Redonner tout son sens à l'examen parlementaire des traités

Rapport d'information n° 204 (2014-2015) de M. Jean-Pierre RAFFARIN , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 18 décembre 2014

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N° 204

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 décembre 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1),

Redonner tout son sens à l' examen parlementaire des traités ,

Par M. Jean-Pierre RAFFARIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Aymeri de Montesquiou, Mmes Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, M. Gaëtan Gorce, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Didier Guillaume, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Conclure un traité, mais ne pas le ratifier dans des délais raisonnables, conduit à fragiliser notre diplomatie . La politique conventionnelle, menée par les différents gouvernements tend à produire un accroissement des textes visant à autoriser ces engagements, devant le Parlement.

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est saisie de l'ensemble de l'ensemble des projets de loi portant autorisation de ratification des accords internationaux, à l'exception des conventions fiscales qui sont dévolues à la commission des finances.

Au 21 octobre 2014, cinquante-trois projets de loi visant à ratifier ou approuver un traité ou un accord, selon le cas, étaient en cours d'examen devant le Parlement. Ils se répartissaient à raison de trente et un devant l'Assemblée nationale et vingt-deux devant le Sénat.

La logique qui préside à leur dépôt sur l'une ou l'autre assemblée et à leur examen par les commissions compétentes ne parait pas évidente. Pour des raisons peu lisibles, certains accords paraissent oubliés et resurgissent brusquement dans l'urgence à l'occasion d'un voyage ministériel ou présidentiel. Sans sous-estimer la complexité qui préside à l'élaboration de ces textes tant au niveau international, bilatéral ou national, il est évident que des améliorations sont possibles et nécessaires.

Le présent rapport poursuit un double objectif, celui de favoriser l'accélération de la procédure d'examen des accords afin de mieux répondre aux réalités économiques et juridiques du monde conventionnel, tout en permettant au Sénat de s'être préalablement assuré de l'intérêt qu'il présente pour la France et les Français.

PREMIÈRE PARTIE : UN EXAMEN LIMITÉ, À VALEUR PÉDAGOGIQUE PARFOIS RÉDUITE

I. UN EXERCICE AU « RÉSULTAT PRÉVISIBLE » ?

A titre liminaire, il convient de souligner que seul le pouvoir exécutif a compétence, d'une part, pour négocier les engagements internationaux et, d'autre part, pour les ratifier ou les approuver.

En effet, l'article 52 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification . ^{1 ( * )} »

En effet, la pratique française identifie deux types d'engagement international :

- les accords en forme solennelle , désignés à l'article 52 de la Constitution par le terme « traités » et conclus au nom du chef de l'État , et

- les accords en forme simplifiée , conclus au niveau du gouvernement ^{2 ( * )} .

Les premiers sont signés par le Président de la République et doivent être ratifiés, tandis que les seconds sont signés par le ministre des affaires étrangères et font l'objet d'une approbation ^{3 ( * )} .

Nonobstant la qualité du signataire, l'entrée en vigueur des accords de l'une et l'autre forme est soumise aux mêmes procédures constitutionnelles. Leur portée juridique est identique au regard du droit international comme du droit interne.

L'entrée en vigueur d'un traité ou d'un accord , dès sa signature, n'est prévue que pour les engagements internationaux dont la ratification ou l'approbation ne nécessite pas de recours à la procédure parlementaire.

En effet, l'article 53 de la Constitution précise que « les traités de paix , les traités de commerce , les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale , ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative , ceux qui sont relatifs à l'état des personnes , ceux qui comportent cession , échange ou adjonction de territoire , ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi . »

Le Parlement ne dispose donc que du pouvoir d'autoriser ou de refuser la ratification ou l'approbation, selon le cas, et dans les seuls cas mentionnés à l'article 53.

Le Parlement ne ratifie jamais un traité, pas plus qu'il n'approuve un accord . La loi ainsi votée ne constitue qu'une simple habilitation autorisant cette ratification ou cette approbation. En conséquence, cette autorisation ne lie pas l'exécutif qui est libre de ratifier ou non le traité et d'approuver ou non l'accord.

Cela étant, rien n'empêche le Parlement de s'informer sur une négociation, ni le Gouvernement de donner aux assemblées parlementaires les indications lui permettant un suivi. Ce fut le cas pour le traité de non-prolifération, pour les négociations sur le désarmement ou encore sur les négociations sur le climat en vue de la COP 21.

Compte tenu de ces propos liminaires, votre rapporteur tient à observer que le champ de sa réflexion est strictement circonscrit aux engagements internationaux nécessitant une autorisation du Parlement, préalablement à leur ratification ou approbation, conformément à l'article 53 ^{4 ( * )} précité.

A. ADOPTION OU REJET

1. Un champ d'application de l'article 53 soumis à interprétation

a) Un travail d'interprétation de l'article 53

L'exigence d'une autorisation parlementaire, afin de ratifier un traité ou approuver un accord, dépend non pas de la forme solennelle ou simplifiée du texte, mais de son sujet. Le critère est donc matériel et non formel.

Votre rapporteur relève que la mise en oeuvre de l'article 53 ne constitue pas un exercice mécanique. Ainsi que l'énonce une circulaire de 1997 ^{5 ( * )} , i l n'est, en effet, pas possible de déterminer systématiquement a priori les accords relevant de l'article 53, à l'exception des traités de paix et de commerce, des accords relatifs à l'état des personnes et de ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire.

Le champ d'application de l'article 53 est par nature évolutif car il est précisé au fil du temps par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État . A titre d'illustration, les accords de siège sont généralement soumis à autorisation législative ^{6 ( * )} .

Les deux catégories pouvant donner lieu à interprétation sont les traités qui engagent les finances de l'Etat, ainsi que ceux qui modifient les dispositions de nature législative.

En ce qui concerne les traités qui engagent les finances de l'Etat, ils sont interprétés comme étant ceux qui édictent « une obligation financière effective, précise, nouvelle et certaine » ^{7 ( * )} . Ainsi, celle-ci doit être distincte des dépenses courantes des ministères concernés.

Quant aux engagements qui « modifient les dispositions de nature législative », il suffit que l'une au moins de leurs stipulations relève du domaine de la loi , tel qu'il est déterminé par l'article 34 de la Constitution ^{8 ( * )} , pour que l'autorisation du Parlement pour sa ratification ou son approbation soit requise ^{9 ( * )} .

Cette apparente simplicité peut, toutefois, donner lieu à des « hésitations », quant aux modalités internes d'approbation. Dans un tel cas, le ministère des affaires étrangères et du développement international (ci-après, ministère des affaires étrangères ou MAE) ^{10 ( * )} consulte le secrétariat général du Gouvernement (ci-après, SGG) Cette interprétation sera ensuite validée ou non par le Conseil d'Etat.

A titre d'illustration , un décret du 4 juillet 2014 ^{11 ( * )} avait ajouté à l'ordre du jour du Parlement, convoqué en session extraordinaire à partir du 1 ^er juillet 2014, le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord relatif à l'acquisition d'un système satellitaire optique d'observation ^{12 ( * )} français par le Pérou .

Le Pérou exigeant que l'acquisition soit formalisée dans un cadre intergouvernemental, un accord a donc été conclu, aux termes duquel la France s'engageait à fournir au Pérou ledit système. La direction des affaires juridiques du MAE avait conclu à la nécessité d'obtenir l'autorisation parlementaire pour approuver cet accord parce qu'il portait sur des matières législatives .

En l'espèce, il pouvait être argumenté que le mécanisme de cession ^{13 ( * )} à un industriel de l'obligation de fourniture d'un bien par l'État, sans que ce dernier en ait été propriétaire , portait, d'une manière générale, sur les matières législatives ^{14 ( * )} , telles que mentionnées à l'article 34 de la Constitution, et pouvait constituer de manière plus spécifique, une stipulation pour autrui ^{15 ( * )} , autre matière législative prévue à l'article 1121 du code civil. Enfin, l'accord, en prévoyant une obligation de fourniture pouvait être regardé comme comportant une garantie de l'État au sens de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances.

En dépit du caractère exorbitant du droit commun de l'engagement international, le Conseil d'Etat a, toutefois, estimé que l'autorisation parlementaire prévue à l'article 53 n'était pas justifiée . En conséquence, le SGG a décidé de retirer le texte de l'ordre du jour. L'entrée en vigueur a été de facto beaucoup plus rapide que prévue ^{16 ( * )} .

b) La saisine parlementaire, une sécurité juridique

Ces doutes, quant à l'application de l'article 53 à un traité, peuvent conduire à une saisine du Parlement plus fréquente que nécessaire afin de garantir la validité du processus d'approbation.

Ces saisines sont aujourd'hui d'autant plus justifiées qu'un décret d'approbation d'un accord peut être attaqué par voie d'action. En effet, depuis la jurisprudence « Blotzheim » ^{17 ( * )} de 1998, le Conseil d'Etat accepte de vérifier la bonne application de l'article 53 ^{18 ( * )} . En cas de méconnaissance de l'article 53, le décret d'approbation est déclaré illégal.

En conséquence, l'accord ne saurait produire des effets en droit interne alors que paradoxalement la France est liée sur le plan international. En effet, conformément à l'article 46 de la Convention de Vienne ^{19 ( * )} , une violation non manifeste de droit interne ne peut défaire le consentement de l'Etat donné lors de la signature ^{20 ( * )} .

Cette situation fragilise le cadre normatif interne et conduit, ainsi que le souligne Alain Pellet, aux solutions les plus originales. A la suite de la déclaration d'illégalité d'un décret relatif à l'exécution de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations unies ^{21 ( * )} , la « régularisation » est intervenue dans la cadre de la loi autorisant l'approbation de l'accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale ^{22 ( * )} par l'insertion d'un article 2, relatif aux immunités et privilèges des Nations unies. ^{23 ( * )}

D'une manière plus générale, cette insécurité juridique a conduit le Conseil d'Etat, en 2003 ^{24 ( * )} , à permettre la « régularisation » a posteriori par le Parlement d'un accord non soumis à l'autorisation parlementaire ^{25 ( * )} lors de l'examen d'un avenant audit accord. En cas d'interprétation erronée de l'article 53, le Parlement est réputé avoir approuvé les accords précédents qui n'ont pas été soumis à l'autorisation du Parlement lors de l'examen d'un accord les amendant.

C'est ainsi que le 6 novembre 2014, ^{26 ( * )} le Parlement, en se prononçant sur le projet de loi visant à autoriser l'approbation d'un cinquième avenant à une convention datant de 1967 sur l'exploitation d'un réacteur à très haut flux, a autorisé implicitement les précédents accords, qui bien qu'ayant une incidence financière sur l'Etat, n'ont pas été examinés par le Parlement.

