B. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PARTICIPENT DIRECTEMENT À CERTAINES DÉPENSES LIÉES AUX ÉDIFICES CULTUELS
1. Les collectivités territoriales peuvent financer l'entretien et la conservation des édifices cultuels dont elles sont propriétaires
a) La conservation et l'entretien des édifices cultuels offrent aux collectivités territoriales de larges possibilités d'interventions financières
L'État, les départements et les communes sont autorisés à prendre en charge les dépenses d'entretien et de conservation des édifices du culte dont ils sont demeurés ou devenus propriétaires lors de la séparation des Églises et de l'État en 1905 177 ( * ) .
|
Le cas des édifices protégés au titre des monuments historiques L'article 19 de la loi de séparation des Églises et de l'État du 2 décembre 1905 habilite les pouvoirs publics à intervenir également pour l'entretien et la conservation des édifices protégés . Au titre de la politique globale de protection du patrimoine , le ministère de la Culture peut donc subventionner les travaux (entretien, réparation, restauration) portant sur les édifices religieux dès lors que ceux-ci sont protégés au titre des monuments historiques . Ainsi, l'État ne finance pas les édifices parce qu'ils sont religieux mais bien parce qu'ils bénéficient d'une protection 178 ( * ) au titre des monuments historiques, selon des critères stricts d'éligibilité 179 ( * ) définis par le Code du patrimoine. Ces édifices classés ou inscrits , peuvent être propriété de l'État, des collectivités ou même des particuliers. Par ailleurs, tous les types de patrimoine religieux (églises, mosquées, synagogues, temples, cathédrales, chapelles, couvents, monastères, prieurés, abbayes, croix, calvaires, temples, collégiales, baptistères etc.) peuvent être protégés au titre des monuments historiques s'ils remplissent les critères définis par la loi, ce qui couvre un champ très large. La protection concerne aussi les objets mobiliers (orgues, patrimoine campanaire, croix, orfèvrerie, statuaire, autels, trésors, textiles, etc.), les critères applicables étant les mêmes que pour les édifices. Comme l'a indiqué le ministère de la Culture à votre délégation : « le financement des travaux sur les édifices religieux protégés au titre des monuments historiques est assuré en totalité par l'État pour les édifices dont il est propriétaire (87 cathédrales et 2 églises) ou pour ceux remis en dotation à ses établissements publics (églises désaffectées, couvents, monastères, abbayes, calvaires,...). L'État et ses établissements publics financent dans ce cadre à 100 % les travaux d'entretien, de réparation et de restauration » . Les autres édifices religieux protégés propriété des communes et d'autres collectivités publiques ou des propriétaires privés sont financés à titre principal par les propriétaires, avec éventuellement une aide de l'État sous forme de subventions pour les travaux d'entretien, de réparation ou de restauration, et des participations des autres collectivités territoriales intéressées. Selon les données transmises par le ministère de la Culture, au 31 décembre 2012, le nombre total d'immeubles protégés au titre des monuments historiques s'élevait à 43 196. Plus de la moitié de ces immeubles appartiennent à des propriétaires publics, principalement les communes (50,2%) et l'État (3,6%). Parmi eux, 34,6% sont des édifices religieux . En 2012, le ministère évalue à près de 75 millions d'euros (soit 41,6 % des crédits monuments historiques) le montant des crédits de paiement alloués aux travaux d'entretien de réparation et de restauration du patrimoine religieux. |
Cette faculté de financement des dépenses d'entretien et de conservation des édifices du culte est aujourd'hui reconnue aux établissements publics de coopération intercommunale qui ont choisi d'exercer la compétence en matière d'édifices du culte 180 ( * ) . L'entretien et la conservation des édifices cultuels situés sur le domaine public sont considérés comme des travaux publics 181 ( * ) mais ne font pas partie des dépenses obligatoires des collectivités territoriales 182 ( * ) .
La loi n'indiquant pas précisément quels types de dépenses peuvent être engagées au titre de l'entretien et de la conservation, la jurisprudence a progressivement fixé les principes en la matière . Ainsi, la conservation et l'entretien correspondent à des travaux de gros oeuvre 183 ( * ) visant à préserver des éléments de structure de l'édifice tels que les murs, la toiture, la charpente ou encore les sols. Elles comprennent également la peinture, l'installation d'un système d'électricité 184 ( * ) ou encore des dépenses de chauffage dans la mesure où celles-ci sont nécessaires à la conservation de l'édifice, à la sécurité des visiteurs et ne constituent pas un simple agrément visant à assurer le confort des fidèles 185 ( * ) . Ainsi que l'indique à juste titre Anne Fornerod 186 ( * ) « il ne semble pas que la jurisprudence ait donné un contenu précis à une distinction entre l'entretien et la conservation, se référant soit à l'un 187 ( * ) soit à l'autre 188 ( * ) ».
