EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Sophie Joissains , rapporteur . - Notre mission n'est pas allée à Futuna en raison des difficultés des moyens de transport mais nous avons reçu les représentants des deux rois.
Situées à plus de 19 500 kilomètres de la métropole, les îles Wallis et Futuna, isolées dans l'océan Pacifique, se trouvent à 3 000 kilomètres au sud-ouest de la Polynésie française et à 2 200 kilomètres à l'est de la Nouvelle-Calédonie, avec laquelle Wallisiens et Futuniens conservent un lien privilégié, fruit de l'histoire. L'île de Wallis est elle-même distante de Futuna de 240 kilomètres.
Futuna a été découverte en 1616 par un navigateur hollandais et Wallis en1767 par un capitaine anglais qui lui a donné son nom. L'arrivée des puissances européennes dans la région s'effectue à la faveur d'une concurrence aiguisée entre les missions religieuses dans le Pacifique Sud. En 1837, les pères maristes installent les premières missions catholiques. Ils joueront un rôle moteur dans la demande des autorités locales pour solliciter la protection de la France.
Une demande de la reine Amélia de Wallis et du roi de Futuna aboutit en 1886. Le protectorat français unit l'île de Wallis et celle de Futuna qui connaissaient jusque-là des histoires distinctes. Le décret de 1909 réglant l'organisation administrative et financière des îles Wallis et Futuna crée, pour la première fois, officiellement le « protectorat des îles Wallis et Futuna » et lie ainsi le sort des Wallisiens et Futuniens.
La création, en 1942, d'une base arrière américaine dans la perspective d'une percée japonaise dans le Pacifique central entraîne subitement Wallis-et-Futuna dans l'ère des biens matériels et de l'économie monétaire, période aussi faste qu'éphémère car la base ferme à la fin de 1943 - une grande quantité de matériel américain a d'ailleurs été noyée dans un lac volcanique de Wallis. Une crise économique intervient alors, provoquant des tensions politiques au gré de la succession rapide de rois contestés. Lors du référendum du 22 décembre 1959, Wallisiens et Futuniens choisissent l'adhésion à la France par un vote sans ambiguïté : 94,12 % des suffrages exprimés, et près de 100 % pour la seule île de Wallis, approuvent l'intégration dans la République. Conformément à ce souhait, les îles Wallis et Futuna sont érigées en territoires d'outre-mer par la loi du 29 juillet 1961 qui constitue encore le statut du territoire. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 n'a pas conduit à la refonte de ce statut d'une grande stabilité.
Nous nous sommes rendus du 28 au 30 juillet à Wallis, en recevant également les premiers ministres des rois de Futuna. C'était le quatrième déplacement d'une délégation de notre commission à Wallis. Les rapports de nos collègues et anciens collègues de 1985, de 1993 et de 2003 attestent de l'intérêt que notre commission porte à ce territoire.
Les institutions locales résultent d'une alliance surprenante mais réussie entre la coutume et la République. Les grands équilibres du statut de 1961 n'ont pas été remis en cause et nous avons, lors de la fête du territoire organisée le 29 juillet, date de la promulgation de la loi, mesuré la ferveur patriotique des Wallisiens et partagé le kava avec le roi et les dignitaires du territoire.
L'assemblée territoriale, organe délibérant de la collectivité, dispose d'attributions encore limitées. Elle est élue au suffrage universel direct, tous les cinq ans, dans le cadre de cinq circonscriptions à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Les élections de 2012 ont marqué un profond renouvellement de sa composition politique. Il existe depuis un ballet des majorités qui nuit à son fonctionnement, le président changeant pratiquement chaque année.
L'exécutif de la collectivité est assuré par le représentant de l'État. L'administrateur supérieur est donc également le chef du territoire. Il existe même une tutelle administrative puisqu'il doit approuver les délibérations de l'assemblée territoriale pour les rendre exécutoire, ce qui est une fragilité constitutionnelle au regard des articles 72 et 74 de la Constitution quand bien même l'usage qui en est fait est éclairé.