L'autorisation parlementaire ^{27 ( * )} de ratifier le cinquième avenant vise donc à permettre de régulariser la procédure des textes précédents, en joignant à l'examen parlementaire la convention initiale et ses avenants successifs.

Cet écueil procédural d'interprétation de l'article 53 devient toutefois beaucoup plus rare en raison de la note de l'article 53 rédigée par la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères et contrôlée par le SGG et le Conseil d'Etat.

Enfin, votre rapporteur salue la nomination de M. Henri Plagnol, ancien ministre et conseiller d'Etat en charge de la mission sur les évolutions interprétatives, passées et prévisibles de l'article 53 . Celle-ci a notamment pour objet de « s'intéresser à l'ensemble de la procédure de ratification, y compris au travail en amont de préparation des projets de loi pour ratification, et voir dans quelle mesure il est possible de remédier à l'engorgement de l'ordre du jour des deux chambres, dû à la multiplication des conventions internationales et à la difficulté de faire passer en urgence certains accords importants . » ^{28 ( * )}

c) L'attribution entre les deux chambres

Votre rapporteur déplore que le dépôt des textes, visant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un engagement international, n'obéisse pas à une procédure rationalisée, répondant à des critères objectifs.

En raison d'un manque certain de visibilité, force est de constater que le choix de l'assemblée saisie relève plus d'un choix empirique, voire de l'aléa, que d'une programmation visant à garantir la célérité de l'examen. Cela est dommageable au travail parlementaire, sachant que la première assemblée saisie tient un rôle plus important que la seconde, dans la mesure où toutes les questions essentielles y auront été déjà abordées et traitées.

2. Un droit d'initiative parlementaire fortement restreint

a) Adoption v. rejet

En dépit du silence de la Constitution sur l'initiative parlementaire en matière d'autorisation de ratification, une évolution récente tend à en affirmer son existence, tout en l'encadrant de manière stricte .

Rappelons que les projets de loi visant à autoriser la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord sont composés d'un article unique disposant que « Est autorisée la ratification ou l'approbation de l'accord (du traité ou de la convention) signé le ... et dont le texte est annexé à la présente loi ».

Or, conformément à l'article 47 du règlement intérieur du Sénat, « il n'est pas voté sur les articles [du] traité ^{29 ( * )} , mais seulement sur le projet de loi tendant à autoriser la ratification. ».

Cet article organise une irrecevabilité absolue des amendements aux articles du traité annexé à un projet de loi de ratification. Un amendement portant, directement ou indirectement, sur les articles du traité ne saurait être ni imprimé, ni distribué ; il est de jure irrecevable.

En effet, lorsque les négociateurs ^{30 ( * )} apposent leur dernier paraphe, ils reconnaissent la rédaction comme étant le résultat définitif de leurs discussions. Dès ce moment, la portée de l'accord ne peut plus être modifiée ^{31 ( * )} . Le seul pouvoir dévolu au Parlement en matière d'engagements internationaux est donc celui d'en autoriser ou d'en refuser la ratification ou l'approbation, selon le cas.

En l'absence d'amendement du texte conventionnel, il revient aux assemblées d'informer, d'expliquer, voire d'alerter, sur certaines stipulations de l'accord dans le cadre du rapport du rapporteur.

Toutefois, rien n'empêcherait le gouvernement de prendre l'avis du Parlement sur les termes de la négociation d'un accord international, sans qu'il soit tenu pour autant par un mandat explicite. Il pourrait le faire en répondant à l'invitation d'une commission ou d'une assemblée à débattre sur le sujet (il n'est pas rare qu'un ministre soit auditionné sur un traité en cours de négociation, ou qu'un débat soit organisé en séance publique notamment dans le cadre de l'initiative parlementaire permettant à l'ensemble des groupes politiques et, le cas échéant, à une commission d'exprimer leur position). Il pourrait le faire également en prenant en considération les souhaits exprimés par une assemblée parlementaire dans le cadre d'une résolution (sous les réserves posées aux articles 34-1 et 88-4).

On notera d'ailleurs, qu'avant de se prononcer sur un accord international conclu par l'Union européenne, le gouvernement en soumet le projet aux assemblées parlementaires en application de l'article 88-4 de la Constitution et que celui-ci, après examen par leur commission des affaires européennes, peut donner un avis sous la forme d'une résolution. Il serait paradoxal que les assemblées parlementaires soient invitées à donner leur avis sur la position à tenir dans le cadre du processus de conclusion d'un accord international par l'Union européenne et qu'elles ne puissent le faire lorsqu'il s'agit de traité ou d'accord auxquels la France est partie. Le gouvernement conserve néanmoins son entière liberté d'action et sa complète autonomie de décision.

Si l'option de rejeter un projet de loi a été rarement utilisée, elle n'est cependant pas théorique.

Ainsi dans le cadre de l'examen d'un projet de loi visant à autoriser l'approbation d'une convention fiscale conclue avec le Panama, la commission des finances du Sénat a jugé que le système normatif panaméen ne permettait pas à ce pays de se conformer à ses obligations conventionnelles en matière d'échange de renseignements et de lutte contre la fraude fiscale ^{32 ( * )} . Le texte n'a donc pas été adopté en séance publique. Après la réunion d'une commission mixte paritaire constatant le désaccord entre les deux assemblées suivie d'une nouvelle lecture devant les deux assemblées, le texte a été finalement adopté lors de la lecture définitive devant l'Assemblée nationale, le 21 décembre 2011 ^{33 ( * )} .

Figure n° 1 : Extrait de la discussion en séance publique sur la convention fiscale conclue avec la République de Panama

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances : Nous sommes en effet saisis en urgence et le Gouvernement nous demande d'aller vite. Nous avons accepté, dans des délais très contraints et en pleine période budgétaire, d'examiner ce texte sans tarder. Le ministre chargé des relations avec le Parlement est d'ailleurs au courant de la situation, qui a été évoquée en conférence des présidents voilà quinze jours.

Paraphée le 28 mai 2010, la convention n'a été signée par la France que le 30 juin 2011. Entre-temps, le Forum mondial sur la transparence fiscale avait rendu une évaluation négative.

Les délais ont néanmoins été très serrés : le projet de loi a été déposé le 1 ^er décembre à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté hier.

Y a-t-il vraiment urgence à ratifier et appliquer cette convention ? Je ne le pense pas. Ce n'est non la qualité de la convention qui pose problème, mais l'ordre juridique panaméen. Comment ce pays pourrait-il échanger des informations auxquelles il n'a pas accès lui-même ? La capacité normative est, ne l'oublions pas, un préalable à la ratification qui entraînera la suppression de Panama de la liste française des paradis fiscaux - suppression censée intervenir le 31 décembre 2011 - et donc la levée des sanctions [...].

Notre administration n'avait reçu au 31 août 2011 qu'un tiers des réponses aux demandes d'information qu'elle avait adressées, au cours des huit premiers mois de l'année, à dix-huit États avec lesquels elle est liée conventionnellement. En outre, la plupart des informations communiquées tendaient à valider des éléments qu'elle possédait déjà.

C'est pourquoi le Sénat débat actuellement du durcissement de l'arsenal répressif, afin d'allonger le délai de reprise à trente ans. La vertu de la sanction est de maintenir la pression pour que ce pays s'engage totalement, et non plus seulement très partiellement, dans la voie de la transparence [...].

En s'apprêtant maintenant à le radier de sa propre liste, la France risque de nuire à la crédibilité de sa politique en matière de lutte contre les paradis fiscaux !

Comment expliquer le revirement brusque de position opéré depuis le récent G20 de Cannes ? Le Président de la République y avait pourtant tenu des propos aussi volontaristes que lors du G20 de Londres d'avril 2009, au cours duquel les États étaient décidés à engager une lutte farouche contre les paradis fiscaux.

En conséquence, et à la lumière du travail qu'elle a accompli, comme à son habitude, sur cette convention fiscale, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, de rejeter ce projet de loi et de laisser l'Assemblée nationale légiférer. En procédant de la sorte, nous ne nuirons pas aux intérêts de la France.

Source : compte rendu des débats du 15 décembre 2011 http://www.senat.fr/seances/s201112/s20111215/s20111215012.html#Niv1_SOM5

b) Le droit d'amendement

La question s'est alors posée de la compétence du Parlement, et de son éventuelle étendue, pour amender le projet de loi autorisant la ratification.

La portée du silence de l'article 47 du Règlement du Sénat, quant à la possibilité d'amender le texte du projet de loi, a été précisée par une décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2003 ^{34 ( * )} sur une résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale ^{35 ( * )} . Le Conseil a consacré l'interprétation selon laquelle les amendements aux projets de loi de ratification de traités ou d'approbation d'accords ne sont pas prohibés a priori .

Toutefois, leur recevabilité demeure strictement encadrée , aux termes de sa réserve d'interprétation ^{36 ( * )} .

La suppression des mots du Règlement de l'Assemblée nationale sur l'interdiction de présentation d'amendements, « comme l'absence, depuis l'origine ^{37 ( * )} , de toute référence aux amendements à l'article 47 du Règlement du Sénat , ne sauraient être interprétés comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l'autorisation de ratifier un traité ou d'approuver un accord international non soumis à ratification » ^{38 ( * )} .

En conséquence, est recevable un amendement qui n'émet pas de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives et qui relève du domaine de la loi. Dans le cas contraire, il pourrait être frappé de l'irrecevabilité de l'article 41. A titre d'illustration, la suppression de la mention d'un traité ou d'un accord, lorsque le projet de loi autorise simultanément la ratification ou l'approbation de plusieurs traités et/ou accords est donc admise.

Il pourrait être également admis la possibilité pour le Parlement de demander par la voie d'un article additionnel la communication d'un rapport d'information sur la mise en oeuvre d'un traité ou d'un accord ou d'évaluation ex post ou in itinere de cette mise en oeuvre. Un article additionnel de cette nature ne saurait être regardé que comme le simple exercice du droit à l'information du Parlement.

Le droit d'amendement s'exerce en commission, comme en séance publique, laquelle se prononce toujours sur le texte issu des travaux de la commission. Les projets de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord ne figure pas parmi les projets de loi dont la discussion porte devant la première assemblée saisie sur le texte présenté par le gouvernement, de l'article 42 (2 ^e alinéa de la Constitution). Cette liste est limitée aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de lois de financement de la sécurité sociale.

Si le texte issu du Sénat diffère de celui voté par l'Assemblée nationale, il sera procédé à seconde lecture dans chaque assemblée (sauf procédure accélérée) puis à la réunion, si besoin, d'une commission mixte paritaire.

L'initiative parlementaire sénatoriale peut également s'exprimer dans le cadre du dépôt de proposition de loi visant à approuver un accord .

