COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DU 15 MAI 2014
M. André Reichardt. - Notre réunion d'aujourd'hui fait suite à la table ronde, tenue le 5 novembre 2013, sur le régime de sécurité sociale des élus locaux tel que modifié par la loi du 18 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.
Le communiqué de presse publié par la délégation aux collectivités territoriales, à la suite de cette table ronde, mentionnait plusieurs difficultés d'application :
- la méconnaissance par les URSSAF et les CPAM du dispositif, et la nécessité d'instaurer des médiateurs chargés d'en informer les collectivités et les élus ;
- la perte par certains élus, déjà couverts à un autre titre, du bénéfice de leur protection sociale initiale ;
- les entraves au cumul emploi/retraite des élus locaux ;
- le prélèvement des cotisations sur la totalité des indemnités de fonction, y compris la fraction représentative des frais d'emploi (FRFE) ;
- le caractère rétroactif au 1 er janvier 2013 des calculs et des prélèvements de cotisations.
La délégation avait alors estimé que ces questions méritaient de faire l'objet d'un groupe de travail. La présidente de la délégation, Mme Jacqueline Gourault, m'en a confié la responsabilité, et c'est la raison de notre réunion d'aujourd'hui.
Je souhaite qu'elle permette d'éclaircir de nombreux aspects techniques de ce dossier.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - J'ai été saisie, cette semaine encore, de réclamations d'élus qui se plaignent de cotiser double, sans voir quelles contreparties cela leur procurera.
M. André Reichardt. - Je souhaiterais que vous puissiez me fournir un tableau décrivant la situation respective, avant et après le texte de 2012, de trois catégories de personnes :
1 - les élus ayant une activité professionnelle, qui sont désormais soumis à une double cotisation, sans que les prestations auxquelles ils peuvent prétendre aient évolué ;
2 - les élus retraités ;
3 - les élus ayant abandonné leur activité professionnelle, du fait de leur mandat ;
Plus globalement, j'aimerais que soient précisées les contreparties accompagnant les cotisations supplémentaires, avec un point particulier sur la FRFE.
M. Christophe Peyrel, Direction générale des collectivités locales. - La circulaire interministérielle du 14 mai 2013, relative à l'affiliation au régime général de sécurité sociale des titulaires de mandats locaux ainsi qu'à l'assujettissement des indemnités de fonction qui leur sont versées, est une préfiguration du tableau demandé.
Le but principal des modifications introduites par la LFSS du 18 décembre 2012 est de renforcer la solidarité nationale, l'amélioration des prestations étant accessoire.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Avant la réforme de 2012, les élus disposaient d'une sécurité sociale « à la carte ».
Selon la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, seul l'élu ayant quitté son activité professionnelle pour exercer son mandat était affilié au régime général de la sécurité sociale. Il bénéficiait ainsi des prestations servies pour la couverture des risques non contributifs, comme les prestations en nature en cas de maladie, mais n'acquerrait aucun droit à la retraite.
En effet, seules les indemnités versées aux maires et aux adjoints aux maires ayant délégation de signature des villes de plus de 20 000 habitants, ainsi qu'aux présidents et aux vice-présidents ayant délégation de signature des conseils généraux, des conseils régionaux et des établissements publics de coopération intercommunale, étaient assujetties aux cotisations de sécurité sociale correspondant aux risques maladie et vieillesse ; et ce, sous réserve que ces élus n'exerçaient pas d'activité professionnelle. Étaient concernés environ 5 500 adjoints sur les 160 000 adjoints aux maires, et 500 conseillers sur les 6000 conseillers généraux et régionaux.
En cas de cumul d'un mandat entrant dans le champ de la loi de 1992 et d'un mandat exclu de ce dispositif, seules les indemnités versées au titre du premier mandat étaient soumises aux cotisations sociales, les indemnités relevant du second mandat n'étant assujetties qu'aux contributions de sécurité sociale : la contribution sociale généralisée et la contribution pour le remboursement de la dette sociale.
S'agissant de la protection contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, les élus ayant conservé leur emploi bénéficiaient des indemnités journalières de la sécurité sociale en cas d'arrêt de travail, au titre de leur activité professionnelle. Ces prestations n'étant pas nécessairement suffisantes, les collectivités territoriales pouvaient faire bénéficier l'élu d'une compensation. Dans le cas où l'élu ne relevait d'aucun régime d'indemnités journalières, la commune pouvait continuer à lui verser son indemnité de fonction, pendant l'arrêt de travail.