La jurisprudence a donc interprété de façon large les notions de conservation et d'entretien, autorisant les collectivités territoriales à intervenir largement pour préserver les édifices cultuels dont elles sont propriétaires. La réfection partielle d'un édifice cultuel est ainsi considérée comme une dépense de conservation 189 ( * ) . Une collectivité territoriale propriétaire peut financer la reconstruction d'un édifice cultuel tombé en ruine à la suite d'un sinistre ou d'un défaut d'entretien 190 ( * ) . En cas de sinistre affectant l'édifice cultuel, les indemnités d'assurance doivent obligatoirement servir aux réparations ou à la reconstruction de l'édifice 191 ( * ) . La construction d'un nouvel édifice cultuel est même autorisée, mais uniquement dans le cas où les dépenses publiques alors engagées n'excèdent pas celles qui auraient été nécessaires à la restauration d'un édifice préexistant 192 ( * ) . La réparation des édifices assimilables à des monuments, tels que les statues ou les croix, édifiés antérieurement à la loi de 1905, peut être financée par la commune 193 ( * ) .
Lorsque la collectivité propriétaire refuse d'engager les dépenses nécessaires à la conservation d'un édifice cultuel dégradé, les fidèles peuvent offrir un concours financier en vue de réaliser les travaux , la collectivité territoriale ne pouvant pas s'opposer à cette démarche dès lors que les sommes nécessaires sont réunies 194 ( * ) . Mais les représentants du culte et les fidèles ne peuvent en aucun cas prendre l'initiative des travaux si le propriétaire n'a pas décidé lui-même de les engager 195 ( * ) .
Si les communes sont les principales collectivités territoriales concernées par l'entretien et la conservation des édifices du culte, les départements peuvent également avoir un rôle à jouer. Ils disposent en effet de crédits leur permettant de soutenir l'entretien du patrimoine rural non protégé 196 ( * ) . Celui-ci « est constitué par les édifices, publics ou privés, qui présentent un intérêt du point de vue de la mémoire attachée au cadre bâti des territoires ruraux ou de la préservation de savoir-faire ou qui abritent des objets ou décors protégés au titre des monuments historiques, situés dans des communes rurales et des zones urbaines de faible densité 197 ( * ) » . À cet égard, les représentants du ministère de l'Intérieur ont rappelé à votre délégation que le ministère de la Culture a établi une liste (la base Mérimée ) de plus de 25 000 églises d'intérêt patrimonial.
Malgré des efforts pédagogiques des juridictions administratives et du ministère de l'Intérieur, l'Association des petites villes de France (APVF) déplore les difficultés pour les élus à identifier les dépenses correspondant à l'entretien et à la conservation des édifices cultuels . Anne Fornerod constate, pour sa part, qu'« il subsiste une ambigüité entre les termes de la loi et la répartition des tâches telle qu'elle s'opère en pratique : entre l'entretien permettant de prévenir les dégradations [...] qui incombent au propriétaire et l'entretien courant - balayage, nettoyage - qui revient à l'affectataire, il y a une marge qui n'est pas régie par la loi 198 ( * ) ». L'APVF considère que les interrogations à ce sujet ne contribuent pas « à rassurer les maires sur la sécurité juridique de leur action » et qu'il conviendrait que « la notion d'entretien soit précisée et mieux circonscrite par la loi ».
C'est pourquoi votre délégation propose, dans un souci de sécurité juridique accrue, de préciser par voie de circulaire du ministère de l'intérieur à l'attention des préfets, interlocuteurs privilégiés des maires dans les territoires, quels types de dépenses peuvent être engagés au titre de la conservation et de l'entretien des édifices du culte propriété des communes. Dans cette perspective, il apparaitrait judicieux de reprendre la définition que la jurisprudence administrative donne actuellement de ces dépenses, envisagées comme « les travaux de gros oeuvre visant à préserver des éléments de structure de l'édifice tels que les murs, la toiture, la charpente ou encore les sols ; la peinture, l'installation d'un système d'électricité ; les dépenses de chauffage dans la mesure où celles-ci sont nécessaires à la conservation de l'édifice, à la sécurité des visiteurs et ne constituent pas un simple agrément visant à assurer le confort des fidèles ».
|
Recommandation n° 1 : Préciser par voie de circulaire du ministère de l'Intérieur, dans un souci de sécurité juridique accrue, les types de dépenses pouvant être engagées au titre de la conservation et de l'entretien des édifices du culte propriété des communes. |
b) Le poids des enjeux financiers liés à l'entretien et à la conservation des édifices cultuels est un sujet de préoccupation pour les collectivités territoriales
L'Observatoire du Patrimoine Religieux estime à quelques milliers d'euros par an les dépenses d'entretien d'un édifice cultuel , alors que les travaux de structure importants dépasseraient régulièrement le million d'euros . L'OPR souligne qu'un « entretien régulier demeure bien moins coûteux sur le long terme que des travaux urgents et massifs qui auraient été trop longtemps négligés » .