C'est le cas de la proposition de loi déposée en 2006 par M. Richard Yung et le groupe socialiste, autorisant l'approbation de l'accord sur l'application de l'article 65 de la convention sur la délivrance des brevets européens ^{39 ( * )} . Cette proposition de loi est devenue caduque ^{40 ( * )} .

Une autre proposition de loi de 2013, de MM. Daniel Raoul, Simon Sutour et Richard Yung visait à autoriser l'approbation de l'accord relatif à une juridiction unifiée du brevet ^{41 ( * )} . Son texte a été repris, sous forme d'amendement, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche ^{42 ( * )} .

B. POUR AUTANT ... UNE AUGMENTATION CONSTANTE DU STOCK

Plus de la moitié ^{43 ( * )} des textes examinés par le Sénat au cours de l'année parlementaire 2012-2013 concernait des accords internationaux . Cette statistique témoigne d'une intensification des échanges internationaux qui conduisent l'Etat à tisser des liens dans l'ensemble de ses domaines d'action.

Force est de constater que le circuit normatif de l'approbation de l'accord est particulièrement long. La durée de cette phase administrative est de l'ordre en moyenne d'un an à un an et demi . Selon le ministère des affaires étrangères et du développement international, le délai moyen entre la signature de l'accord et sa ratification est de deux à trois années. Elle est réduite à une période de six mois à un an en cas de procédure accélérée.

1. Un circuit normatif difficilement compressible entre signature et dépôt du projet de loi

L'accord qui a été négocié par le ministère traitant doit être transmis au ministre des affaires étrangères, afin que celui-ci détermine si cet accord relève ou non de l'article 53 de la Constitution. ( Cf. supra ) Il en est ainsi pour tout accord, qu'il représente un premier lien conventionnel ou ne constitue qu'un texte modificateur d'accords en vigueur.

Vient ensuite le temps de la préparation du dossier du projet de loi . Elaboré par le ministère des affaires étrangères, avec le concours des autres administrations intéressées, son caractère fortement interministériel peut être source de délais.

Cette étape comprend notamment la réalisation des documents relatifs à l'impact du traité ou de l'accord ^{44 ( * )} . En dépit d'une exigence moindre que pour les fiches d'impact prévues à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ^{45 ( * )} , leur réalisation constitue un élément clé de la phase administrative de préparation du projet de loi.

En effet, l'article 11 de la loi précitée dispose que « l'article 8 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution ^{46 ( * )} . Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications , ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France. » ^{47 ( * )}

Cette phase devrait être relativement courte dans la mesure où espérer que l'étude de l'impact du traité ou de l'accord a été réalisée au moment de sa négociation et avant sa signature et qu'il n'y a dès lors qu'un travail d'ajustement, de complément et de mise en forme à réaliser.

Puis vient le recueil de l'approbation des ministères intéressés à la poursuite de la procédure.

Finalisé, le projet de loi est ensuite adressé au secrétariat général du Gouvernement ^{48 ( * )} , dans la perspective de la saisine du Conseil d'État. Saisi de l'étude d'impact, son service de la législation et de la qualité du droit contrôle sa régularité et demande éventuellement d'y apporter des corrections ^{49 ( * )} . Cette étape peut requérir une quinzaine de jours. Une autre quinzaine de jours est également consacrée à la vérification des autres pièces du dossier qui comprend le texte de l'accord (dit TCA), l'exposé des motifs, une note du ministère des affaires étrangères sur l'application de l'article 53, éventuellement une note du ministre des outre-mer sur la nécessité de recueillir l'avis des assemblées des collectivités d'outre-mer, et toute note provenant de ministères au titre de l'interministérialité.

Au total la durée moyenne de l'examen d'un projet de loi visant à ratifier un traité ou approuver un accord devant le SGG est comprise entre un mois et un mois et demi en moyenne.

Votre rapporteur s'est interrogé sur les critères qui président à l'inscription des textes à l'ordre du jour du Conseil des ministres . Il lui a été répondu que, au-delà des facteurs politiques ou d'urgence , une attention toute particulière était accordée à la cohérence des textes avec cet ordre du jour. Celle-ci se manifeste également lors de l'examen des dossiers « S.O.L.O.N ^{50 ( * )} », par une saisie et une attribution aux chargés de mission, si possible thématique. Si bien que « l'ordre d'arrivée S.O.L.O.N » devant le SGG ne constitue pas nécessairement celui de sa sortie.

Le texte est ensuite transmis au Conseil d'Etat pour un examen qui dure en moyenne trois à quatre semaines ^{51 ( * )} . Substantiel et complet, il donne lieu à une véritable étude juridique qui permet de vérifier les questions de légalité et, en particulier, de compatibilité du texte avec nos exigences constitutionnelles ainsi que les engagements internationaux liant la France. Les traités les plus solennels ou accords les plus importants sont généralement examinés en assemblée générale ^{52 ( * )} .

Après passage devant le Conseil d'Etat et résolution d'éventuelles divergences ^{53 ( * )} , le projet de loi peut être présenté en partie A du Conseil des ministres.

On a vu qu'une fois les négociations achevées, le texte doit emprunter un circuit faisant intervenir un grand nombre d'acteurs aux fins d'intégration dans l'ordre interne.

Force est de constater que l'examen parlementaire qui suit cette phase administrative apparaît comme étant plus directe et plus rapide . Elle est de l'ordre d'une année.

Toutefois, deux facteurs extérieurs au Parlement tendent à des allongements indus du temps de la ratification, le manque de visibilité du calendrier « conventionnel » d'une part, le traitement du stock des accords à approuver, d'autre part.

Il apparaît que si chaque année une quarantaine d'accords sont signés alors que la même proportion est ratifiée, une centaine d'accords et traités constituerait le stock d'accords en attente d'approbation.

2. Des procédures d'accélération de l'examen parlementaire

Si un texte visant à autoriser la ratification d'un engagement international peut suivre le déroulement de droit commun des projets de loi, il bénéficie également d'une procédure particulière tendant à réduire les délais d'examen du Parlement .

Il s'agit de la procédure d'examen simplifié des textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales, prévue à l'article 47 decies du Règlement intérieur du Sénat. Celui-ci , issu de la résolution du 2 juin 2009 ^{54 ( * )} , a institutionnalisé une procédure d'examen simplifié spécifique aux textes visant à autoriser la ratification des engagements internationaux, qui avait été expérimentée à partir de mai 2006 ^{55 ( * )} . Cette procédure intervient naturellement après la phase d'examen du projet de loi en commission sur la base du rapport préparé par le rapporteur désigné. La procédure consiste à mettre directement aux voix les projets de loi autorisant la ratification de ces accords, sans qu'intervienne aucune prise de parole.

Le dispositif se distinguait des procédures abrégées, introduites au Sénat en 1994 ^{56 ( * )} qui visait déjà à alléger le déroulement de la séance. Rappelons que le vote sans débat permet l'intervention, pour cinq minutes, d'un représentant de chaque groupe, avant le vote sur l'ensemble ^{57 ( * )} . Quant au vote après débat restreint, il autorise la prise de parole des auteurs d'amendements et sur chaque amendement, celle d'un orateur d'avis contraire et, dans les mêmes conditions que le vote sans débat, une parole sur l'ensemble. ^{58 ( * )}

Ces procédures principalement appliquées ^{59 ( * )} aux textes autorisant la ratification demeuraient toutefois encore trop lourdes et formalistes. C'est pourquoi, il a été proposé ^{60 ( * )} de recourir en 2006 à un vote sans aucune intervention , sous réserve de décision prise à l'unanimité des groupes, de recourir à cette procédure.

Conformément à une loi organique du 15 avril 2009 ^{61 ( * )} fixant le cadre des procédures abrégées, une proposition de résolution sénatoriale du 2 juin 2009 a visé à pérenniser cette expérience concluante, en intégrant au règlement intérieur un Chapitre VII ter, instaurant une procédure d'examen simplifié des textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales.

Le nouvel article 47 decies du règlement dispose : « 1. - À la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement, à moins que l'une de ces autorités ne s'y oppose, la Conférence des présidents peut décider le vote sans débat d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale ou d'une convention fiscale. En cas d'urgence, le Sénat peut prendre la même décision.

2. - Un président de groupe peut demander le retour à la procédure normale, dans un délai fixé par la Conférence des présidents ou, selon le cas, par le Sénat.

3. - Lors de la séance plénière, le président met directement aux voix l'ensemble du projet de loi . »

Contrairement à l'Assemblée nationale ^{62 ( * )} , le Sénat a entendu réserver l'utilisation de la procédure d'examen simplifiée, aux conventions internationales ou fiscales.

Après un débat suivi d'un vote en commission sur le rapport et le projet de loi, une telle procédure conduit à alléger de manière significative l'ordre du jour puisque le texte tendant à autoriser l'approbation de l'engagement international est directement mis aux voix lors de la séance plénière sans prise de parole, sauf opposition contraire pouvant intervenir à deux stades de la procédure.

Tout d'abord, le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, un président de groupe ou le Gouvernement peut objecter à une telle décision, lors de la demande par l'une de ces autorités.

Ensuite, une fois décidée, un président de groupe peut empêcher la mise en oeuvre effective du vote sans débat, en demandant le retour à la procédure normale, dans un délai fixé par la Conférence des présidents ou, selon le cas, par le Sénat.

Une autre modalité d'accélération du processus d'examen devant le Parlement réside dans la réduction du délai courant entre le vote des deux assemblées . En effet, aux termes de l'article 42 de la Constitution ^{63 ( * )} , la discussion en séance d'un projet visant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un accord, ne peut intervenir devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. Toutefois, l'engagement de la procédure accélérée dans les conditions prévues à l'article 45 permet de déroger à ce délai incompressible .

La transmission du témoin entre les deux assemblées est alors réalisée dans un délai le plus souvent de moins de deux mois entre le dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée et le vote en séance par la seconde assemblée.

A titre d'illustration, le projet de loi autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la France et l'Afghanistan ^{64 ( * )} a été déposé sur le bureau du Sénat le 11 juillet 2012, et a été adopté en deux semaines . Voté en séance publique par le Sénat une semaine après son dépôt, il a été approuvé la semaine suivante par l'Assemblée nationale, le 25 juillet 2012 ^{65 ( * )} . La procédure accélérée avait été engagée. Il convient de rappeler que ce traité a été signé le 2 janvier 2012 entre les deux pays.

Sans doute les délais d'adoption en Conseil des ministres, tels que décrit précédemment, ne pouvaient être plus courts. Il n'en demeure pas moins que les raisons évoquées par le Président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées en séance de commission pour expliquer une telle accélération du processus parlementaire, sont exclusivement de nature politique. Elles ne sauraient être érigées en exemple. Dans toute la mesure du possible, et sans exclure des procédures d'urgence dictées par des circonstances exceptionnelles, il importe de donner au Parlement des délais normaux d'examen sérieux et approfondi des projets de lois autorisant la ratification d'accords internationaux.

