures de régulation budgétaire.
Des économies, à hauteur de 24 millions d'euros, sont prévues sur la gestion fiscale et financière de l'État et du service public local, ainsi que sur les concours financiers aux collectivités locales. Comment trouve-t-on ainsi, soudainement, des économies qui n'avaient pas été identifiées ?
Quant aux annulations portant sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », elles sont légitimes si ce programme présente des réserves de trésorerie que l'on peut annuler, mais le rapport de motivation indique que les annulations portent sur des crédits « qui ne seront pas consommés ». Qu'en sait-on, au mois de mars ? Il est vrai que les vieilles pierres ne manifestent pas...
M. Philippe Dominati . - J'observe, en tant que rapporteur spécial de la mission « Sécurités », que 51 millions d'euros sont affectés à de nouveaux matériels, notamment des voitures. J'avais souligné le ratio disproportionné, dans cette mission, entre frais de personnel et de matériel. Il est heureux que le Gouvernement en ait finalement tenu compte. Sur tous les bancs de l'hémicycle, nous constations que le maintien du parc automobile supposait la commande de 4 000 véhicules par an, alors que le budget n'en prévoyait que 2 700. Le décret d'avance prévoit le recrutement de personnel spécialisé : nous manquons en particulier de linguistes et d'informaticiens. Quelles sont les informations dont nous disposons à ce sujet ?
M. Alain Houpert . - Je salue la qualité du travail du rapporteur général et du Sénat. Dans la conjoncture actuelle, ce qui nous anime doit être l'intérêt du pays et non l'intérêt particulier ; le rapport est véritablement transpartisan et les critiques, constructives.
M. Michel Bouvard . - Je propose un amendement au sixième point de l'avis. La récidive du Gouvernement sur l'usage de la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » appelle une plus grande sévérité.
Mme Marie-France Beaufils , présidente . - Je m'interroge moi aussi sur les arguments invoqués à l'appui des annulations de crédits. Il est souvent indiqué que l'on a jugé possible une meilleure maîtrise de la dépense, alors que nous sommes en mars. Pourquoi n'a-t-elle pas été anticipée ? Ne s'agit-il pas en réalité de coupes claires dans le budget ? Je suis inquiète, comme André Gattolin, pour certains ministères. Nous devrons demander au Gouvernement, à l'avenir, d'alimenter davantage son rapport de motivation : celui-ci est un peu léger dans ses informations.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Concernant les annulations, il est clair que lorsque le Gouvernement justifie, en mars, des annulations de crédits au motif qu'ils ne seront pas dépensés, cela signifie tout simplement qu'ils ne pourront pas être dépensés puisqu'ils seront annulés par Bercy. La logique est exclusivement budgétaire. Tout le monde est mis à contribution pour financer les ouvertures de crédits.
Au sujet des moyens accordés à la défense, celle-ci bénéficiera, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, selon les informations qui nous ont été transmises, de 250 postes supplémentaires sur la période 2015-2017, essentiellement dans le renseignement. Pour le reste, il s'agit de redéploiements de crédits, à hauteur de 150 millions d'euros, à la faveur notamment de la baisse du prix du carburant.
M. Dominique de Legge . - Nous ne sommes pas obligés d'y croire...
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Les créations de postes sont, en effet, bien plus nombreuses que les suppressions. Les annulations portent plutôt sur des crédits d'investissement. La date des élections est également invoquée : les régionales étant désormais prévues en décembre, les remboursements de frais seront, en partie, reportés sur 2016.
Les autorisations d'engagement pour le maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile tiennent au fait qu'un marché a été déclaré infructueux. L'appel d'offres a été allongé de cinq à sept ans.
M. Michel Bouvard . - Je ne suis pas convaincu...
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Concernant le Haut Conseil des finances publiques, sa dotation s'élève à environ 840 000 euros par an ; il semblerait désormais que la moitié sera suffisante. Quant à la Cour des comptes, ses ressources humaines sont censées avoir coûté moins que prévu, sans que l'on sache si cela est volontaire ou contraint. Pour l'ensemble des juridictions financières, les informations qui nous ont été transmises justifient les annulations par « une prévision plus favorable qu'en loi de finances initiale des besoins de financement de la masse salariale ». Ce genre de tournure évasive n'est pas rare dans la prose qui nous a été adressée.
M. Jacques Chiron . - Le premier président de la Cour des comptes nous avait effectivement dit, lors de son audition, qu'il faisait des économies. Les résultats sont là.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Concernant les annulations sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », le domaine de Versailles et le Centre Pompidou sont mis à contribution : ils devront, j'imagine, développer leurs ressources propres. Une autre partie des annulations sur cette même mission est liée à l'annulation de la « réserve Sauvadet », visant à financer la titularisation des contractuels.
Sur la mission « Sécurités », il est certain que l'on aurait pu évaluer plus tôt les dépenses de véhicules...
Alain Houpert a raison : nous émettons un avis équilibré. Dans le contexte, nous ne saurions rejeter des mesures en faveur de la sécurité ; rien n'interdit cependant au Parlement de jouer tout son rôle et d'émettre des réserves.
Quant aux remarques d'André Gattolin, je ne peux que remarquer que, lorsque la quête passe partout, il n'est pas étonnant que l'écologie ne soit pas épargnée.
M. André Gattolin . - Ce qui se répète chaque année !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Pour répondre à Vincent Delahaye, notre avis est uniquement consultatif : aucune conséquence directe n'est prévue s'il est défavorable ; mais nous avons la possibilité de ratifier, ou non, les ouvertures et annulations de crédits lors du vote de la prochaine loi de finances rectificative.
Au surplus, le Conseil d'État examinera cet après-midi le projet de décret accompagné des avis de l'Assemblée nationale et du Sénat.
M. Michel Bouvard . - Je propose un amendement au point 6 sur les annulations touchant la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles ». Voilà des années que nous tentons de remettre cette dotation budgétaire dans les clous, en vain. Elle ne doit pas être détournée de son objet : tous Gouvernements confondus, il y a en permanence des tentatives pour élargir les dépenses pouvant être financées par annulation sur cette dotation.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je modifierai la rédaction, en écrivant que cette opération conduit à un nouvel élargissement des finalités de ce programme, qui n'apparaît pas conforme à son objet.
M. François Marc . - Je soutiens l'avis favorable et j'apprécie que notre rapporteur général ait précisé aux points 11 à 13 les circonstances exceptionnelles qui entourent ce décret d'avance et le caractère particulier de ces ouvertures de crédits. Oui la lutte contre le terrorisme nous oblige, oui il est bon de donner de la visibilité à nos administrations et d'avoir une gestion efficace de nos ressources humaines ; et oui, les conditions de régularité sont réunies.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - C'est en effet l'essentiel, mais il importe de mettre le Gouvernement en garde contre la tentation de faire passer, sans débat, un mini-collectif budgétaire.
Mme Marie-France Beaufils , présidente . - Je voudrais à mon tour expliquer mon vote. Vous connaissez notre désaccord sur ces crédits par décrets d'avance, toujours pris aux dépens de crédits déjà votés en loi de finances. Nous aurions pu trouver d'autres ressources pour couvrir les dépenses nécessaires à la lutte contre le terrorisme. Je voterai contre l'avis favorable proposé par le rapporteur général.
La commission a donné acte de sa communication au rapporteur général et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information ; elle a adopté l'avis sur le projet de décret d'avance.