Votre délégation estime que l'intérêt financier d'une commune - dans la mesure où celle-ci souhaite conserver son patrimoine cultuel - justifierait donc de consacrer chaque année une partie du budget à l'entretien de l'église communale . Toutefois, elle reste consciente , comme l'Observatoire de la laïcité l'a souligné à juste titre, des contraintes financières qui pèsent sur les collectivités territoriales et qui placent les élus dans une situation difficile au regard de la gestion des édifices cultuels dont elles sont propriétaires.
Certaines petites communes éprouvent ainsi de grandes difficultés à financer les travaux sur leur patrimoine religieux même avec l'aide de l'État ou d'autres collectivités. Le problème se pose surtout pour les édifices non protégés au titre des monuments historiques, notamment en milieu rural alors qu'ils contribuent à l'image du village et peuvent abriter des vestiges plus anciens.
Jean-Louis Bianco, président de l'Observatoire de la laïcité, relevait ainsi, lors de son audition, que cette question se posait notamment pour les grands édifices. Notre collègue Antoine Lefèvre, maire de Laon, évoquait à ce titre le cas spécifique de la cathédrale de cette ville, propriété de la commune. Il soulignait que « l'entretien de l'édifice représentait une lourde charge financière, notamment les six millions d'euros nécessaires pour restaurer la toiture, même si l'État et des associations de défense du patrimoine peuvent apporter des aides ». Selon Jean-Louis Bianco, « la réponse à la problématique de l'entretien des édifices cultuels n'est pas seulement juridique et la bonne volonté, y compris des non-croyants, a un rôle à jouer ». Il a rappelé à cet égard les différentes solutions qui pouvaient exister : l'entretien des petits édifices est possible à travers les financements des communes ou les dons des fidèles ; le rachat de l'édifice par les croyants peut même se concevoir à condition que ceux-ci en aient à la fois le désir et les moyens. La Fondation du patrimoine peut également apporter des soutiens utiles 199 ( * ) , tout comme d'autres fondations d'entreprises 200 ( * ) au titre du mécénat privé. On relèvera aussi le développement des plateformes 201 ( * ) de financement participatif (de type « crowdfunding »).
Votre délégation a également noté avec intérêt le développement d'un mode de financement original des lieux de culte, à la fois public et privé, fondé sur le développement des énergies renouvelables . En effet, depuis quelques années, certaines communes saisissent l'opportunité de la rénovation du toit de leur église pour y installer des panneaux photovoltaïques. Dans chaque projet, l'installation se fait à la fois par des financements publics, notamment des subventions du conseil régional atteignant parfois plusieurs dizaines de milliers d'euros, et des financements privés via des emprunts bancaires, puis la vente à EDF de l'électricité produite. Cette vente permet à la fois de rembourser les emprunts contractés et de financer les diverses rénovations et réparations des édifices. Face aux difficultés d'entretien des édifices cultuels, nombre d'élus locaux soulignent que ces investissements sont à la fois écologiques et rentables à long terme. Ces projets se développent tant dans les territoires où s'applique la loi de 1905 202 ( * ) que dans les territoires concordataires d'Alsace-Moselle 203 ( * ) . L'accord de l'affectataire reste toutefois indispensable, le toit de l'édifice étant considéré par la jurisprudence comme affecté au culte au même titre que le bâti.
2. Les collectivités territoriales sont soumises à des contraintes liées à la mise aux normes des édifices cultuels dont elles sont propriétaires
Les édifices du culte ouverts au public appartiennent à la catégorie des établissements recevant du public (ERP) 204 ( * ) . À ce titre, les collectivités territoriales doivent respecter certaines normes en termes de sécurité et d'accessibilité des édifices.
a) La collectivité territoriale est soumise à des obligations de sécurité soit en tant que propriétaire d'un édifice cultuel, soit en tant qu'autorité de police
Les édifices cultuels doivent répondre à des exigences de sécurité liées à la protection contre les risques d'incendie et de panique 205 ( * ) . Par exemple, un édifice cultuel ouvert au public doit disposer de deux sorties (article R. 123-7) et d'un éclairage électrique (article R. 123-8). Le préfet peut décider, après avis conforme de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA), d'accorder des dérogations à ces obligations, eu égard « à la conception ou à la disposition particulière » du bâtiment. Des mesures spéciales, prises après avis de la CCDSA, peuvent venir compenser les dérogations aux normes de sécurité 206 ( * ) .