Figure n° 2 : Extrait de la réunion de la commission examinant le projet de loi visant à autoriser le traité afghan de coopération

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur - Ce projet de loi, examiné en Conseil des ministres mercredi dernier, a été déposé en premier lieu au Sénat. Il sera débattu demain en séance publique, et mercredi prochain à l'Assemblée nationale, pour être adopté définitivement avant la fin juillet. Évidemment, ces délais sont très courts ! Nous vous avons d'ailleurs fait passer tous les éléments avant même le passage en conseil des ministres.

Mais il y a urgence : urgence à nous doter d'un instrument qui grave dans le marbre du droit international notre engagement dans la durée, pour 20 ans, aux côtés du peuple afghan. Urgence aussi à fixer un cadre qui garantisse la sécurité et la stabilité de nos actions de coopération pour l'avenir. Urgence enfin à rassembler, unifier et mettre en cohérence tous nos dispositifs d'aide et surtout, à les revitaliser, à les vivifier, à leur donner une nouvelle dynamique et une nouvelle dimension, à la hauteur des besoins, immenses, de ce pays exsangue après 30 ans de guerre. L'enjeu est simple : il s'agit de réussir la paix ! L'opinion publique nous regarde : elle ne comprendrait pas qu'on abandonne les Afghans et que nos soldats soient « morts pour rien ». [...]

Source : Extrait du compte rendu des commissions du 17 juillet 2012

On mesure ainsi le caractère exceptionnel de l'adoption du traité d'amitié avec l'Afghanistan.

Le tableau récapitulatif ^{66 ( * )} des accords examinés depuis 2011 (Cf. annexe) par le Parlement révèle que le délai total entre la date de signature de l'accord et celui de son adoption par la seconde assemblée est de quarante mois. Ce qui est indiscutablement excessif.

Il convient de distinguer la phase administrative de la phase parlementaire . La première qui court à partir de la date de signature de l'accord jusqu'au dépôt sur le bureau de la première assemblée est d'environ trente mois. Cette haute moyenne résulte de la résorption du stock de certains accords signés il y a plus de dix ans. En revanche, s'agissant du traitement du flux, le délai moyen de préparation des projets de loi visant à ratifier ou approuver les traités et accords qui ont été conclus depuis 2011 est de l'ordre de dix-huit mois.

En ce qui concerne la phase parlementaire qui court dès le dépôt du projet de loi sur le bureau de la première assemblée jusqu'à l'adoption du texte par la seconde assemblée, le délai s'élève approximativement à une année. En cas de procédure accélérée, il se contracte à moins de quatre mois.

II. UNE ABSENCE DE VISIBILITÉ DE LA PROGRAMMATION CONVENTIONNELLE, NUISIBLE AU TRAVAIL PARLEMENTAIRE

A. UNE PROGRAMMATION DES TEXTES DEVANT LE PARLEMENT MAL ANTICIPÉE

Si d'un point de vue procédural, le texte soumis au vote du Parlement est bien le projet de loi tendant à autoriser la ratification et non les stipulations de l'accord lui-même, on ne peut imaginer un examen qui serait réduit à approuver ou rejeter l'article unique d'autorisation ^{67 ( * )} , sans comprendre les enjeux de l'accord en question. Le fait de ne pas opérer la ratification n'est pas synonyme d'enregistrement .

Rappelons qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution, les engagements internationaux « régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois » ^{68 ( * )} . Ces accords ont donc un impact sur les citoyens.

Force est, néanmoins, de constater que cet examen tend à s'inscrire dans un cadre informationnel lacunaire.

1. Un cadre informationnel lacunaire, en amont de l'examen parlementaire

Tout d'abord, il convient de relever que les facteurs de programmation d'un texte au Parlement peuvent varier en fonction du déplacement du Président de la République, du Premier ministre ou d'un ministre ou de tout autre événement politique.

A titre d'illustration, un projet de loi autorisant l'approbation d'une convention sur le transfèrement ^{69 ( * )} avec la République dominicaine a été examiné dans l'urgence, au Sénat qui l'a adopté le 22 février 2010, après un vote de l'Assemblée nationale le 9 février 2010, pour des raisons liées à l'arrestation de ressortissants français dans ce pays ^{70 ( * )} .

On peut également citer l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité conclu entre la France et la Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l'adoption ^{71 ( * )} , dans un contexte de menace de suspension d'adoption d'enfants russes par des Français, à la suite du vote du de la loi du « mariage pour tous » ^{72 ( * )} en mai 2013. Le texte adopté le 31 octobre 2013, par l'Assemblée nationale, a été voté le 3 décembre 2013 au Sénat.

Même s'il est possible de comprendre le caractère politique ou d'urgence « non maîtrisables », il n'est pas convenable qu'on impose un examen en urgence au Parlement de textes dont rien ne justifiait un retard d'inscription à l'ordre du jour de chacune des deux chambres. Votre rapporteur s'interroge sur le caractère prévisible de certains textes devant être examinés.

Le Parlement ne dispose aujourd'hui d'aucune visibilité quant à la programmation des projets de loi visant à autoriser une ratification ou une approbation. Pour autant, les accords visés font l'objet de négociations ^{73 ( * )} programmées qui s'inscrivent dans le cadre d'une politique conventionnelle que l'on peut imaginer tout autant « programmée ».

En effet, selon la circulaire de 1997 précitée, le ministre des affaires étrangères dispose d'un « agenda prévisionnel indicatif » ^{74 ( * )} . Elle précise que « - pour la phase de négociation, il comporte autant que possible une estimation du calendrier des rencontres, de la durée de la négociation et de la date envisagée pour la signature de l'accord. Il convient de tenir compte, dans le calcul de cette durée, des délais nécessaires aux consultations interministérielles et à l'examen des questions politiques, techniques et juridiques que soulève la négociation. [...] ;

- pour la phase ultérieure, il convient de déterminer le plus tôt possible si l'accord devrait faire ou non l'objet d'une autorisation parlementaire de ratification ou d'approbation, en application de l'article 53 de la Constitution. » ^{75 ( * )}

Sans adhérer complètement au constat sévère de certains, selon lesquels « l'improvisation préside à la soumission des engagements internationaux au parlement » ^{76 ( * )} , il est légitime de souhaiter plus de transparence, d'anticipation et d'objectivité afin de mieux respecter le Parlement.

Cette absence de visibilité pèse sur le rythme d'examen et ne crée pas un environnement propice à l'optimalisation du travail parlementaire. Elle ne permet ni de résorber le stock, ni de procéder à l'étude des textes dans les meilleures conditions . Loin de valoriser le travail parlementaire, elle tend à le brimer et l'assécher dans une urgence souvent illégitime.

Or, il est des domaines où l'information pourrait être partagée plus en amont qu'elle ne l'est en raison de son caractère prévisible.

A titre d'illustration, dans le cadre du contrôle de l'application des lois conduit par votre commission, il avait été relevé qu' un projet de loi autorisant la ratification de la convention conclue le 11 janvier 2002 , avec les Pays-Bas en matière de coopération douanière ^{77 ( * )} , n'avait été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale que le 7 juillet 2010 , alors que le nouveau dispositif juridique devait prendre effet le 10 octobre 2010 au plus tard. Il a été adopté par le Sénat le 30 septembre 2010 et publié au Journal Officiel du 13 octobre 2010.

2. En aval, une absence de retour sur l'application

Votre rapporteur déplore que le rôle du Parlement, en matière d'accords, s'achève aux portes de leur ratification ou approbation. Il appelle de ses voeux un plus grand suivi de leur mise en oeuvre, dans le cadre des divers instruments à sa disposition.

B. UN EXERCICE AUX MARGES ÉTROITES MAIS NÉCESSAIRE

Si près de la moitié des textes examinés lors de la session parlementaire 2012-2013 par le Sénat est traitée par les sept commissions permanentes, dans le cadre de leur activité législative, votre commission ainsi que celle des finances doivent examiner l'autre moitié, au titre de l'autorisation parlementaire de ratification ou d'approbation des engagements internationaux.

En conséquence, les conditions d'examen de ces textes ne peuvent être les mêmes que pour un projet de loi ordinaire, alors que les ressources déployées et le temps disponibles sont moindres.

Les auditions sont plus rares, en raison du manque de visibilité de la programmation des textes. La longueur du délai écoulé entre la signature de l'accord et le dépôt du projet de loi devant la première assemblée, nuit également au dialogue entre le Parlement et les ministères traitants .

En effet, entre temps, le rédacteur du traité ou de l'accord peut avoir été affecté à un autre service, au titre de sa mobilité. En outre, un temps trop long de préparation du dossier législatif peut entrainer une obsolescence des études d'impact, annexées aux projets de loi.

Enfin, une difficulté supplémentaire pèse sur la seconde assemblée saisie . Alors que, le plus souvent, le temps est particulièrement contraint dans un calendrier parlementaire très chargé, elle doit éviter l'écueil du bis repetita, après examen de la première assemblée . Afin d'y échapper, elle doit le plus souvent transmettre des questionnaires complémentaires détaillés aux services traitants. Absorbés par le flux des nouvelles négociations, ces derniers doivent à nouveau ouvrir un dossier qui appartient désormais au « passé », dans l'urgence, afin de permettre à la seconde assemblée d'approfondir une analyse que la première a déjà menée de manière exhaustive.

Pour autant, cet exercice est nécessaire et non formel, comme l'a rappelé notre collègue Nathalie Goulet, lors de l'examen d'un accord aérien avec les Etats-Unis ^{78 ( * )} .

Elle a tenu à observer que, « premièrement , sur la méthode, même si les procédures d'adoption des projets de loi de ratification ne donnent lieu, en règle générale, qu'à des procédures accélérées et en toute hypothèse sont non amendables, il est extrêmement dommage que l'accélération d'examen des conventions, voulue par le Gouvernement, n'ait pas pu permettre, compte tenu du calendrier sénatorial, de procéder aux auditions pertinentes. En l'espèce, le texte a été adopté par l'Assemblée nationale, le 23 juillet dernier alors qu'il a été signé quatre ans plus tôt . »

Deuxièmement, sur le fond, l'accord entre les Etats-Unis et l'Union européenne qui nous est présenté aujourd'hui préfigure le type de rapports de force que nous retrouverons dans les négociations des traités TAFTA et TTIP. C'est-à-dire un abandon de normes au profit de bénéfices hypothétiques en matière d'investissement ou d'emploi. Le rôle du Parlement en l'état réduit à une portion congrue, acceptable dans le cadre de la présente ratification, ne le sera absolument pas dans le cadre des deux autres textes évoqués, compte tenu notamment de la mobilisation citoyenne. Notre commission devrait mettre en place une procédure adaptée à l'arrivée de ces deux textes. »

En effet, l'intégration des traités et accords , visés à l'article 53 de la Constitution dans notre droit interne, exige un contrôle vigilant du Parlement au titre de la protection des citoyens .

