B. UN TRANSFERT DE COMPÉTENCES NON RÉGALIENNES À UN STADE AVANCÉ
Comme le prévoit le préambule de l'Accord de Nouméa, « le partage de compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie signifiera la souveraineté partagée [et] sera progressif », étant précisé que « les compétences transférées ne pourront revenir à l'État ».
Le calendrier de transfert de ses compétences est détaillé par le point 3 de l'Accord. Le législateur organique a ainsi distingué trois blocs de compétences :
- celles transférées dans la foulée de l'Accord et mentionnées au I de l'article 22 de la loi organique 20 ( * ) ;
- celles transférées au cours des second et troisième mandats du Congrès - soit entre 2004 et 2014 - pour les compétences énumérées au III de l'article 21 de la loi organique ;
- celles prévues à l'article 27 de la loi organique et à transférer sur demande du Congrès à partir de son troisième mandat, soit à partir de 2009.
L'article 77 de la Constitution traduit l'irréversibilité du transfert de compétences en prévoyant que les compétences transférées de l'État aux institutions de la Nouvelle-Calédonie le sont de « façon définitive ».
Avant l'organisation du référendum sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, il est donc prévu que les institutions calédoniennes exercent l'ensemble des compétences considérées comme non régaliennes. Seule l'accession à l'indépendance de l'archipel, si elle était décidée par voie de référendum, entraînerait le transfert des fonctions régaliennes, mentionnées aux I et II de l'article 21 de la loi organique, qui ont vocation à relever d'un État souverain. En ce sens, le transfert de compétences est étroitement lié à la consultation référendaire.
1. Une vague massive de transferts obligatoires de compétences et d'établissements publics depuis une décennie
a) Les transferts de compétences non régaliennes
Suivant les orientations de l'Accord de Nouméa et en application de l'article 26 de la loi organique, parmi les compétences mentionnées au III de l'article 21, « les compétences transférées et l'échéancier des transferts font l'objet d'une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès ».
Conformément à cette procédure, l'ensemble des compétences mentionnées au II de l'article 21 avait été transféré à la Nouvelle-Calédonie lors du déplacement de vos rapporteurs.
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Compétences
transférées
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Loi du pays
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Date fixée
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Police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et des exploitants établis en Nouvelle-Calédonie dont l'activité principale n'est pas le transport aérien international |
Loi du pays n° 2009-11 du 28 décembre 2009 |
1 er janvier 2013 |
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Police et sécurité de la circulation maritime s'effectuant entre tous points de la Nouvelle-Calédonie |
Loi du pays n° 2009-10
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1
er
janvier 2011
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Sauvegarde de la vie en mer dans les eaux territoriales |
Loi du pays n° 2009-10
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1 er juillet 2011 |
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Enseignement du second degré public et privé et santé scolaire |
Loi du pays n° 2009-09
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1 er janvier 2012 |
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Enseignement primaire privé |
Loi du pays n° 2009-09
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1 er janvier 2012 |
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Droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial |
Loi du pays n° 2012-2
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1 er juillet 2013 |
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Sécurité civile |
Loi du pays n° 2012-1
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1 er janvier 2014 |
L'exercice de certaines compétences peut se révéler particulièrement complexe pour la Nouvelle-Calédonie, les coûts qu'elles engendrent étant hors de portée d'un territoire peuplé d'environ 250 000 habitants. Ce constat a conduit, dans un premier temps, à différer le programme de transfert initialement prévu. Aussi la loi organique du 3 août 2009 a-t-elle reporté l'échéance à laquelle les lois du pays permettant ce transfert devaient être adoptées par le Congrès.
(1) Une prise en charge coûteuse de la sécurité civile
Cette difficulté se reporte sur l'exercice des compétences transférées. En effet, pour assurer désormais ces compétences au profit de la population, la Nouvelle-Calédonie ne peut compter que sur la compensation versée par l'État pour les charges transférées. Il n'est pas donc pas à exclure que le contribuable calédonien soit davantage sollicité dans les années à venir.
Ce constat est particulièrement avéré pour la sécurité civile. Lors de la visite effectuée par vos rapporteurs au centre de la sécurité civile relevant du gouvernement local, vos rapporteurs ont rencontré les cadres de la direction de la sécurité civile et de la gestion des risques qui dépend du gouvernement calédonien depuis le 1 er janvier 2014. Tout en soulignant l'accompagnement de l'État, M. Éric Backès, directeur, a fait part des difficultés de l'exercice de cette compétence.