La sécurité d'un édifice cultuel relève de la responsabilité de son propriétaire, qu'il soit une personne publique ou privée . Les propriétaires sont le plus souvent les communes. La Cour de cassation a considéré que le desservant « n'assume aucune obligation de caractère matériel, telle qu'une obligation de sécurité qui tendrait à l'assimiler à l'exploitant d'un lieu ouvert au public ou à une collectivité publique 207 ( * ) ». C'est donc la collectivité territoriale propriétaire mise en cause pour un dommage aux biens ou aux personnes dû à un défaut d'entretien de l'édifice cultuel qui sera présumée responsable. Pour être exonérée de sa responsabilité, elle devra prouver un entretien normal et régulier de l'édifice 208 ( * ) ou établir que les dommages sont survenus par une faute, une négligence ou une imprudence du ministre du Culte 209 ( * ) .
Enfin, le maire, en tant qu'autorité de police, assure la police des édifices menaçant ruine 210 ( * ) . À ce titre, il peut engager d'office des travaux aux frais du propriétaire. Il peut procéder à la fermeture d'un édifice cultuel si une circonstance exceptionnelle le justifie 211 ( * ) , par exemple lorsque l'édifice risque de s'effondrer 212 ( * ) . Le Conseil national des évangéliques de France a fait remarquer devant votre délégation que la fermeture d'un lieu de culte peut parfois se révéler infondée, mentionnant le cas d'une fermeture d'un lieu de culte exigée par un maire alors qu'un contrôle avait auparavant certifié que toutes les normes de sécurité étaient respectées.
Votre délégation appelle les élus à adopter des positions équilibrées et conformes à la loi . Ceux-ci ne sauraient en effet aller à l'encontre du libre exercice du culte en détournant les exigences de sécurité. Inversement, elle appelle les maires à se montrer vigilants car, en cas de carence dans l'exercice de leur mission de police, leur responsabilité peut être engagée 213 ( * ) .
|
Le cas particulier du gardiennage dans le cadre de la sécurisation des lieux de culte. Le gardiennage des édifices cultuels relève des prestations facultatives que la collectivité territoriale peut prendre en charge afin de protéger son patrimoine. Le gardiennage ne fait pas partie des activités liées à l'exercice du culte et peut être confié au ministre du Culte 214 ( * ) . La rémunération d'un ministre du Culte est en effet légale si elle correspond à un service rendu 215 ( * ) . L'installation de moyens de protection modernes de même nature que des frais de gardiennage, par exemple une alarme électronique, relève des frais de gardiennage et n'est pas illégale. |
b) Les édifices cultuels doivent être accessibles aux personnes handicapées
L'autre volet de la mise aux normes concerne l'accessibilité des édifices cultuels aux personnes handicapées . Les établissements recevant du public (ERP) situés dans un cadre bâti existant, qu'ils soient la propriété de personnes publiques ou privées, doivent en effet être aménagés de telle sorte que « toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public 216 ( * ) ». L'article 41 de la loi du 11 février 2005 a fixé à l'article L111-7-3 du Code de la construction et de l'habitation, un délai maximum de dix ans, à compter de sa publication, pour mettre en oeuvre ces mesures d'accessibilité. Les propriétaires ou exploitants d'ERP ne répondant pas à ces exigences au 31 décembre 2014 doivent élaborer un agenda d'accessibilité programmée 217 ( * ) . Celui-ci détermine le programme et le calendrier des travaux. Le projet d'agenda d'accessibilité programmée doit être déposé dans les douze mois suivant la publication de l'ordonnance n°2014-1090 du 26 septembre 2014. « Ce délai peut être prorogé, pour une durée maximale de trois ans, dans le cas où les difficultés techniques ou financières liées à l'évaluation ou à la programmation des travaux l'imposent ou en cas de rejet d'un premier agenda 218 ( * ) ».
Sur ce point, votre délégation attire l'attention des élus locaux sur la mise en oeuvre de l'obligation d'accessibilité posée par la loi du 11 février 2005 et réaffirmée par la loi du 10 juillet 2014 219 ( * ) . La responsabilité des propriétaires d'ERP peut désormais être engagée, et tout retard dans le dépôt du projet d'agenda peut être sanctionné. Dans certains cas prévus par l'article L111-7-8 du Code de la construction et de l'habitation, une prorogation de la mise en oeuvre de l'agenda peut toutefois être demandée. Par ailleurs des dérogations exceptionnelles peuvent être accordées par le préfet, après avis conforme de la Commission départementale consultative de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité, et uniquement en cas d'impossibilité technique, de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences.
c) La mise aux normes des édifices cultuels impose aux collectivités territoriales des contraintes architecturales et financières
La mise aux normes des lieux de culte doit se concilier avec la nécessité de préserver l'intégrité architecturale d'édifices souvent anciens et classés . En effet, selon l'OPR, environ 15 000 bâtiments religieux sont protégés au titre des monuments historiques. Toute restauration, réparation ou modification de ces édifices est soumise à l'obtention par le propriétaire d'une autorisation du préfet de région, ou du ministre de la Culture qui peut se saisir du dossier 220 ( * ) . Les travaux concernés sont les opérations « de quelque nature que ce soit, qui sont de nature soit à affecter la consistance ou l'aspect de la partie classée de l'immeuble, soit à compromettre la conservation de cet immeuble ». Toutefois, votre délégation note que de simples travaux d'entretien sur les édifices classés ne sont pas soumis à autorisation 221 ( * ) .