Rappelons à titre d'illustration que les accords de sécurité sociale permettent une meilleure coordination des régimes des deux pays contractants, associée à une garantie de certains droits ^{79 ( * )} . Les droits de la personne sont également concernés quand la France conclut des traités d'extradition permettant de juger une personne en France pour un crime commis dans un autre Etat partie. D'autres accords visent à renforcer la compétitivité de la France notamment en matière de transport aérien.

En conséquence, sans constituer d'injonction au Gouvernement, l'action de contrôle du Parlement sur la politique conventionnelle doit pouvoir s'exercer dans de meilleures conditions et de manière plus ciblée.

C'est en cela que les propositions (Cf. seconde partie) de concertation préalable entre les différents acteurs de l'élaboration de la loi, d'une part et de rapport « synthétique » de la seconde assemblée saisie, d'autre part, permettraient à répondre à cette préoccupation.

SECONDE PARTIE : RENFORCER L'EFFICIENCE DE L'EXAMEN PARLEMENTAIRE

La seconde partie tend à explorer quelques pistes de réflexion afin de valoriser le travail parlementaire auprès des citoyens comme du Gouvernement. En l'absence de droit d'amendement du texte de l'accord, l'information, relative audit accord, tant en amont qu'en aval, est primordiale .

Cette information doit circuler de manière fluide et pertinente . C'est l'objet des propositions suivantes. Simples en apparence, leur enjeu est significatif.

I. UN RAPPORT « À GÉOMÉTRIE VARIABLE »

A. UN RAPPORT EXHAUSTIF DEVANT LA PREMIÈRE ASSEMBLÉE SAISIE

Compte tenu de la mise en oeuvre de la procédure d'examen simplifié pour près des trois quart des textes votés au Sénat, l'examen en commission du rapport sur le projet de loi est primordial . Il donne lieu à une présentation des stipulations de l'accord et de son contexte diplomatique. Celle-ci est suivie d'un débat qui permet à chaque sensibilité politique de s'exprimer.

En effet, l'examen parlementaire des accords internationaux constitue l'unique moment pour la représentation nationale d'évaluer non seulement l'impact d'un accord, mais également la politique conventionnelle qui le sous-tend . Réciproquement, un Parlement plus actif en matière d'autorisation de ratification peut constituer un appui favorable aux objectifs du Gouvernement, dans le cadre de ses négociations.

Un rapport détaillé, reposant, le cas échéant, sur des auditions des rapporteurs et l'envoi d'un questionnaire, est donc particulièrement important pour la première assemblée saisie.

B. UN RAPPORT « SYNTHÉTIQUE » DEVANT LA SECONDE ASSEMBLÉE SAISIE

Lorsque le Sénat est saisi en second , la commission procède à un examen identique, en tentant toutefois d'approfondir autant que faire se peut, les problématiques présentées par l'Assemblée nationale. Néanmoins, il est des accords qui, devant être soumis au Parlement ou l'étant par sécurité juridique, en raison de la jurisprudence « Blotzheim », offrent un intérêt tout relatif.

Si la mise en oeuvre d'une procédure d'examen simplifié a constitué un progrès certain permettant de ne pas alourdir l'ordre du jour, la nécessité de fluidifier le travail de la commission afin de résorber le stock des engagements internationaux commande aujourd'hui de proposer deux types de traitement des textes visant à les ratifier.

En l'absence d'un intérêt significatif et compte tenu du rapport exhaustif de la première assemblée saisie, une brève présentation du texte et de l'accord ^{80 ( * )} , devant la commission, saisie en second, pourrait tenir lieu de rapport. Cette dernière, qui est retranscrite dans le compte rendu des commissions, serait ensuite publiée avec le débat en commission

Il est clair que cette procédure est et restera facultative. Le rapporteur désigné reste parfaitement libre de mener les investigations qu'il juge nécessaires. Il faut toutefois rappeler que la commission saisie en second dispose pour l'éclairer de l'exposé des motifs, de l'étude d'impact et du rapport détaillé de la première assemblée. Au cas où le rapporteur ne décèlerait pas dans le texte motif à approfondissement, une présentation synthétique pourra être retenue.

Une telle démarche ne porte pas atteintes aux droits des sénateurs d'être informés, ni à celui des présidents de groupe de demander le retour à la procédure normale, en cas de demande d'examen simplifié.

Elle ne viserait que les accords dont l'ensemble des problématiques ont été couvertes par l'Assemblée nationale, saisie en premier. Ainsi, un tel rapport synthétique aurait pu être rédigé dans le cadre des projets de loi ^{81 ( * )} autorisant l'approbation de deux accords relatifs au Consortium des centres internationaux de recherche agricole. Les enjeux d'ordre technique de ces textes avaient été étudiés de manière exhaustive par l'Assemblée nationale.

En revanche, un tel rapport synthétique n'aurait pu être envisagé dans le cadre de l'examen du projet de loi visant à ratifier un accord d'association avec l'Amérique centrale. En effet, le rapport de l'Assemblée nationale n'avait pas abordé la question de l'impact de l'accord sur les productions ultramarines. En effet, votre commission, à l'issue de la présentation exhaustive du texte, a craint que celui-ci n'ait des répercussions négatives. Elle était d'autant plus fondée à examiner ce point que le Sénat avait adopté en 2011, une résolution européenne sur ce sujet. En conséquence, l'examen du rapport a donné lieu à un vif débat devant votre commission, conclu par le report de son examen à une date ultérieure, pour permettre aux sénateurs de bénéficier d'un complément d'information.

Cet examen synthétique potentiel repose sur la parfaite information du rapporteur. Il suppose que les services du gouvernement qui répondent au questionnaire de la première assemblée saisie en transmettent les réponses simultanément aux deux assemblées. Cela permettrait à la seconde assemblée saisie de mieux juger de la pertinence ou non d'approfondir les questions posées éventuellement par l'envoi de questions complémentaires.

Figure n° 3 : Extrait de la réunion de commission examinant le rapport sur le projet de loi n°806 (2013-2014)

M. Daniel Reiner . - Je suppose que l'on a étudié l'ensemble des détails y compris sur le plan juridique s'agissant d'un accord conclu par l'Union européenne avec les pays d'Amérique centrale. Cela étant dit, le sujet est sensible concernant les productions ultramarines, notamment la banane, car les productions d'Amérique centrale arrivent sur le marché à des prix beaucoup plus bas. L'Union européenne a toujours eu tendance à vouloir ouvrir le marché. Les Allemands le souhaitent car ils sont de gros consommateurs de ces produits. Nous nous y sommes souvent opposés. J'espère qu'en approuvant ce texte de libéralisation des échanges, on ne met pas en difficulté ces spécificités de l'approvisionnement du marché français pour les bananes en provenance des Antilles ; nous irions au-devant de graves difficultés. Avez-vous pris que toutes les assurances sur ce sujet ? [...]

M. Alain Néri , rapporteur . - Nous avons à nous prononcer sur ce texte dans son ensemble. [...] S'agissant de la banane, la question avait été évoquée au Sénat puisqu'il y a eu le vote d'une résolution européenne en 2011 et que lors de l'examen du texte au titre de l'article 88-4 de la Constitution, la commission des affaires européennes a formulé des observations qui ont été transmises au ministre. Il en a été tenu compte en partie, puisque l'accord prévoit le maintien de quotas avec une dégressivité des droits de douane sur un certain nombre de produits dont les bananes, une clause de sauvegarde générale, une clause de stabilisation particulière pour les productions des régions ultrapériphériques et qu'une compensation financière d'environ 40 millions d'euros par le Programme d'Options Spécifiques à l'Éloignement et à l'Insularité (POSEI) a été mise en place au bénéfice de ces régions. Je mesure les difficultés et les inquiétudes. Il faut sans doute être prudent mais d'un autre côté l'accord ouvre aussi la possibilité de développer des relations commerciales et politiques avec ces États.

M. Daniel Reiner . - Nous devrions prendre le temps de faire expertiser cette question et de recueillir les éléments d'information supplémentaires. C'est un sujet tellement sensible qu'il est difficile de se prononcer sans cela.

M. Christian Cambon , président . - Lorsque nous examinons des conventions, certaines ne posent pas de problèmes, d'autres abordent des questions sensibles. Il faudrait qu'on puisse les examiner plus en détail, le cas échéant en séance publique, quand cela impacte des secteurs économiques. Nous devrions évoquer cette question en Bureau de la Commission.

M. Daniel Reiner . - Serait-il possible de retarder la discussion de ce projet ou à défaut de renoncer à son examen en forme simplifiée ? [...]

M. Alain Néri , rapporteur . - Le sujet est sensible. Nous pourrions demander le report de la discussion.

M. Christian Cambon , président . - A défaut, il faudrait que nous envisagions un retour à la procédure normale pour son examen en séance publique. La commission demande le report de la discussion en séance publique afin de lui permettre d'obtenir un complément d'information.

Source : Compte rendu des commissions du 29 octobre 2014.

Un facteur tendant à favoriser la célérité de l'examen parlementaire réside dans l'instauration d'un dialogue plus poussé entre le Parlement et le Gouvernement.

II. UN PARLEMENT MIEUX INFORMÉ, DANS LE CADRE D'UN DIALOGUE AVEC LE GOUVERNEMENT

A. REDONNER SON SENS AUX PROCÉDURES ACCÉLÉRÉES

1. Se concerter sur le calendrier parlementaire

La programmation des négociations, telle qu'elle figure dans l'agenda prévisionnel du ministre des affaires étrangères, selon la circulaire de 1997, autorise votre rapporteur à penser qu'une plus grande concertation entre les assemblées , d'une part, et le Gouvernement , d'autre part, permettrait d'établir un calendrier d'autorisation parlementaire de manière plus optimale , afin de faire jouer à chaque étape du circuit normatif, les synergies des différents acteurs.

En premier lieu, une telle concertation offrirait la possibilité d'anticiper l'examen des traités ou accords jugés « sensibles », qui bien qu'en voie de préparation pour le conseil des ministres, pourraient faire l'objet d'une programmation indicative ^{82 ( * )} .

Cette visibilité favoriserait non seulement une répartition plus efficiente de la charge d'examen des textes entre rapporteurs, mais également la spécialisation de ces derniers, en fonction des diverses thématiques. En effet, la technicité de certains accords requiert une expertise certaine afin d'évaluer la portée de l'accord.