Lors de sa visite en Nouvelle-Calédonie, la mission d'information de nos collègues députés Jean-Jacques Urvoas, Dominique Bussereau et René Dosière s'inquiétait déjà des conditions dans lesquelles ce transfert devrait s'effectuer. Ils soulignaient que le transfert de compétences ne peut pas se traduire par une dégradation de la qualité du service rendu aux calédoniens alors que la Nouvelle-Calédonie est particulièrement exposée aux risques naturels tels que les incendies, les cyclones et les tempêtes.
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Les difficultés du transfert de la sécurité civile Lors de la visite du centre opérationnel de crise, vos rapporteurs ont été alertés des difficultés liées à l'exercice par la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de sécurité civile. D'une part, les équipements sont détenus par les communes et il existe des disparités fortes entre les communes de l'agglomération nouméenne et les autres. Or, la réponse opérationnelle communale est insuffisante, surtout dans les communes extérieures à l'agglomération nouméenne. L'établissement public d'incendie et de secours, créé par l'ordonnance n° 2006-172 du 15 février 2006, n'a pas été mis en place faute de consensus. L'État s'est engagé à verser une aide financière à la mise place de la structure. D'autre part, selon le directeur de la sécurité civile et de la gestion des risques, « la compétence a été transférée administrativement » sans songer à la gestion des évènements. Or, le recours par la Nouvelle-Calédonie aux moyens des forces armées, qui relèvent de l'État, n'est pas compensée, ce qui continue à entraîner des surcoûts pour celle-ci. En revanche, l'accompagnement technique de l'État apparaît satisfaisant. |
(2) Une responsabilité emblématique en matière d'éducation
Entièrement transférée à l'exception de l'enseignement supérieur, l'éducation est une compétence partagée entre les provinces et la Nouvelle-Calédonie, ce qui appelle une entente pour assurer la cohérence dans le parcours scolaire entre l'enseignement primaire public, relevant des provinces, et l'enseignement secondaire public, relevant de la Nouvelle-Calédonie.
Ce transfert constitue une charge financière importante pour les provinces et la Nouvelle-Calédonie qui se sont vus transférer la propriété, respectivement, des collèges et des lycées publics. S'agissant des personnels concernés par l'exercice de ces compétences, l'article 59-1 de la loi organique du 19 mars 1999 a prévu leur mise à disposition de la Nouvelle-Calédonie, leur rémunération restant à la charge de l'État. Des conventions conclues le 18 octobre 2011 entre le Haut-Commissaire de la République et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont fixé les modalités de la mise à disposition globale et gratuite de ces personnels. Le vice-recteur dirige le service unique qui assure les missions au titre de l'État et de la Nouvelle-Calédonie 21 ( * ) ; il est ainsi nommé conjointement par le président de la République et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Comme le notait M. Patrick Dion, vice-recteur, cette organisation inédite permet d'éviter la lutte des services.
Ce transfert investit également les institutions calédoniennes d'une responsabilité particulière puisque les institutions calédoniennes peuvent influer directement sur le système éducatif jusqu'au baccalauréat. Lors de son audition, le vice-recteur a vu dans ce transfert « une aventure positive pour l'enseignement » car il peut se traduire par une amélioration des conditions matérielles mais aussi par la maîtrise de la carte des formations.
Pour vos rapporteurs, les institutions calédoniennes détiennent dorénavant un levier essentiel pour assurer l'égalité des chances au sein du territoire et construire le destin commun des futures générations. La politique éducative est au demeurant indissociable de la politique de rééquilibrage comme ont pu le constater vos rapporteurs aux îles Loyauté où le choix d'un établissement d'enseignement est directement lié aux possibilités de transport.
(3) Les inquiétudes sur l'exercice effectif des transferts
La sortie du processus de l'Accord de Nouméa ne doit pas occulter la question de la soutenabilité financière des compétences d'ores et déjà transférées à la Nouvelle-Calédonie. Le caractère irréversible de ces transferts ne doit pas signifier un retrait de l'État dont le soutien reste indispensable pour permettre aux institutions calédoniennes d'exercer ces compétences. Il ne doit pas davantage interdire d'établir un bilan du transfert de ces compétences afin d'envisager, le moment venu, les ajustements nécessaires.
Pour notre collègue Pierre Frogier comme pour M. Gaël Yanno, président du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, les compétences transférées ne sont pas forcément exercées, comme en témoignent la « vitrification » du droit du travail et des assurances relevant de la compétence des autorités calédoniennes de longue date. Pour M. Philippe Gomès, député, « l'objectif du transfert a été rempli facialement » car le transfert de compétences n'aboutit pas forcément à l'exercice effectif de ces compétences. M. Gaël Yanno partageait cette position en indiquant que l'aspiration de la population à des standards de protection plus exigeants en matière de droit du travail ou de droit de la consommation pouvait se heurter à un droit en retrait par rapport à la norme nationale en raison du transfert de la compétence.