Enfin, tous les élus étaient susceptibles de percevoir des prestations familiales, sans cotisations correspondantes.
Au total, le système qui en découlait était très divers, et inégalitaire selon les élus. Les modifications introduites en 2012 visent à renforcer la cohérence et l'équité du système.
M. Antoine Lefèvre. - J'ai moi-même abandonné mon activité professionnelle lors de mon élection à la mairie de Laon. Je me suis alors renseigné auprès de l'Association des maires de France (AMF), qui m'a précisé qu'à la fin de mon mandat mes seules ressources relèveraient de la couverture maladie universelle (CMU), sans pouvoir accéder à une retraite complémentaire de type FONPEL ou CAREL. J'aimerais d'ailleurs savoir combien d'élus se trouvaient dans cette situation.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Le texte de 2012 a permis, en effet, de réparer une grave injustice. Je ne suis pas en mesure de fournir, aujourd'hui, le nombre des élus dont la situation a été ainsi améliorée.
Depuis la réforme de 2012, tous les élus sont affiliés au régime général ; ils sont assujettis aux cotisations de sécurité sociale, dès lors que leur indemnité est supérieure à 1 564 euros. Ce montant, égal à la moitié du plafond de la sécurité sociale et proche du salaire minimum légal, a été retenu pour exempter les petites communes et les élus ruraux.
En matière de risque maladie, seuls les élus relevant de la loi de 1992 et ayant arrêté leur activité professionnelle, étaient affiliés, au titre de leur mandat, à la sécurité sociale. Les autres élus étaient couverts soit en qualité d'ayant droit d'un autre assuré, soit au titre de leur activité professionnelle, soit dans le cadre de la CMU. Lors de l'affiliation à cette dernière, une contribution de 8 % sur le revenu fiscal de référence est réclamée au-delà d'un plafond de ressources, fixé à 9 164 euros en 2011 et 2012, ce qui pouvait poser problème pour les élus disposant d'un capital, mais pas de revenus. Les élus sont désormais affiliés en droit propre et au titre de leur mandat, ce qui apparaît nettement plus adapté.
En ce qui concerne les accidents du travail, les élus bénéficient également de droits en propre, selon les règles applicables à tous les salariés, comme la prise en charge des accidents survenus à l'occasion des déplacements entre le domicile et le travail. Les élus cotisant sur leur indemnité peuvent percevoir des prestations en espèces et des indemnités journalières de la sécurité sociale, au titre des risques maladie, maternité, invalidité et accident du travail.
S'agissant de la retraite de base, l'affiliation de tous les élus permet, à ceux dont l'indemnité ou le cumul des indemnités excède 1 564 euros, de bénéficier d'un report au compte et de valider systématiquement quatre trimestres d'assurance vieillesse par an, ce qui est pris en compte dans le calcul de la durée d'assurance.
Quant à la retraite complémentaire, tous les élus percevant des indemnités de fonction cotisent à l'IRCANTEC.
Enfin, pour ce qui est de la retraite par rente, l'ensemble des élus affiliés au titre de leur mandat a dorénavant la possibilité d'adhérer volontairement aux régimes FONPEL et CAREL.
M. André Reichardt. - Je constate que les élus pouvaient être mis à contribution à hauteur de 8 % de leur revenu fiscal de référence au titre de la CMU, et peuvent aujourd'hui être assujettis à des cotisations représentant 7,5 % de leur indemnité.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Le nouveau dispositif permet aux élus de disposer de prestations en nature et en espèces : ce dernier élément constitue une innovation ; par exemple, des indemnités journalières compensent, en cas d'accident du travail, la perte de salaire.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Mais l'élu accidenté ne subissait pas de perte financière, puisque le différentiel était compensé par la collectivité à laquelle il appartenait.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Les finances de la collectivité sont moins sollicitées, car son rôle se limite désormais à compléter les indemnités journalières perçues par l'élu.
M. André Reichardt. - Cet allégement est plus que compensé par la charge que représentent les lourdes cotisations patronales dont les collectivités doivent s'acquitter.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Les évaluations faites dans le cadre de la LFSS du 18 décembre 2012 estiment à 112 millions d'euros les cotisations versées aux assurances sociales par les collectivités territoriales, du fait des modifications de décembre 2012.