Le président de l'Observatoire de la laïcité soulignait devant votre délégation la prise de conscience par les élus de la problématique de la mise aux normes . Il remarquait notamment que « les règles qui y sont relatives étaient souvent décidées d'en haut, alors que les conséquences financières devaient être assumées par les collectivités territoriales ». Les associations d'élus anticipent à cet égard une aggravation des charges dans les années à venir.
De leur côté, certains représentants des cultes ont également fait part à votre délégation des difficultés liées à la mise aux normes des édifices cultuels. Le Conseil national des évangéliques de France souligne, par exemple, « l'importance des coûts supportés par les associations » et insiste particulièrement sur les dépenses d'accessibilité des lieux de culte. Les représentants du judaïsme évoquent, quant à eux, des « exigences draconiennes, qui posent des problèmes financiers à certaines communautés » et indiquent que « la communauté juive parisienne a ainsi investi dix millions d'euros sur les sept dernières années pour mettre ses édifices cultuels aux normes ».
3. Les collectivités territoriales peuvent financer les réparations des édifices appartenant aux associations cultuelles
L'État, les départements et les communes ont la faculté de participer aux dépenses de réparation des édifices dont elles ne sont pas propriétaires et appartenant aux associations cultuelles 222 ( * ) . Le ministère de l'Intérieur rappelait que « seules les associations cultuelles constituées conformément aux dispositions de la loi de 1905 sont éligibles à ce type de financements publics ». Les associations dites « loi 1901 » ou les autres groupements sont donc exclus du bénéfice de ces dispositions 223 ( * ) .
Les représentants de la Fédération protestante de France relevaient toutefois que « la loi ne précise pas ce qu'incluent les " réparations " » ». Le ministère de l'Intérieur indique seulement que cette notion concerne « les travaux nécessaires à la conservation de l'édifice, comme par exemple le maintien hors d'eau 224 ( * ) ou les travaux de mise en sécurité 225 ( * ) » . L'OPR estime à plusieurs centaines de milliers d'euros le coût des travaux pour une restauration d'envergure.
Les représentants des cultes ont souhaité attirer l'attention de votre délégation sur le fait que les collectivités territoriales ne sont pas toujours bien informées des possibilités de contribution aux réparations des édifices du culte appartenant aux associations cultuelles . Sur le terrain, la commune n'étant pas responsable du mauvais entretien d'un bien appartenant à une association cultuelle, elle est en effet souvent moins incitée à financer des travaux. Les représentants des cultes déplorent à cet égard une « ignorance réciproque entre les cultes et les élus 226 ( * ) » . De même, les élus locaux ne savent pas toujours qu' il n'est pas interdit de mettre à la disposition d'associations cultuelles des locaux communaux pour l'exercice d'un culte .
C'est pourquoi votre délégation suggère, là encore, d'améliorer l'information des maires en demandant au ministère de l'Intérieur et des Cultes de préciser, par voie de circulaire à l'attention des préfets, les possibilités d'aides financières des communes pour des réparations d'édifices cultuels appartenant à des associations cultuelles 227 ( * ) .
|
Recommandation n° 2 : Préciser par voie de circulaire du ministère de l'Intérieur, afin de mieux informer les maires, les possibilités d'aides financières des communes pour des réparations d'édifices cultuels appartenant aux associations cultuelles, ainsi que les conditions de mise à disposition de locaux au bénéfice de ces dernières. |
4. La vente ou la destruction d'un lieu de culte, décision prise conjointement par le propriétaire et l'affectataire, est un phénomène qui se développe et résulte la plupart du temps d'un manque de moyens financiers
Face aux charges que représentent l'entretien et la conservation d'un lieu de culte, la collectivité territoriale propriétaire peut décider de vendre ou de détruire l'édifice. Avant une telle opération, le lieu de culte doit être désaffecté par arrêté préfectoral, à l a demande du conseil municipal lorsque la commune est propriétaire , en plus du consentement écrit 228 ( * ) de l'autorité ayant qualité pour représenter le culte affectataire. Tant que l'édifice du culte n'est pas désaffecté, les pouvoirs des autorités de police se limitent à la prescription et à l'exécution de mesures indispensables pour assurer la sécurité publique 229 ( * ) . Si la désaffectation de l'édifice cultuel peut être partielle, la Conférence des évêques de France indique à votre délégation que, pour sa part, elle n'est pas favorable à ce procédé.