L'État continue d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans la prise en charge de ces nouvelles compétences, notamment à la suite des précisions apportées par le législateur organique en 2009. Ainsi, l'État, à travers les administrations centrales, les établissements publics nationaux et les autorités administratives ou publiques indépendantes, peut apporter un soutien technique formalisé dans le cadre de conventions conclues entre le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou le président de l'assemblée de province concernée et le Haut-Commissaire de la République 22 ( * ) . En outre, l'État a conservé un pouvoir de substitution lorsqu'après une mise en demeure restée infructueuse, la Nouvelle-Calédonie n'adopte pas les mesures nécessaires pour assurer la sécurité civile 23 ( * ) .
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L'exemple du transfert du droit civil et du droit commercial Pour le droit civil, le droit commercial et les règles concernant l'état civil, le législateur organique a, en 2009 et après accord du VII ème comité des signataires de l'Accord de Nouméa, reporté l'échéance du vote de la loi du pays qui devait fixer les dates du transfert au 31 décembre 2011. La loi du pays n° 2012-1 du 20 janvier 2012 a alors retenu une date comprise entre le 1 er juillet 2013 et le 14 mai 2014 en subordonnant ce transfert à un arrêté du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie constatant que les extensions et adaptations des règles civiles et commerciales en vigueur en métropole auraient été effectuées par l'État. En application du principe de spécialité législative, les modifications législatives et règlementaires ne sont applicables en Nouvelle-Calédonie que sur mention expresse. À défaut, la création ou la modification d'une disposition n'y est pas applicable, ce qui peut entraîner une « cristallisation » du droit existant. Le transfert en droit civil a donc été précédé d'une actualisation par l'ordonnance n° 2013-516 du 20 juin 2013 du droit applicable localement afin que les autorités locales puissent exercer leur compétence normative à partir d'un droit positif à jour des dernières évolutions législatives et règlementaires en métropole, ce qui a nécessité un travail de recensement du droit applicable en Nouvelle-Calédonie. Cette ordonnance a été ratifiée par l'article 1 er de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 . L'arrêté n° 20413-1631/GNC du 29 juin 2013 pris par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie constatant l'actualisation du droit civil effectuée par l'État en Nouvelle-Calédonie a ouvert la voie à un transfert au 1 er juillet 2013. Comme l'indiquait à vos rapporteurs, Mme Rodolphe Juy-Birmann, sous-directeur des affaires juridiques et institutionnelles au ministère des outre-mer, le transfert du droit civil et du droit commercial constituait le transfert d'une compétence normative sans véritable charge. Il suppose néanmoins une expertise pour assurer l'évolution et l'adaptation du droit à l'environnement régional. Une convention conclue entre l'État et la Nouvelle-Calédonie le 25 juin 2013 fixe les mesures d'accompagnement de l'État pour aider la Nouvelle-Calédonie à exercer ces compétences, prévoyant notamment la mise à disposition de deux magistrats auprès du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. La Nouvelle-Calédonie peut désormais adopter des règles en matière de droit civil comme elle peut le faire depuis longtemps pour le statut coutumier. Il reste à déterminer les règles de coordination entre le droit civil édicté par la Nouvelle-Calédonie et celui fixé par l'État en précisant si un critère territorial ou un critère personnel permet de déterminer le droit applicable. |
Comme ont pu le constater à de multiples occasions vos rapporteurs lors de leurs échanges, les transferts de compétences vers les institutions calédoniennes n'ôtent à l'État ni sa capacité d'intervention, ni le pouvoir d'influence que lui reconnaissent unanimement les formations politiques locales.
b) Le placement de la quasi-totalité des établissements publics de l'État sous la tutelle de la Nouvelle-Calédonie
Parallèlement au transfert de compétences, les établissements publics placés sous la tutelle de l'État ont été transférés vers la Nouvelle-Calédonie en application de l'article 23 de la loi organique.