J'attire votre attention sur le fait qu'il ne s'agit pas d'un système assuranciel, dans lequel on pourrait mettre en regard les dépenses et les recettes. Le calcul des dépenses pour la sécurité sociale a donc été réalisé en prenant en compte, non pas les prestations servies, mais les économies réalisées par les collectivités territoriales.
Pour les collectivités territoriales, la réforme de 2012 représente une économie de 23 millions d'euros, dont 13 millions d'euros du fait d'une moindre compensation du différentiel, 7 millions d'euros compte tenu des transferts de compétences vers la sécurité sociale, et 3 millions d'euros au titre des prestations d'assurance maladie. À titre d'illustration, les collectivités territoriales n'auront plus à financer, sur leur budget de fonctionnement, les frais de pharmacie, d'auxiliaires médicaux ou de séjour en établissement, en cas d'accident du travail.
Pour en revenir aux retraites, les élus travaillant à temps partiel, et dont l'indemnité se situe au-dessus du seuil de 1 564 euros, valideront quatre trimestres de retraite par an.
Les élus travaillant à temps plein, et dont l'indemnité n'atteint pas ce seuil, verront leur pension de retraite être améliorée, dans la mesure où les indemnités d'élus se cumulent aux revenus professionnels dans le calcul du revenu cotisé. Aussi leur report au compte, et partant le salaire annuel moyen servant au calcul de la pension de base du régime général, seront-ils améliorés.
Quant aux élus retraités, ceux-ci versent également des cotisations retraite, mais sans amélioration de leur droit à pension. Les retraités exerçant une fonction élective sont traités comme les retraités reprenant une activité professionnelle : le droit commun s'applique.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - L'amélioration des droits à la retraite des élus ayant une activité professionnelle est un point positif, car j'ai moi-même travaillé de longues années à mi-temps, tout en étant élue, sans acquérir aucun droit à la retraite.
M. André Reichardt. - Un retraité élu cotise donc pour la retraite sans que cela crée de droits nouveaux, mais pour aligner la situation des élus sur le régime général.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je relève que la plupart des retraités reprennent un emploi pour améliorer leurs revenus, et non leur retraite.
M. Christophe Peyrel, Direction générale des collectivités locales. - La déduction de la FRFE n'a pas été retenue, car en réduisant l'assiette des cotisations, elle réduirait d'autant le montant de la pension, ce qui viderait la mesure de son sens.
M. André Reichardt. - Je comprends votre raisonnement. Cependant, il me semble que les élus dont la pension dépasse le plafond de l'assurance retraite, tireraient avantage d'une telle déduction, car elle réduirait leurs cotisations pour une pension inchangée.
L'ensemble de ces éléments est d'une telle complexité que je réitère ma demande initiale d'un tableau récapitulant la situation avant et après la loi du 18 décembre 2012, qui se présenterait comme un aide-mémoire que nous pourrions communiquer à nos collègues. Il conviendrait de le compléter avec des exemples concrets.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je constate que la réforme de 2012 peut, dans certains cas, ouvrir des droits supplémentaires.
Je souhaite cependant revenir sur la possibilité, pour les collectivités territoriales, de prendre à leur charge des frais médicaux, en cas d'accident du travail. Je n'avais pas connaissance d'une telle disposition.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Cette possibilité avait pourtant été ouverte par la loi du 3 février 1992. Dans cette perspective, les collectivités souscrivaient des assurances coûteuses.
Les élus au chômage, ou en congé maternité, bénéficient en effet de droits supplémentaires, depuis la réforme de 2012.
Mme Fanny Richard, Caisse nationale d'assurance maladie. - C'est également le cas pour les titulaires de pensions d'invalidité.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - La loi, codifiée à l'article 161-22 du code de la sécurité sociale, permet deux types de cumul emploi retraite (CER).
• Le CER plafonné est accessible aux assurés à condition d'avoir atteint 55 ans au minimum et d'avoir liquidé leurs pensions du régime de retraite concerné. La somme des pensions et des revenus ne peut excéder un plafond, fixé à 1,6 SMIC ou au dernier salaire d'activité perçu. L'autorisation de cumul porte alors sur des montants limités de revenus d'activité.