Selon l'Observatoire du patrimoine religieux, la vente de lieux de culte est « un phénomène marginal mais en forte croissance » . Le ministère de l'Intérieur indiquait à votre délégation que, depuis 2008, « une soixantaine d'églises ont perdu officiellement leur vocation cultuelle via la procédure de désaffectation, soit le quart du total comptabilisé depuis 1905 » . L'OPR dénombre chaque année plusieurs dizaines d'édifices cultuels transformés en habitations, en hôtels, en restaurants, en ateliers d'art ou encore en salles d'exposition. En 2011, l'OPR indiquait qu'« environ vingt bâtiments cultuels, tous catholiques, étaient à vendre en France » .
|
La désaffectation et la reconversion des édifices cultuels Votre délégation a déjà eu l'occasion d'expliquer l'affectation légale au culte, des édifices servant en 1905 à l'exercice public du culte. Elle rappelle qu'ils doivent être utilisés à des fins cultuelles, que leur propriétaire soit une association ou une collectivité publique. Inversement, pour reconvertir les édifices et en user à des fins non cultuelles , ceux-ci doivent être désaffectés selon une procédure régie par deux textes : 1/ L'article 13 de la loi de 1905 énonce les cas dans lesquels la désaffectation de l'édifice cultuel peut être prononcée par décret en Conseil d'État : « 1° Si l'association bénéficiaire est dissoute ; 2° Si, en dehors des cas de force majeure, le culte cesse d'être célébré pendant plus de six mois consécutifs ; 3° Si la conservation de l'édifice ou celle des objets mobiliers classés en vertu de la loi de 1887 et de l'article 16 de la présente loi est compromise par insuffisance d'entretien, et après mise en demeure dûment notifiée du conseil municipal ou, à son défaut du préfet ; 4° Si l'association cesse de remplir son objet ou si les édifices sont détournés de leur destination ; 5° Si elle ne satisfait pas soit aux obligations de l'article 6 230 ( * ) ou [de l'avant-dernier] paragraphe du présent article 231 ( * ) , soit aux prescriptions relatives aux monuments historiques ». L'article 13 précise qu'en dehors de ces cas, la désaffectation ne peut être prononcée que par une loi. 2/ Le décret du 17 mars 1970 232 ( * ) a instauré une procédure de désaffectation des édifices cultuels communaux par arrêté préfectoral dans les cas prévus à l'article 13 précité. Cette procédure ne concernant que les communes, la désaffectation d'un édifice appartenant à une autre collectivité publique ou à une association doit résulter d'un décret en Conseil d'État. Votre délégation note toutefois que l'édifice cultuel désaffecté appartenant à une association cultuelle doit continuer à servir à l'exercice du culte, puisque ce type d'associations doit avoir exclusivement pour objet l'exercice du culte. |
|
Votre délégation remarque que le juge administratif, attentif à une désaffectation effective, a annulé la délibération d'une commune prévoyant la transformation en salle polyvalente d'un édifice cultuel qui, bien que le culte n'y ait pas été célébré depuis dix années, était toujours affecté au culte 233 ( * ) . Une fois l'édifice cultuel désaffecté, la collectivité propriétaire peut envisager deux solutions : - maintenir l'édifice cultuel dans le domaine public mais lui attribuer alors un usage non cultuel . En effet, pour continuer d'appartenir au domaine public, l'édifice doit répondre aux conditions fixées aux articles 2111-1 234 ( * ) et 2111-2 235 ( * ) du Code général de la propriété des personnes publiques, or l'exercice du culte n'est pas un service public ; - déclasser l'édifice afin de le faire sortir de son domaine public et l'intégrer à son domaine privé 236 ( * ) . La collectivité territoriale pourra alors l'utiliser pour ses besoins propres, l'aliéner ou établir un contrat de location avec une personne privée. Le ministère de l'Intérieur indiquait à votre délégation que 38 000 édifices cultuels sont toujours légalement affectés au culte, et que les cas de désaffectation sont peu nombreux et concernent des édifices qui ne sont plus utilisés depuis longtemps ou qui menacent ruine. Votre délégation a relevé des exemples très originaux de reconversion d'édifices cultuels à l'étranger , notamment d'églises transformées en immeuble d'habitations au Québec ou en commerces à New York. Le phénomène est particulièrement prégnant au Royaume-Uni où, face à la baisse de la pratique religieuse et aux coûts d'entretien, les Églises cèdent leurs édifices, reconvertis principalement en lieux de résidence, mais aussi en restaurants, bars, bibliothèques, galeries d'art, supermarchés, centres d'escalade ou même temples sikh. Ainsi, entre 1969 et 2011, l'Église anglicane a fermé 1 872 églises. |
Votre délégation a relevé de nombreux exemples de vente et de destruction d'églises dans les territoires . Ainsi, l'église de Bar-sur-Aube, propriété communale, a été mise en vente pour un euro symbolique, la commune ne souhaitant pas investir les quatre millions d'euros nécessaires pour conduire les opérations de restauration d'un édifice fermé depuis 1955. À Airaines, dans la Somme, la commune a cédé l'église à une association de sauvegarde du patrimoine, là encore pour un euro symbolique. L'archevêché de Bordeaux, quant à lui, a mis en vente sur internet deux lieux de culte. Ce choix a été jugé préférable à une restauration coûteuse. À Abbeville, dans la Somme, l'église Saint-Jacques, propriété de la commune et présentée comme insalubre, n'a pas été mise en vente mais a été détruite en 2013. Les décisions de destruction peuvent toutefois susciter des oppositions locales. Ainsi, à Saint-Gemmes-d'Andigné, dans le Maine-et-Loire, la municipalité avait voté en novembre 2010 la destruction de l'église avec l'accord du desservant. Une partie des administrés s'est opposée à cette décision, l'édifice ayant finalement été classé et préservé.