En second lieu, la nécessité de résorber le stock des engagements internationaux devant le Parlement n'est pas incompatible avec celle d'un examen plus minutieux, si le travail parlementaire peut se déployer en amont du dépôt du texte.

Cette concertation conduirait, notamment à organiser des auditions, en tant que de besoin, des personnes autres que les ministères concernés. Ce travail préparatoire créerait les conditions d'un examen serein et efficace, amenant notamment à évaluer concrètement l'opportunité de recourir à la procédure d'examen simplifié.

Cette concertation requiert la présence des « programmateurs » plus ou moins directs de l'examen parlementaire à savoir, le Secrétariat d'État aux Relations avec le Parlement, auprès du Premier ministre, le Cabinet du ministre des affaires étrangères et du développement international, la mission des accords et traités dudit ministère, le Secrétariat général du Gouvernement, et les représentants des deux assemblées.

La programmation relevant de critères tant objectifs que subjectifs, une telle collaboration introduirait prévisibilité et transparence , dans la répartition des traités et accords entre les deux assemblées. Elle permettrait notamment l'examen « groupé » de plusieurs accords de même nature ou abordant une même thématique qui pourrait coïncider avec les travaux parlementaires de l'assemblée concernée.

Une réunion de ces acteurs sur une base semestrielle pourrait être ainsi envisagée. Le caractère strictement indicatif de cet agenda ne ferait pas obstacle à une programmation autre, commandée notamment par l'urgence. Ce calendrier serait communiqué à l'ensemble des groupes politiques et autorités des deux assemblées, afin d'organiser les travaux présidant à leur examen.

2. Justifier le recours à la procédure accélérée

Votre rapporteur relève que la demande de procédure accélérée n'est pas motivée. Il pourrait être pertinent que ces justifications soient présentées dans le cadre du dialogue ainsi établi avec le Gouvernement

B. DEMANDER UN RAPPORT AU PARLEMENT SUR L'APPLICATION DES TRAITÉS

Contrairement aux années 1980 et 1990 qui ont été marquées par une politique conventionnelle très active , la plupart des accords présentés devant le Parlement amendent des textes existants .

Il serait donc souhaitable de disposer d'un bref bilan d'application pour certains d'entre eux , annuel ou préalablement à l'examen d'un avenant à l'accord. Ce dernier permettrait d'évaluer non seulement la mise en oeuvre du traité, mais plus généralement la pertinence de la politique conventionnelle, dans le domaine visé.

Deux voies à cet effet, peuvent être empruntées , celui de la proposition de loi ou celle de l'amendement à un projet de loi visant à autoriser la ratification d'un traité ou d'un accord.

Conformément à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel de 2003 précitée, une telle initiative pourrait être recevable , ne portant pas sur les articles du traité , d'une part, et ne constituant pas une injonction qui empièterait sur les compétences exclusives du Gouvernement en matière diplomatique.

Votre rapporteur souhaite insister sur le fait qu'une telle demande parlementaire s'inscrit dans le cadre du droit du Parlement à être informé . Elle ne tend pas à limiter directement ou non la portée d'un accord international.

La difficulté d'établir la réciprocité d'application dans certains cas ne saurait constituer une fin de non-recevoir générale ^{83 ( * )} à des requêtes qui devraient être particulièrement ciblées. En effet, la plupart des accords mettent en place des procédures de coopération et d'échanges de renseignements dont les principaux éléments sont aisément identifiables et quantifiables.

Enfin, cette information régulière constituerait une aide pour l'exercice par la commission de ses missions de contrôle de l'action du gouvernement, d'évaluation des politiques publiques et de suivi de l'application des lois (article 22 du règlement du Sénat) et pour déterminer, si besoin, les thèmes pouvant faire l'objet d'un approfondissement, le cas échéant au titre d'une mission d'information particulière (art.21).

CONCLUSION

Si l'inflation législative est inquiétante, la vague de dévalorisation de la norme qu'elle engendre n'en est pas moins alarmante. Elle entraine dans son sillage l'institution qui l'élabore. Or, elle n'épargne pas les textes visant à autoriser la ratification d'un traité.

Paradoxalement, le Parlement se voit le plus souvent contraint de les examiner dans l'urgence, alors que les accords visés ont été signés des années auparavant.

Des progrès ont, certes, été réalisés par l'ensemble des acteurs du circuit normatif afin de mener avec célérité les procédures de leur intégration dans l'ordre juridique interne. Toutefois, le flux des projets de loi visant à les approuver est difficilement résorbé.

Convenant que le temps fort politique est celui de la signature de l'accord et non celui de son autorisation de ratification, votre rapporteur tient, cependant, à faire valoir les droits du Parlement, au titre de l'article 53 de la Constitution.

Or, l'interdiction d'amender le texte du traité comme le droit du Pouvoir exécutif de ne pas donner suite à l'autorisation parlementaire, ne peuvent cantonner le rôle du Parlement à celui d'une chambre d'enregistrement.

Unique moment pour la représentation nationale d'évaluer l'enjeu d'un traité ainsi que la politique conventionnelle qui le sous-tend, l'autorisation de ratification doit intervenir de manière pleinement informée.

Or, l'absence de visibilité de la programmation des projets de loi d'autorisation devant le Parlement, associée à des demandes d'examen formulées le plus souvent en urgence, nuit au travail parlementaire.

En effet, un certain manque de rationalisation de la programmation conduit indûment, soit à allonger les délais d'examen du texte, soit, au contraire, à les réduire de manière déraisonnable, au nom d'une urgence qui peut laisser perplexe, lorsque l'accord visé a été signé des années auparavant.

Il est possible de remédier à ce constat, en instaurant plus de coordination entre les pouvoirs législatif et exécutif. Un tel dialogue favoriserait l'anticipation, la mise en oeuvre des synergies ainsi que le renforcement de la qualité du travail parlementaire.

PROPOSITIONS DU RAPPORT

- Améliorer la concertation et la coordination entre le Gouvernement et le Parlement afin d'établir un calendrier d'examen des textes sur une session parlementaire ;

- Etablir une programmation de résorption du stock de conventions en attente ;

- Informer les commissions compétentes sur les négociations en cours et « flécher » les accords les plus sensibles ;

- Demander un rapport annuel au Parlement sur l'application des traités ;

- Lorsque la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est saisie en second d'un projet de loi portant autorisation de ratification d'un accord international, elle peut décider de ne publier qu'un rapport synthétique composé de l'exposé du rapporteur et du débat en commission.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du 18 décembre 2014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président.

Après l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. Henri de Raincourt . - J'approuve totalement les conclusions de notre président. Il serait intéressant de pouvoir établir un ordre des textes en stock par importance. La plupart de ces traités et conventions peut, selon toute vraisemblance, faire l'objet d'une procédure d'examen simplifié. Cette procédure doit devenir la règle. Pour l'examen de ces textes par notre commission, le rapporteur en est la cheville ouvrière.

Mme Hélène Conway-Mouret . - Je partage la volonté de résorber le stock des conventions en attente, tout en traitant le flux annuel. Cependant je rappelle que les délais sont souvent très courts pour que les rapporteurs aient le temps d'un examen approfondi quand l'urgence est demandée.

M. Jean-Pierre Raffarin, président . - Je rappelle que la procédure synthétique que je propose dans le rapport s'applique aux cas où nous serions saisis en second. Dès lors, la nomination d'un rapporteur, dès le dépôt d'un texte sur le bureau d'une assemblée, et la transmission simultanée des réponses au questionnaire de la première assemblée saisie autoriseront une étude approfondie. Celle-ci permettra d'identifier les points sur lesquels il faut faire porter notre vigilance ainsi que le choix de la procédure normale ou simplifiée.

M. Jean-Marie Bockel . - Je prends l'exemple de la convention fiscale avec Andorre, qui est en cours de discussion en séance. L'attention de notre groupe a été attirée sur les dispositions introduites par Bercy. C'est cette spécificité qui a justifié la demande d'examen en séance de ce texte.

M. Jacques Gautier . - Je pense que les propositions faites par notre président vont permettre, au travers d'une meilleure programmation, d'une concertation avec les services du ministère des affaires étrangères et du développement international et du ministère chargé des relations avec le Parlement, une réelle valorisation du travail effectué par notre commission.

M. Jacques Legendre . - Il faut veiller à ce que la répartition des saisines en premier de l'Assemblée nationale et du Sénat soit égale entre les deux chambres.

M. Jean-Pierre Raffarin . - C'est le cas aujourd'hui.

Concrètement, si nous votons ce rapport, et dans le but de résorber le stock de conventions, je demanderai officiellement au ministre des affaires étrangères et au ministre des relations avec le Parlement :

1 - de nous communiquer un calendrier prévisionnel d'examen des conventions, issu d'une concertation entre nos services, sur la session, pour que nos travaux puissent s'organiser plus sereinement et de façon moins chaotique ;

2 - la transmission simultanée des réponses au questionnaire de l'assemblée nationale à notre commission même quand nous sommes saisis en deuxième ;

En contrepartie, nous pourrions de notre côté, par exemple à compter de février 2015, et toujours pour fluidifier le processus d'adoption :

1 - nous concentrer, sauf décision contraire du rapporteur, sur un "rapport synthétique" quand nous sommes saisis en deuxième, après l'Assemblée Nationale ;

2 - proposer aux Présidentes Michèle André et Elisabeth Guigou de nous emboîter le pas, pour alléger encore plus l'effet de thrombose du système.

Puis la commission adopte le rapport à l'unanimité et autorise sa publication sous forme de rapport d'information.

ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Conseil d'État

- M. Henri TOUTÉE, conseiller d'État, président de la section des Finances,

- Mme Edwige BELLIARD, conseiller d'Etat.

Ministère des affaires étrangères et du développement international

Mission des accords et traités à la Direction des affaires juridiques :

- Mme Typhaine BIARD-HAMON, rédactrice,

- Mme Latifa BENTIRI, rédactrice.

Service des Conventions, des Affaires Civiles et de l'entraide Judiciaire :

- Mme Florence CAUSSE-TISSIER, chef de la Mission des conventions et de l'entraide judiciaire.

Secrétariat général du Gouvernement

- M. Arnaud ROUX, conseiller des affaires étrangères,

- Mme Olivia LAHAYE, chargée de mission adjointe.

M. Alain PELLET, Professeur à l'Université Paris-Ouest, Nanterre-La Défense ; ancien Président de la Commission du Droit international des Nations unies ; Président de la Société française pour le Droit international

ANNEXE II - RÉCAPITULATIF DES DIFFÉRENTES ÉTAPES ADMINISTRATIVES

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international

ANNEXE III - MODÈLE DE FICHE D'IMPACT

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère des affaires étrangères et du développement international
NOR :	[...]