• Le CER intégral ou libéralisé, c'est-à-dire sans plafonnement, est ouvert aux assurés à condition d'avoir atteint l'âge légal de retraite, d'avoir liquidé toutes leurs pensions - de base et complémentaires -, et de justifier du taux plein - par l'âge ou par la durée d'assurance -. Les assurés peuvent alors librement cumuler leur pension avec des revenus d'activité.
Dans les deux cas, la nouvelle activité est soumise aux cotisations sociales, mais n'ouvre pas droit à une nouvelle pension, ni à un nouveau calcul de celle-ci.
L'article 19 de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites permet aux élus de recourir au CER plafonné. L'indemnité de fonction assujettie aux cotisations sociales n'est plus prise en compte pour l'appréciation du plafond de ressources, et les élus n'ont plus besoin d'avoir cessé leur mandat pour être éligibles. Dans le cas où la retraite a été suspendue, la lettre ministérielle du 26 novembre 2013 précise que son paiement doit être rétabli.
Il reste toutefois à régler la question de l'articulation entre le CER libéralisé et l'IRCANTEC. En effet, dans le régime général, l'ouverture du CER libéralisé suppose actuellement que les élus renoncent à leur mandat.
La lettre circulaire du 8 juillet 1996 relative au régime de retraite des élus locaux prévoit que les droits à la retraite de l'IRCANTEC, au titre des fonctions électives, sont distingués par catégorie de mandats. Il existe alors une possibilité de faire liquider la retraite découlant du premier mandat, dès lors que les conditions d'âge et de durée d'assurance sont remplies, et de continuer à percevoir des droits au titre d'un autre mandat relevant d'une catégorie différente. Quatre types de mandats sont pris en compte : appartenance à un conseil municipal, à un conseil général, à un conseil régional, ou à un EPCI.
• Si un ancien élu, retraité de l'IRCANTEC, est réélu à un mandat local de même catégorie, le versement de sa pension est suspendu et les cotisations versées créent des droits, qui viendront améliorer sa pension lorsqu'il en demandera à nouveau la liquidation. Il n'y a pas de cumul possible, la lettre mentionnant « l'interdiction de percevoir une allocation de retraite et de cotiser simultanément pour l'acquisition de droits à retraite » par mandat de même catégorie.
• Si l'élu retraité vient à occuper un mandat local d'une autre catégorie, il continue de percevoir sa pension et cotise à nouveau, ce qui lui permettra de percevoir une seconde pension de l'IRCANTEC à la fin de son mandat.
Ce dispositif spécifique est contraire au principe de la sécurité sociale selon lequel les cotisations afférentes à des périodes postérieures à la liquidation des droits ne sont pas génératrices de droits nouveaux, ainsi qu'aux règles du régime d'assurance vieillesse n'autorisant qu'une seule liquidation de pension.
Par ailleurs, il empêche le recours au CER libéralisé qui, rappelons-le, n'est possible que si toutes les pensions de retraite ont été liquidées notamment.
L'article 14 de l'arrêté du 30 décembre 1970 modifié relatif à l'IRCANTEC et la lettre circulaire de 1996 précisent que la liquidation de la pension de l'IRCANTEC est conditionnée à la cessation de l'activité entraînant l'affiliation à ce régime. Or, l'IRCANTEC affilie les élus locaux dès lors qu'ils perçoivent une indemnité de fonction. Ainsi, tant qu'un élu détient un mandat électif, il cotise à l'IRCANTEC sans pouvoir en principe liquider sa pension, ce qui fait obstacle au CER libéralisé.
Une réflexion sur ce point est en cours au sein de la direction de la sécurité sociale.
M. André Reichardt. - Je constate donc que le cumul emploi/retraite libéralisé n'est possible que lorsque le taux plein de la retraite a été atteint, et que toutes les pensions ont été liquidées.
M. Antoine Lefèvre. - Comment la situation se présentera-t-elle lorsque le cumul des mandats sera prohibé ?
M. Christophe Peyrel, Direction générale des collectivités locales. - L'article 19 de la loi de janvier 2014 répond à la majorité des demandes, et permet un cumul emploi/retraite plafonné. Les situations de cumul emploi/retraite libéralisé demeurent marginales.