L'OPR indiquait à votre délégation que, depuis le 1 er janvier 2000, 19 églises ont été démolies en France. Celle-ci estime que la vente de l'édifice cultuel représente toujours une alternative préférable à sa destruction, dans une perspective de préservation du patrimoine, analyse à laquelle souscrit pleinement votre délégation.
Votre délégation ne peut que se féliciter de la préservation des édifices , même s'ils ne sont plus affectés au culte. En clair, mieux vaut une désaffectation qu'une destruction , car la première autorise la préservation d'un patrimoine.
* 177 Loi du 9 décembre 1905, article 13, dernier alinéa, modifié par l'article 5 de la loi du 13 avril 1908.
* 178 Pour le classement, la conservation de l'édifice doit présenter un intérêt public du point de vue de l'histoire ou de l'art, notion largement interprétée par l'autorité administrative. Les éléments pris en compte pour caractériser l'intérêt du bien sont appréciés par des commissions consultatives composées de membres de l'administration, d'élus, de personnalités qualifiées, universitaires, chercheurs nationaux ou internationaux et de membres d'associations d'études ou de défense du patrimoine, en amont de la décision.
* 179 La doctrine en matière de protection repose sur plusieurs considérations fondées sur des approches multiples. L'intérêt du monument reste le critère primordial selon les textes. Il est apprécié par rapport à plusieurs caractéristiques, qui ne doivent pas nécessairement être toutes réunies : la place du bien dans l'histoire nationale ou régionale, l'ancienneté du bien, l'authenticité et l'intégrité du bien, l'archéologie, l'originalité ou encore la qualité artistique ou architecturale.
* 180 Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, article 94, II.
* 181 CE, 10 juin 1921, commune de Montségur, Rec. p. 573.
* 182 Code général des collectivités territoriales, article L. 2321-2.
* 183 CE, 20 novembre 1929, Foussard, Rec. p. 999.
* 184 CE, Avis, 11 décembre 1928, n° 197512.
* 185 CE, 7 mars 1947, n° 7068, Lapeyre, Rec. p. 104.
* 186 Anne Fornerod (chargée de recherche au CNRS), Le régime juridique du patrimoine religieux , L'Harmattan, 2013, p. 78.
* 187 CE, 10 novembre 1911, commune de Saint-Blancard, Rec. p. 1001.
* 188 CE, 24 décembre 1926, Sieur Empereur, Rec. p. 1138.
* 189 CE, 24 décembre 1926, Sieur Empereur, Rec. p. 1138.
* 190 CE, Assemblée, 22 janvier 1937, commune de Condé-sur-Noireau, Rec. 1937.
* 191 CE, 26 juin 1914, Abbé Vital Pichon, Rec. p. 726.
* 192 CE, 21 juillet 1939, Sieurs Bordier et autres, Rec. p. 501.
* 193 CE, 12 janvier 1912, commune de Montot, Rec. p. 36.
* 194 CE, 26 octobre 1945, Chanoine Vaucanu, Sieurs Vigneron et autres, Rec. p. 212.
* 195 Tribunal administratif de Lille, 29 novembre 1972, Sieur Henry, Rec. p. 932.
* 196 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, article 99 : « IV. - Dans les conditions prévues par la loi de finances, les crédits mis en oeuvre par l'État pour la conservation du patrimoine rural non protégé sont transférés aux départements » .
* 197 Décret n° 2005-837 du 20 juillet 2005, article 8.
* 198 Anne Fornerod, Le régime juridique du patrimoine religieux , L'Harmattan, 2013, p. 79.
* 199 Le statut de la Fondation du patrimoine est défini aux articles L.143-1 et suivants du Code du patrimoine : La Fondation du patrimoine est une personne morale de droit privé à but non lucratif soumise aux règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique. Elle oeuvre à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine national, et notamment du patrimoine non protégé. Elle est habilitée à recevoir des dons au titre des impôts sur le revenu, sur les sociétés et de solidarité sur la fortune, ainsi que des legs dont le produit est affecté conformément à la volonté du testateur. L'ensemble des dons et legs ouvre droit à des avantages fiscaux.