L'autorité coutumière est associée à la gestion des affaires territoriales. Il existe trois royaumes : Uvéa situé à Wallis, Alo et Sigave à Futuna. Ces rois, désignés par les familles nobles, exercent le pouvoir coutumier avec leurs ministres et les chefs de district et de village qu'ils désignent. Les rois perçoivent une dotation de l'État et ils ont un rôle éminent et une influence plus importante encore. Ils ont parfois des prétentions qui excèdent leurs compétences : le président du tribunal de première instance nous a ainsi expliqué comment le porte-parole du roi de Wallis lui avait demandé de libérer les prisonniers auxquels le roi avait accordé sa grâce à l'occasion de Pâques.
Les communes sont remplacées à Wallis-et-Futuna par des circonscriptions territoriales, correspondant aux royaumes. Chaque circonscription est dirigée par un conseil présidé par le roi et dispose d'un budget autonome pour assurer les missions qui relèvent traditionnellement d'une commune. À cet égard, il faudra veiller à ce que le budget reste suffisant. L'absence de commune ne constitue pas un amoindrissement démocratique : les affaires du village sont gérées par les assemblées d'habitants qui décident collectivement et peuvent même déchoir les chefs de village.
À Wallis-et-Futuna, l'Église assure une mission de service public en matière d'enseignement. En effet, l'État concède l'enseignement primaire à la mission catholique des îles Wallis et Futuna à laquelle il est lié par convention. Ce n'est pas un enseignement privé, comme le précisait l'évêque de Wallis-et-Futuna, mais bel et bien un enseignement public, contrôlé par l'éducation nationale, assuré par la mission catholique pour le compte de l'État qui compense d'ailleurs la charge financière.
Les juridictions judiciaires et administratives sont représentées à Wallis-et-Futuna mais avec des spécificités. Un tribunal de première instance juge tous les contentieux civils, commerciaux et pénaux. Il ne comporte qu'un juge et une fonctionnaire territoriale de grand talent qui fait office de magistrat du Parquet. Sans doute faudrait-il la nommer magistrat. Les moyens matériels et humains sont dérisoires. L'appel se fait devant la cour d'appel de Nouméa ou devant la cour administrative d'appel de Paris : dire qu'il y a des obstacles matériels à son exercice est un doux euphémisme.
Autre particularité, le territoire ne compte aucune profession judiciaire : ni avocat, ni huissier, ni notaire. Des adaptations ont ainsi été prévues : la compagnie de gendarmerie locale assure parmi ses missions celle de « fonctionnaire-huissier », les personnes agréées par le président du tribunal de première instance, de « citoyens défenseurs », peuvent faire office d'avocat, même s'ils ne disposent pas de formation juridique.
La coutume a une place prépondérante. Ainsi nous a-t-on dit qu'un divorce « civil » pouvait être prononcé pour un mariage civil « coutumier ».
La prison de Wallis qui compte six places à Mata'Utu est située dans l'emprise de la caserne du commandement de la gendarmerie locale. Cependant, les mineurs sont envoyés à Nouméa, ce qui soulève encore une fois la question de l'éloignement et met en relief la difficulté des visites familiales comme du coût du transfèrement.
Enfin, la Cour des comptes est toujours compétente pour le Territoire de Wallis-et-Futuna. Il y aurait sans doute lieu de confier cette mission à la chambre territoriale des comptes de Nouméa ou à une chambre distincte mais rattachée à celle de Nouméa.
Le président du tribunal de grande instance nous a dit que le droit applicable à Wallis-et-Futuna est complexe et obsolète pour l'essentiel. Une réflexion sur la portée du principe de spécialité législative serait bienvenue.