PROJET DE LOI

[autorisant l'approbation/la ratification de... Objet ]

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ÉTUDE D'IMPACT

I- Situation de référence et objectifs de l'accord ou convention

II- Conséquences estimées de la mise en oeuvre de l'accord ou convention

- Conséquences économiques

- Conséquences financières

- Conséquences sociales

- Conséquences environnementales

- Conséquences juridiques

§ Articulation du texte avec les accords ou conventions internationales existantes ( faire figurer dans cette rubrique les autres engagements internationaux déjà souscrits par la France)

§ Articulation du texte avec les dispositions européennes ( l'UE a-t-elle une politique dans le domaine ? Conformité de l'accord ou du traité au droit de l'UE. Normes communautaires applicables, ...)

- Conséquences administratives

- Conséquences concernant la parité femmes/hommes

III - Historique des négociations

IV - Etat des signatures et ratifications

V - Déclarations ou réserves

PRÉCISIONS COMPLÉMENTAIRES :

Les textes de référence éventuellement cités dans l'étude d'impact doivent être impérativement joints à ce document.

ANNEXE IV - EXEMPLE DE PROJET DE LOI

ANNEXE V - TABLEAU RÉCAPITULATIF DES ACCORDS

A titre liminaire, votre rapporteur souhaite souligner qu'afin de constituer le tableau ci-après ^{84 ( * )} , son attention s'est portée sur les projets de loi adoptés à partir de 2011. S'agissant des textes les plus récents, seuls ont été comptabilisés ceux qui auraient dû être adoptés dans des délais raisonnables en 2014, par les deux assemblées.

Cinq catégories de délais, exprimés en mois, ont été calculés :

Le « temps administratif » qui représente le nombre de mois écoulés depuis la date de signature de l'accord ou du traité et la date de passage en conseil des ministres du projet de loi visant à le ratifier ou l'approuver.

Le « temps parlementaire total » qui retrace le nombre de mois écoulés entre la date de dépôt devant la première assemblée et l'adoption en séance publique devant la seconde assemblée.

Ce délai se décompose en une « temps de la première assemblée » qui représente le nombre de mois écoulés entre le dépôt sur son bureau et l'adoption en séance publique, d'une part, et un « temps de la seconde assemblée » qui retrace le nombre de mois écoulés entre le dépôt sur son bureau et l'adoption en séance publique

Enfin, le « temps total d'examen » est le nombre de mois écoulés entre la date de signature et la date de parution au JO.

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* ¹ Ces accords internationaux non soumis à ratification, sont négociés et approuvés par le Gouvernement, en application de l'article 20 de la Constitution qui dispose que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Le Chef de l'Etat en est dûment informé aux termes de l'article 52 de la Constitution.

* ² Ainsi que le précise Alain Pellet, « Cette distinction, inopérante en droit international, repose sur un choix libre de l'Exécutif. Seule la procédure de négociation et d'entrée en vigueur diffère partiellement ; au plan de l'application, un accord non soumis à la ratification et un traité ont exactement la même valeur juridique. Selon toute vraisemblance, cette distinction ne correspond pas aux véritables intentions du Constituant, qui entendait consacrer, dans le droit constitutionnel français, une autre différence, fondamentale en droit international, entre deux catégories de traités : les traités en forme solennelle et les accords en forme simplifiée. Les seconds entrent en vigueur du simple fait de leur signature (procédure courte) ; les premiers font, après leur signature, l'objet d'un réexamen au plan interne, qui, seul, aboutit à l'expression définitive de l'expression par l'État de son consentement à être lié, sous la forme d'une ratification, d'une acceptation, d'une approbation ou d'une adhésion (art. 11 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités). Les traités - qui sont ratifiés - et les accords - qui sont approuvés - envisagés par la Constitution relèvent les uns et les autres de la catégorie internationale des «traités en forme solennelle», ce qui, du reste, n'empêche pas la France de conclure par ailleurs des accords en forme simplifiée; mais il s'agit là d'une pratique para-constitutionnelle et il est très regrettable que l'on n'ait pas saisi l'occasion de l'une des nombreuses révisions constitutionnelles auxquelles on a procédé récemment pour mettre l'énoncé du droit en accord avec les intentions du Constituant ».

* ³ Ces engagements internationaux, soumis à approbation, sont donc qualifiés « d'accords ». Toutefois, le terme de convention « est souvent utilisé pour des accords bilatéraux et multilatéraux qui portent sur des matières techniques. Il est traditionnel pour certaines catégories d'accords : conventions consulaires, fiscales, de coopération culturelle et de coopération administrative » selon le guide légistique du Ministère des affaires étrangères et du développement international.

* ⁴ N'entrent donc pas dans le champ de cette réflexion les accords négociés et ratifiés par le Président de la République ainsi que les accords en forme simplifiée conclus au niveau du Gouvernement. ( Cf . article 52 de la Constitution).

* ⁵ Circulaire du 30 mai 1997 relative à l'élaboration et à la conclusion des accords internationaux.

* ⁶ L'application de l'article 53 à ces accords est fondée sur le fait qu'ils contiennent des dispositions sur les privilèges et immunités.

* ⁷ Cf. circulaire du 30 mai 1997 relative à l'élaboration et à la conclusion des accords internationaux

* ⁸ Cf. Décision du Conseil Constitutionnel DC n° 70-39 du 19 juin 1970.

* ⁹ « Cette exigence s'applique même dans les cas où la législation en vigueur satisfait en l'état à toutes les obligations résultant du traité ou de l'accord en cause, sans qu'il soit besoin de la modifier ou de la compléter ». Cf. Circulaire de 1997 précitée.

* ¹⁰ L'analyse de l'article 53 est effectuée par la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères. Elle requiert de connaître le contenu propre de chaque accord, en examinant chacune de ses clauses.

* ¹¹ Décret du 4 juillet 2014 complétant le décret du 17 juin 2014 portant convocation du Parlement en session extraordinaire (JO 5 juillet 2014, p. 11138)

* ¹² Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et le Pérou relatif à l'acquisition d'un système satellitaire optique d'observation de la Terre de résolution submétrique.

* ¹³ L'obligation conventionnelle pesant sur la France et non le fournisseur, l'accord devait au préalable prévoir que l'ensemble des droits et obligations issus de l'accord devaient être cédés par le Gouvernement français au fournisseur industriel français, choisi par la partie péruvienne.

* ¹⁴ I.e : les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales.

* ¹⁵ En l'espèce, ont été souscrits des droits et obligations qui sont transférés à un tiers.

* ¹⁶ L'entrée en vigueur a eu lieu après transmission de la dernière notification par voie diplomatique de l'accomplissement de l'instrument péruvien.

* ¹⁷ Cf. Conseil d'Etat assemblée, 18 décembre 1998, arrêt SARL du parc d'activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Considérant [...] « qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les traités ou accords relevant de l'article 53 de la Constitution et dont la ratification ou l'approbation est intervenue sans avoir été autorisée par la loi, ne peuvent être regardés comme régulièrement ratifiés ou approuvés au sens de l'article 55 précité ; qu'eu égard aux effets qui lui sont attachés en droit interne, la publication d'un traité ou accord relevant de l'article 53 de la Constitution ne peut intervenir légalement que si la ratification ou l'approbation de ce traité ou accord a été autorisée en vertu d'une loi ; qu'il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé d'un moyen soulevé devant lui et tiré de la méconnaissance, par l'acte de publication d'un traité ou accord, des dispositions de l'article 53 de la Constitution ».

* ¹⁸ Il vérifie que la ratification a été donnée a bien été autorisée par une loi.

* ¹⁹ Cf. Convention de vienne sur le droit des traités du 22 mai 1949.

* ²⁰ L'article 46 stipule que « 1.le fait que le consentement d'un État à être lié par un traité a été exprimé en violation d'une disposition de son droit interne concernant la compétence pour conclure des traités ne peut être invoqué par cet État comme viciant son consentement, à moins que cette violation n'ait été manifeste et ne concerne une règle de son droit interne d'importance fondamentale.

2. Une violation est manifeste si elle est objectivement évidente pour tout État se comportant en la matière conformément à la pratique habituelle et de bonne foi . »

* ²¹ Cf arrêt du Conseil d'Etat du 16 juin 2003 Cavaciuti.

* ²² Cf . Loi n° 2003-1367 du 31 décembre 2003 autorisant l'approbation de l'accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale

* ²³ L'article 2 de la loi dispose que « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ayant statué au fond, est validé le décret du 26 avril 1947 relatif à l'exécution de la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies en tant que sa légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que la ratification de ladite convention devait être autorisée par la loi. »

* ²⁴ Conseil d'Etat assemblée, 5 mars 2003, arrêt Aggoun, n°242860

* ²⁵ « Considérant toutefois qu'en adoptant la loi du 29 octobre 2002 autorisant l'approbation du troisième avenant à l'accord du 27 décembre 1968, le législateur a nécessairement entendu autoriser l'approbation de l'ensemble des stipulations de l'accord initial et de ses deux premiers avenants dont ce nouvel avenant n'est pas séparable

* ²⁶ Le projet de loi n° 570 (2013-2014) autorisant l'approbation du cinquième avenant à la convention du 19 janvier 1967, modifiée par l'avenant du 6 juillet 1971 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne sur la construction et l'exploitation d'un réacteur à très haut flux et modifiée ultérieurement par la convention du 19 juillet 1974 entre les deux Gouvernements susmentionnés et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relative à l'adhésion de ce dernier Gouvernement à la convention et par l'avenant du 27 juillet 1976, le deuxième avenant du 9 décembre 1981, le troisième avenant du 25 mars 1993 et le quatrième avenant du 4 décembre 2002 entre les trois Gouvernements susmentionnés.

* ²⁷ Texte n° 2345 en cours d'examen, transmis à l'Assemblée nationale le 6 novembre 2014.

* ²⁸ Cf. Bulletin quotidien du mardi 18 novembre 2014.

* ²⁹ Le Sénat a confirmé, à plusieurs reprises, l'irrecevabilité des amendements, invoquée par le Gouvernement sur le fondement de l'article 41 de la Constitution qui dispose que « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité... .

* ³⁰ Le ministère concerné ou le ministère des affaires étrangères

* ³¹ Ce principe connait toutefois une exception en cas de réserves émises par le Gouvernement à un accord multilatéral.

* ³² Cf. projet de loi n° 186 (2011-2012), autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la République de Panama en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

* ³³ Cf . dossier législatif disponible sur le http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-186.html

* ³⁴ Décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003.

* ³⁵ Les mots « et il ne peut être présenté d'amendement » à l'article 128 du Règlement de l'Assemblée nationale » avaient été supprimés de l'article 128 du RAN.