* 200 Exemple : Fondation Saint-Gobain, Fondation EDF, Fondation L'Oréal, Fondation GDF-Suez, etc.
* 201 Exemple : Mymajor Company, Une Pierre pour l'Histoire, d'Artagnan, Monumy, etc.
* 202 Le Chefresne dans la Manche, Maurens dans le Gers, Cruzilles-lès-Mépillat dans l'Ain.
* 203 Leutenheim, commune pionnière, dans le département du Bas-Rhin, à Manspach et Bartenheim dans le Haut-Rhin.
* 204 Code de la construction et de l'habitation (CCH), articles L.123-1 et suivants.
* 205 CCH, articles R. 123-1 et suivants.
* 206 CCH, article R. 123-13.
* 207 Cour de cassation, 2 e chambre civile, 19 juillet 1966, SNCF et dame Vautier c/ Chanoine Rebuffat, publié au bulletin.
* 208 CE, 10 juin 1921, commune de Montségur, Rec. CE 1921, p. 573.
* 209 Cour de cassation, 5 janvier 1921, Abbé Lasset c/ Mutuelle de l'Indre, S. 1921, 1, 145.
* 210 Code général des collectivités territoriales, article L. 2213-24 ; CCH, articles L. 511-1 et suivants.
* 211 CE, 8 février 1908, Abbé Déliard, S. 1908, 3, 52.
* 212 CE, 26 mai 1911, Sieurs Ferry et autres.
* 213 CE, 13 février 1991, n° 62649, préfet de police.
* 214 CE, 26 juin 1914, n° 52722, préfet du département des Hautes-Pyrénées.
* 215 CE, 6 janvier 1922, n° 74289, commune de Perquie, Rec. 1922, p. 14 : versement d'une subvention pour l'organisation d'obsèques religieuses de soldats morts au combat.
* 216 Article L111-7-3 du Code de la construction et de l'habitation modifié par l'ordonnance n°2014-1090 du 26 septembre 2014.
* 217 Article L111-7-5 du Code de la construction et de l'habitation créé par l'ordonnance n°2014-1090 du 26 septembre 2014.
* 218 Article L111-7-6 du Code de la construction et de l'habitation créé par l'ordonnance n°2014-1090 du 26 septembre 2014.
* 219 Loi n° 2014-789 habilitant le gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.
* 220 Code du patrimoine, article R. 621-13.
* 221 Code du patrimoine, articles L. 621-9 et R. 621-11.
* 222 Loi n° 1114 du 25 décembre 1942 portant modification de la loi du 9 décembre 1905, article 19 : les associations cultuelles « ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l'État, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu'ils soient ou non classés monuments historiques »
* 223 Audition 2 octobre 2013 ; Circulaire NOR/IOC/D/11/21246C du 29 juillet 2011 du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration (Objet : édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d'urbanisme, fiscalité).
* 224 Assemblée nationale, 13 e Législature, Question écrite n° 4627 de Christian Ménard (publié au J.O. le 18 septembre 2007). Réponse du ministère de l'Intérieur publiée au J.O. le 30 octobre 2007.
* 225 Circulaire NOR/IOC/D/11/21246C du 29 juillet 2011 du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration (Objet : édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d'urbanisme, fiscalité).
* 226 Selon les termes du Conseil national des évangéliques de France.
* 227 Il s'agit d'une proposition évoquée tant par la Fédération protestante de France que par le CNEF et le Consistoire central israélite de France.
* 228 Décret n° 70-220 du 17 mars 1970 portant déconcentration en matière de désaffectation des édifices cultuels.
* 229 CE, 26 décembre 1913, Sieur Lhuillier et autres.
* 230 » Les associations attributaires des biens des établissements ecclésiastiques supprimés seront tenues des dettes de ces établissements ainsi que de leurs emprunts [...] ».
* 231 » Les établissements publics du culte, puis les associations bénéficiaires, seront tenus des réparations de toute nature, ainsi que des frais d'assurance et autres charges afférentes aux édifices et aux meubles les garnissant ».
* 232 Décret n° 70-220 du 17 mars 1970 portant déconcentration en matière de désaffectation des édifices cultuels, article 1 er : « Dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article 13 de la loi susvisée du 9 décembre 1905, la désaffectation des édifices cultuels communaux, ainsi que des objets mobiliers les garnissant, est prononcée par arrêté préfectoral à la demande du conseil municipal, lorsque la personne physique ou morale ayant qualité pour représenter le culte affectataire aura donné par écrit son consentement à la désaffectation ».
* 233 CAA Marseille, 4 décembre 2012, n° 11MA01121 : il s'agissait d'un temple protestant construit en 1846.
* 234 » Le domaine public d'une personne publique [...] est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».
* 235 » Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques [...] qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ».
* 236 Une décision expresse de déclassement est nécessaire, voir par exemple : CE, 30 décembre 2002, n° 248787, commune de Pont-Audemer.