M. André Reichardt. - Les difficultés inhérentes au caractère jugé rétroactif des cotisations sociales au 1 er janvier 2013 ont été dépassées. Certes, les collectivités territoriales n'avaient pas prévu dans leur budget pour 2013 ces charges nouvelles, mais elles ont pu les intégrer en gestion. L'Association des maires ruraux de France (AMRF) m'a cependant fait part, en novembre 2013, de difficultés subsistantes.
M. Christophe Peyrel, Direction générale des collectivités locales. - La concertation menée au début de 2013 avec l'AMF et l'ARF, a permis d'expliquer cette chronologie. Nous avons été saisis de questions sur les conséquences pour les élus, mais pas pour les budgets des collectivités territoriales. L'affiliation des élus locaux est souvent déléguée aux intercommunalités.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - Je n'ai pas été saisie de ce point. Les principales questions posées à la direction de la sécurité sociale ont porté sur la situation des élus, et non sur le budget des collectivités territoriales.
Mme Fanny Richard, Caisse nationale d'assurance maladie. - Chaque caisse primaire d'assurance-maladie a mis en place un traitement prioritaire, en 48 heures, des difficultés soulevées par les élus. Ce système fonctionne bien ; en cas de nécessité d'arbitrage par la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS), les dossiers lui sont transmis. Il reste cependant des dossiers en suspens à régler.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - C'est donc la CNAMTS qui traite l'ensemble du dossier ?
Mme Fanny Richard, Caisse nationale d'assurance maladie. - Non, seulement l'affiliation au régime général et la poly-activité. Les questions de retraite sont traitées par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et par l'IRCANTEC.
M. André Reichardt. - J'ai cotisé durant sept ans à l'IRCANTEC comme fonctionnaire non titulaire de l'État : cette pension a bien été liquidée, mais cela n'a pas été cas pour celle découlant de mes mandats électifs. A qui les élus doivent-il s'adresser pour les questions de retraite ?
Mme Fanny Richard, Caisse nationale d'assurance maladie. - La CNAMTS n'a pas vocation à être un guichet unique ; elle traite uniquement les dossiers de maladie et d'accident du travail.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Il me semble par ailleurs nécessaire que vous soyez présents lorsque Monsieur Reichardt présentera son rapport, pour répondre aux questions techniques qui ne manqueront pas d'être formulées.
M. André Reichardt. - En effet, je souhaite présenter le tableau que je vous ai demandé à nos collègues de la délégation pour information, et délibérer sur d'éventuelles initiatives à prendre.
J'en reviens au seuil fixé à un demi-plafond de la sécurité sociale : certains élus locaux estiment qu'il est trop faible, et souhaiteraient le voir fixé au niveau du plafond. Mais je comprends que cela réduirait considérablement le nombre de cotisants, et compromettrait l'équilibre du système. Je retiens également de notre réunion que les cotisations au régime général de la sécurité sociale sont gérées de façon plus satisfaisante pour les élus que celles versées à l'IRCANTEC.
Mme Virginie Chenal, Direction de la sécurité sociale. - La majorité des régimes reposent sur des cotisations au premier euro. La fixation du seuil de prélèvement au demi-plafond de la sécurité sociale a semblé un compromis satisfaisant pour l'ensemble des parties prenantes.
M. André Reichardt. - Lors de la table ronde du 5 novembre 2013, le chiffre de 4 % d'élus touchés par le nouveau système avait été avancé ; or, ce sont 120 000 élus sur un total de 520 000 qui sont impliqués, soit 25 % d'entre eux, ce qui est sensiblement plus que le pourcentage évoqué précédemment. J'apprécierais que les éléments issus des études d'impact soient, à l'avenir, plus rigoureux.
Notre objectif est d'examiner les possibilités d'amélioration du régime établi par la LFSS de décembre 2012, dont nous avons compris qu'il visait prioritairement un objectif de solidarité nationale, et comportait également quelques contreparties positives pour les élus. J'observe sur ce point, l'inadéquation à cette réalité de la réponse apportée par Mme Conway-Mouret à la question orale de notre collègue Michel Houel lors de la séance du 7 janvier 2014, lorsqu'elle déclare que : « les élus locaux dont les indemnités sont assujetties au régime général de la sécurité sociale verront leur couverture sociale améliorée » . Ceci ne décrit qu'une partie de la réalité.