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Établissements
publics
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Décret prévoyant
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Date fixée
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Office des postes et télécommunications |
Décret n° 2002-717
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1 er janvier 2003 |
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Institut de formation des personnels administratifs |
Décret n° 2002-1061
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1 er octobre 2003 |
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Agence de développement rural et d'aménagement foncier |
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Agence de développement de la culture kanak |
Décret n° 2011-1588
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1 er janvier 2012 |
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Centre de documentation pédagogique |
Décret n° 2011-623
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1 er janvier 2012 |
Transférée depuis le 1 er janvier 2012 à la Nouvelle-Calédonie, l'agence de développement de la culture kanak (ADCK) qui a notamment pour mission de gérer le centre culturel Tjibaou que vos rapporteurs ont visité, est dorénavant placée sous la tutelle du gouvernement local.
En revanche, l'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF), dont le rôle est primordial pour la préservation et le retour des terres coutumières relève toujours de la tutelle de l'État. Il n'existe cependant pas de demande locale pour ce transfert alors que le décret en Conseil d'État décidant du transfert ne peut être pris que sur proposition du Congrès.
2. Des incertitudes sur l'achèvement des transferts prévus
Au terme du processus déjà dense de transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie, reste le cas des « compétences de l'article 27 » qui ont fait l'objet des discussions lors du dernier comité des signataires qui s'est tenu le 3 octobre 2014.
Dans sa rédaction validée en 1999 par le Conseil constitutionnel, l'article 27 de la loi organique énonce que « le congrès peut, à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférée » les compétences en matière :
- de règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, au contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, au régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ;
- d'enseignement supérieur ;
- de communication audiovisuelle.
Cette question suscite, depuis plusieurs années et davantage encore depuis la fin des transferts prévus par l'article 21, des interprétations divergentes de la part des indépendantistes et des non-indépendantistes.
M. Gaël Yanno, président du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, comme M. Georges Naturel, maire de Dumbéa, ont insisté sur le fait que pour eux, la lecture de l'article 27 rendait ce transfert optionnel. En désaccord sur ce point, M. Paul Neaoutyine, président de l'assemblée de la province Nord, a relevé que les retards pris dans le transfert prévus au III de l'article 21 ont empêché de traiter les transferts de l'article 27 lors du précédent mandat du Congrès entre 2009 et 2014. De même, M. Gérard Régnier, secrétaire général de l'Union calédonienne, a estimé que l'Accord de Nouméa doit être mené à son terme, ce qui implique que les transferts de compétences, y compris ceux prévus à l'article 27, soient achevés.
À ces lectures politiques différentes, s'ajoutent des difficultés administratives pour déterminer les contours exacts des compétences à transférer. Comme le soulignait M. Rodolphe Juy-Birmann, sous-directeur des affaires juridiques et institutionnelles au ministère des outre-mer, des questions se posent à l'État pour circonscrire les matières susceptibles de faire l'objet du transfert.
La cellule créée à la suite du X ème comité des signataires et actuellement dirigée par M. Jacques Wadrawane a justement pour mission de mener, dans une logique interministérielle, l'analyse administrative préalable au transfert envisagé. À cet effet, elle réunit les différentes administrations centrales de l'État concernées par ces transferts.
Plusieurs interrogations, nées de ses travaux, ont été présentées à vos rapporteurs. Ainsi, s'agissant de la communication audiovisuelle, des doutes existent sur le périmètre du transfert : L'État devrait-il céder une partie de la société France Télévisions qui émet en Nouvelle-Calédonie par la voie de France Ô ? Quels pouvoirs resteraient à l'État en ce domaine au titre de la garantie du pluralisme et des libertés publiques qui lui incombe ?
De même, le transfert de l'enseignement supérieur n'emporte pas nécessairement celui de la recherche qui resterait alors de la compétence de l'État. Lors de l'examen de la loi organique du 9 mars 1999, l'Assemblée nationale avait d'ailleurs retiré le secteur de la recherche des compétences transférables à l'initiative de notre collègue Pierre Frogier, alors député de la Nouvelle-Calédonie. Or, l'enseignement supérieur et la recherche sont fortement imbriqués, ne serait-ce que du fait du statut d'enseignant-chercheur. Dès lors, la partie transférable pourrait être réduite en due proportion.
* 20 Les compétences qui n'étaient pas antérieurement exercées par la Nouvelle-Calédonie et les provinces avant la loi organique du 19 mars 1999 leur ont été confiées à compter du 1 er janvier 2000.
* 21 Une convention relative à l'organisation d'un service unique de gestion de la compétence de l'État et de la compétence transférée à la Nouvelle-Calédonie en matière d'enseignement du second degré public et privé, d'enseignement primaire privé et de santé scolaire a été signée le 18 octobre 2011.
* 22 Articles 203 et 203-1 de la loi organique du 19 mars 1999.
* 23 Article 200-1 de la loi organique du 19 mars 1999.