* ³⁶ « Il résultait des travaux parlementaires que la suppression en cause n'avait [...] ne traduisait qu'une réaction des députés aux lacunes de la procédure lorsqu'un projet de loi autorise la ratification ou l'approbation d'un ensemble de traités ou accords internationaux, cas devenu fréquent. En l'état actuel du règlement, ils ne peuvent ni déposer un amendement de suppression de l'article relatif à l'un des accords, ni rétablir un tel article supprimé par le Sénat. Il était donc possible au Conseil constitutionnel, plutôt que de censurer la disposition dont il s'agit, d'en admettre la conformité à la Constitution sous une stricte réserve d'interprétation . » In Commentaire de la décision dans les cahiers constitutionnels. Cahier n°15.

* ³⁷ Cf . résolution du 16 janvier 1959 modifiée par la résolution du 21 novembre 1995.

* ³⁸ Cf. Considérant 18 de la décision de 2003.

* ³⁹ 13 décembre 2006 fut enregistré le dépôt, par M. Richard YUNG et le groupe socialiste, de la proposition de loi n° 119 (2006-2007) autorisant l'approbation de l'accord sur l'application de l'article 65 de la convention sur la délivrance des brevets européens

* ⁴⁰ Cf . article 28-2 du Règlement du Sénat

* ⁴¹ Proposition de loi n° 610 (2012-2013) déposée le 23 mai 2013.

* ⁴² Projet de loi n°614, 2012-2013, relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche. L'amendement n'a cependant pas été discuté.

* ⁴³ Cf . tableau de bord, l'activité du Sénat en chiffres : Projets de loi examinés au Sénat pendant l'année parlementaire 2012-2013 : 50 hors conventions, 61 conventions dont 46 en procédure simplifiée et 15 en procédure normale.

* ⁴⁴ Cf. Annexe.

* ⁴⁵ Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

* ⁴⁶ Contrairement aux études d'impact couvertes par l'article 8 de la loi organise, le document joint au projet de loi visant à autoriser une ratification ou approbation ne recense pas notamment les options possibles en dehors de celle choisie, l'état d'application du droit sur le territoire national dans les domaines visés par le projet de loi ou l'évaluation éventuelle des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public.

* ⁴⁷ Cf . alinéa 3 de l'article 11 de la loi organique.

* ⁴⁸ Service de la législation et de la qualité du droit.

* ⁴⁹ Le SGG exige systématiquement que les textes de référence soient mentionnés dans l'étude d'impact afin de clarifier de l'apport du nouvel engagement.

* ⁵⁰ Système d'organisation en ligne des opérations normatives. SOLON est un système dématérialisé de traitement de la norme.

* ⁵¹ Cf. audition de M. Henri Toutée, président de la section des finances du Conseil d'Etat.

* ⁵² Une première réunion a lieu avec le rapporteur et le commissaire du Gouvernement. Elle est suivie d'une réunion entre le rapporteur et le « réviseur », qui est généralement le président de la section du Conseil d'Etat concernée, ou l'un des présidents adjoints, préalablement à son examen en section. Dans la majorité des cas, la procédure s'achève à cette étape. En cas de difficulté constitutionnelle ou conventionnelle, le texte sera porté devant l'Assemblée générale du Conseil d'Etat.

* ⁵³ Le guide légistique précise que « lorsqu'une divergence apparaît entre l'avis rendu par le Conseil d'État et le projet présenté par le Gouvernement, le secrétariat général du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre procèdent, préalablement à l'inscription à l'ordre du jour d'un conseil des ministres, à l'examen de la question et peuvent convoquer une réunion interministérielle de relecture à cet effet. »

* ⁵⁴ Cf . article 22 de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat. Rapport n° 427 (2008-2009) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 mai 2009.

* ⁵⁵ La Conférence des présidents avait engagé en janvier 2006 une réflexion sur l'amélioration des méthodes de travail sénatorial qui a conduit à la présente expérimentation, puis résolution.

* ⁵⁶ Résolution du 18 décembre 1994.

* ⁵⁷ Cf. alinéa 2 de l'article 47 quinquies.

* ⁵⁸ Cf. alinéas 1 et 3 de l'article 47 sexies.

* ⁵⁹ Les parlementaires ont manifesté une réelle réticence à l'emploi de ces procédures pour d'autres textes que ceux visant à autoriser la ratification ou l'approbation.

* ⁶⁰ Ce dispositif s'inspire du « vote simplifié » en usage à l'Assemblée nationale.

* ⁶¹ Cf. article 16 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Il dispose que « Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure d'examen simplifiée d'un texte et si la mise en oeuvre de cette procédure ne fait pas l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance ».

* ⁶² Modifié à plusieurs reprises, le règlement prévoit désormais un régime de procédure simplifiée pour tous les textes législatifs ou d'autorisation. L'article 103 du règlement de l'Assemblée nationale autorise la Conférence des présidents à décider, à la demande du Président de l'Assemblée, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, qu'un projet ou une proposition de loi sera examiné selon la procédure d'examen simplifiée. Aux termes de l'article 104, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d'un groupe peuvent y faire opposition au plus tard la veille de la discussion à 13 heures. Jusqu'à cette date, les amendements sont recevables. En l'absence de tels amendements, le Président met directement aux voix l'ensemble du texte, sauf décision contraire de la Conférence des présidents conformément à l'article 106 du règlement.

* ⁶³ Cf . troisième alinéa de l'article 42.

* ⁶⁴ Cf . projet de loi n° 663 (2011-2012) autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la République française et la République islamique d'Afghanistan et loi n° 2012-947 du 2 août 2012 autorisant la ratification du traité d'amitié et de coopération entre la République française et la République islamique d'Afghanistan.

* ⁶⁵ Cf . dossier législatif disponible sur http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-663.html.

* ⁶⁶ Votre rapporteur tient à souligner qu'aux fins d'établir des délais d'examen des traités et accords, n'ont été retenus que les textes qui ont été adoptés à partir de l'année 2011 et s'agissant des textes les plus récents, ceux qui auraient dû l'être dans des délais raisonnables en 2014, par les deux assemblées.

* ⁶⁷ Cf . Annexe.

* ⁶⁸ Sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.

* ⁶⁹ Projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République dominicaine.

* ⁷⁰ L'étude d'impact du projet de loi a souligné qu'« On dénombre actuellement 19 ressortissants français détenus en République dominicaine et 40 Dominicains détenus en France. Sur ces 19 détenus français, 9 sont des femmes (soit quasiment 50 %, alors que ce taux n'est que de 10% dans le reste du monde). Par ailleurs, trois autres de nos ressortissants, poursuivis pour trafic de drogue, ont bénéficié d'une libération sous caution, en attendant leur jugement, et se trouvent toujours en République dominicaine. [...]. Le nombre croissant de ressortissants français se rendant en République dominicaine (350 000 touristes par an) a conduit la France à proposer à la République dominicaine d'adhérer à la convention de transfèrement du Conseil de l'Europe du 21 mars 1983, adhésion à l'égard de laquelle les autorités dominicaines se sont toutefois montrées réticentes. »

* ⁷¹ Projet de loi autorisant la ratification du traité entre la République française et la Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l'adoption.

* ⁷² Loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.

* ⁷³ L'opportunité de conclure un engagement international relève des compétences du ministre des affaires étrangères. En effet, il est le seul à disposer d'une connaissance précise de l'ensemble des relations internationales. En conséquence, lorsqu'un ministre autre que le ministre des affaires étrangères constate la nécessité de signer un nouvel instrument ou d'amender un accord existant, il doit en informer le ministre des affaires étrangères. En cas de divergences de vues sur l'opportunité d'ouvrir une négociation, l'arbitrage revient au Premier ministre.

* ⁷⁴ Cet agenda est établi éventuellement conjointement avec le ministre en charge de la négociation.

* ⁷⁵ Circulaire du 30 mai 1997 relative à l'élaboration et à la conclusion des accords internationaux.

* ⁷⁶ In Droit Parlementaire de Pierre Avril et Jean Gicquel 4 ^e édition Montchrestien Domat Droit Public.

* ⁷⁷ Le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française et le Royaume des Pays-Bas, relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre leurs administrations douanières. Il avait pour objet d'appliquer correctement la législation douanière, de prévenir, de rechercher, de constater et de réprimer les infractions douanières dans la région des Caraïbes, et notamment sur l'île de Saint-Martin.

* ⁷⁸ Cf. Projet de loi n° 780 (2013-2014) autorisant la ratification du protocole modifiant l'accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis d'Amérique, d'autre part.

* ⁷⁹ A titre d'illustration, loi n° 2014-427 du 28 avril 2014 autorisant la ratification de l'accord entre la République française et la République fédérative du Brésil en matière de sécurité sociale.

* ⁸⁰ Rappelons que l'absence de rapport ne fait pas obstacle à la discussion d'un texte. En effet, la pratique parlementaire a convenu que l'absence de rapport, son caractère incomplet comme son rejet, n'empêche pas l'ouverture de la discussion. Le Président Mermaz, le 15 décembre 1983, avait souligné qu'opposer au Gouvernement l'absence de rapport, revenait à faire échec au droit de ce dernier d'établir l'ordre du jour prioritaire.

* ⁸¹ Cf. Projet de loin° 501 (2013-2014), autorisant l'approbation de l'accord instituant le Consortium des centres internationaux de recherche agricole en qualité d'organisation internationale, ainsi que le projet de loi n° 502 (2013-2014), autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Consortium des centres internationaux de recherche agricole relatif au siège du Consortium et à ses privilèges et immunités sur le territoire français.

* ⁸² Un texte peut-être en effet annoncé dans l'année ou le semestre qui suit.

* ⁸³ Votre rapporteur tient à souligner que le juge administratif se charge d'une telle évaluation à certains égards, lorsqu'il doit établir la réciprocité d'application d'un accord en application de l'article 55 de la Constitution. En effet, l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir, a jugé « qu'il appartient au juge administratif lorsqu'est soulevé devant lui un moyen tiré de ce qu'une décision administrative a à tort, sur le fondement de la réserve énoncée à l'article 55, soit écarté l'application de stipulations d'un traité international, soit fait application de ces stipulations, de vérifier si la condition de réciprocité est ou non remplie; qu'à cette fin, il lui revient, dans l'exercice des pouvoirs d'instruction qui sont les siens, après avoir requis les observations du ministre des affaires étrangères et, le cas échéant celles de l'État en cause, de soumettre ces observations au débat contradictoire, afin d'apprécier si des éléments de droit et de fait suffisamment probants au vu de l'ensemble des résultats de l'instruction sont de nature à établir que la condition tenant à l'application du traité par l'autre partie est, ou non, remplie » .

* ⁸⁴ (1) : Première assemblée saisie.

P.R.E.C. : processus de ratification en cours.