Les trois rapports d'information précédents ont conclu à des ajustements nécessaires du statut de 1961. La tutelle administrative soulève ainsi une question de constitutionnalité mais les habitants sont attachés à l'équilibre des pouvoirs institués en 1961 - c'est par référendum, à rebours de la décolonisation des années 1960, que les Wallisiens et Futuniens ont choisi librement de devenir Français sans que le territoire ait jamais été colonisé par la France. Le protectorat devient territoire d'outre-mer : ses habitants accèdent à la nationalité française et au droit de vote. Ils peuvent dès lors participer aux scrutins nationaux et ont un représentant à l'Assemblée nationale et un autre au Sénat. La clef de voûte de cet accord est l'article 3 de la loi du 29 juillet 1961 : « La République garantit aux populations du territoire des îles Wallis et Futuna le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu'elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit et aux dispositions de la présente loi. »
Les termes de l'adhésion à la République ont été négociés par Jacques Soustelle, avec les rois en place. Les réflexions sur l'avenir institutionnel n'ont pas abouti, essentiellement à cause des réserves des autorités coutumières sur un possible affaiblissement de la place reconnue à la coutume dans le statut. La discussion doit se poursuivre car la coutume évolue. En 2005, une grave crise politique a éclaté à l'occasion de la condamnation judiciaire pour homicide du petit-fils du Lavelua . Pour échapper à la justice, ce dernier s'est réfugié au palais royal, provoquant de fortes dissensions au sein des familles aristocratiques tiraillées entre le devoir de solidarité familiale et le respect de la légalité républicaine. Après une tentative de destitution du roi par l'administrateur supérieur, un médiateur envoyé par le gouvernement a finalement maintenu sa reconnaissance de l'autorité du Lavelua en place. Cet épisode a laissé des traces : coexistent les tenants d'une lecture réformatrice de la coutume et ceux soucieux de préserver la coutume des atteintes de la modernité. Nous avons ainsi assisté à un débat étonnant sur l'opportunité d'un réseau de téléphonie mobile sur Wallis. La coutume est très riche : on ne peut la réduire à une interprétation monolithique.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Pour la première fois, une délégation de notre commission assistait à la grande fête du 29 juillet, date à laquelle Wallis-et-Futuna a été déclaré territoire d'outre-mer. Reçus par le roi, nous avons bu le kava. Mon discours, dans lequel j'ai mis toute ma conviction, a satisfait le roi, puisque j'ai eu droit à une deuxième coupe. Le Monde nous a appris peu après que le roi avait été destitué, si bien que notre collègue Robert Laufoaulu aurait pu y prétendre plutôt qu'à un mandat de sénateur.
Le poids de la coutume est très important. La majeure partie de la population n'est pas intégrée dans une économie monétarisée. La solidarité entre les familles, qu'il s'agisse d'agriculture ou de pêche, joue à plein. L'administration publique représente 54 % du PIB. La contribution du secteur privé est relativement faible.
La principale question est l'exode puisque la population a diminué de 2 000 habitants depuis 1996 : il y a plus de Wallisiens en Nouvelle-Calédonie qu'à Wallis. Une fois partis, les jeunes ne reviennent pas. Certes, un lycée agricole a été créé, mais les choses n'ont pas fondamentalement changé ; le bateau de pêche, financé par l'État reste à quai ; le tourisme pourrait être développé, mais le coût du transport est dissuasif.
Les nouvelles technologies de l'information et de la communication sont une des clés de la réussite de ce territoire : un réseau de téléphonie mobile ainsi que des liaisons satellitaires sont indispensables. En outre, des câbles sous-marins avec les iles Samoa et Fidji devraient relier ces îles au reste du monde.
Nous demandons que la desserte aérienne des îles Wallis-et-Futuna se diversifie et qu'un navire mixte assurant une liaison à plus faible prix entre les îles soit envisagé.
L'offre bancaire devra également se développer : pour l'instant, il n'y a que la banque de Wallis-et-Futuna, détenue à 51 % par BNP-Paribas Nouvelle-Calédonie, avec un guichet permanent à Wallis et un guichet périodique à Futuna. Une seconde banque, publique par exemple, pourrait intervenir. L'association pour l'initiative économique (Adie) a déjà octroyé des micro-crédits à des personnes ayant des difficultés à accéder aux prêts bancaires.
Le rapport de 1993 de notre commission dressait un constat toujours d'actualité : l'inaliénabilité des terres coutumières, l'absence de cadastre et de propriétaires identifiables et la non-applicabilité du droit de la prescription et de l'expropriation à ces terres demeurent. La Cour des comptes demande une évolution, ce qui a suscité de fortes craintes localement. Il faudra nous appuyer sur des projets économiques pour faire évoluer les règles foncières.
Il y a deux établissements hospitaliers à Wallis-et-Futuna, mais pas de système de garde. En cas de prescription urgente, il est possible de se fournir dans la pharmacie de la salle d'urgence. La ministre des outre-mer souhaite doter ce territoire d'un scanner, d'une mammographie et d'une salle d'obstétrique : 9 millions d'euros sont prévus, ce qui représentera une économie étant donné les frais de transport économisés pour les évacuations sanitaires.
Les relations financières entre l'agence de santé de Wallis-et-Futuna et le régime d'assurance maladie calédonien est, selon Mme Pau-Langevin, « un sujet qui empoisonne les relations des Wallisiens et Futuniens avec la Nouvelle-Calédonie depuis trop longtemps ». L'agence de santé est effectivement recevable d'une année de fonctionnement envers le régime d'assurance maladie calédonien. Les conséquences financières de cette situation conduit à une dégradation des rapports entre les acteurs sanitaires des deux territoires, laquelle pourrait à terme entraîner une limitation de l'accueil des patients de Wallis-et-Futuna à la seule prise en charge des évacuations sanitaires urgentes. Plusieurs mesures ont été adoptées par l'État, qui assure la tutelle de l'agence de santé, pour circonscrire le montant de cette dette. Ainsi, le ministère de la défense a accepté d'abandonner les créances détenues sur l'agence de santé, soit une aide financière indirecte de 1,4 million d'euros. Afin d'éviter que la dette ne se reconstitue chaque année, il a été mis fin, dans le projet de budget pour 2015, à la sous-évaluation chronique des crédits versés à l'agence de la santé. Reste à la tutelle d'apurer l'arriéré de la dette selon un plan de remboursement réaliste et soutenable.
Je veux rendre hommage à l'action remarquable menée par Mme Marie-Ange Gerbal contre la vie chère. Elle préside l'observatoire des prix, des marges et des revenus, qui a montré l'importance des marges. Appliquer l'ensemble des règles pour favoriser la concurrence est nécessaire pour avancer.
La réalité coutumière encore prégnante doit se concilier avec les principes républicains, sans constituer une cause d'immobilisme. Le développement économique reste indispensable pour enrayer la diminution de la population et son exil.
M. Philippe Bas , président . - Nous vous remercions pour la qualité de votre travail et sommes très sensibles à l'accueil que vous avez reçu à Wallis-et-Futuna.
M. Jean-Pierre Sueur , rapporteur . - Je signale qu'un cochon et une natte ont été offerts à la délégation par le roi de Wallis.
M. Philippe Bas , président . - Nous sommes sensibles au témoignage d'amour de nos compatriotes de Wallis-et-Futuna à l'égard de la France. Votre rapport illustre le souci du Sénat de favoriser le développement économique des îles, en travaillant les questions des télécommunications, de la desserte maritime, des services bancaires, du foncier, de la santé, de la lutte contre la « vie chère ». J'espère que son écho parviendra jusqu'à Wallis-et-Futuna.
M. Simon Sutour . - Je regrette que vous n'ayez pu vous rendre à Futuna où vous auriez pu rencontrer les deux autres rois. J'attire votre attention sur les dégâts écologiques dont souffre Wallis. Il n'y a plus de sable sur les plages ; il a été utilisé pour les constructions. J'avais avec le Président Hyest et notre ancien collègue Christian Cointat participer à la délégation de notre commission qui s'était rendue à Wallis et Futuna.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Il est crucial que nos collègues de l'hexagone se déplacent dans les outre-mer, où les choses évoluent très vite et de façon déconnectée des autres territoires.
La demande d'une intervention plus importante de l'État peut sembler paradoxale sur un territoire qui revendique son autonomie. On la comprendra le jour où l'on étudiera les fondements de cette demande.
M. Pierre Frogier . - Je félicite nos collègues pour la qualité de leur rapport. Il existe un accord particulier entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna. La population de ces deux îles - 12 000 habitants - diminue. Les habitants s'exilent en Nouvelle-Calédonie. Ils y sont 35 000 et bientôt 45 000. Ils peuvent y rencontrer des difficultés en matière d'accès à l'emploi local. Les dispositions de l'accord particulier sur ce sujet ne sont pas respectées. L'existence de cette communauté n'est pas neutre pour l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.
La commission autorise la publication du rapport d'information relatif aux iles Wallis et Futuna.