III. COMMENT GARANTIR LA CAPACITÉ D'INTERVENTION DE L'AGENCE POUR L'AVENIR ?
1. Une soutenabilité financière qui demeure incertaine
Au cours des prochaines années, l'ANRU va, indépendamment des autres missions pour lesquelles les sommes en jeu sont nettement moins importantes 7 ( * ) , devoir faire face simultanément à l'achèvement du PNRU et à la mise en oeuvre du NPNRU .
L'enquête de la Cour des comptes confirme que le PNRU est loin d'être terminé puisque 1,7 milliard d'euros restait à engager à la fin de l'année 2013 et 3,7 milliards d'euros restaient à décaisser sur les engagements issus des décisions attributives de subventions, soit plus de 5 milliards d'euros de fonds encore nécessaires :
Synthèse des échéances financières du PNRU
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A |
Reste à engager dans les prochaines années |
1 731 |
Écart entre les crédits programmés au titre du PNRU (12,150 milliards d'euros) et les montants engagés par convention (10,419 milliards d'euros), à supposer que toutes les marges de manoeuvre soient réaffectées |
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B |
Reste à payer dans les prochaines années sur engagements pris (y compris en instance de paiement) |
4 243 |
Écart entre les montants engagés au titre du PNRU et les montants payés en instance de paiement, soit 4 084 millions d'euros sur opérations programmées + 159 millions d'euros sur opérations isolées ( correspond aux provisions pour risques et charges aux subventions à payer du bilan, moyennant une petite différence liée aux autres programmes ) |
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C |
Dont charges à payer (instances de paiement) |
247 |
Acomptes et soldes arrivés en décembre 2013 que l'agence comptable n'a pas encore réglés |
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D |
Dont solde non réclamé sur opérations livrées |
659 |
Dont opérations livrées avant le 31 décembre 2011 : 327 millions d'euros |
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E |
Avances versées |
524 |
Montant dans l'hypothèse où les avances sont entièrement reprises (une incertitude existe) |
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F |
Trésorerie fin exercice |
443 |
Hors PIA |
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Trésorerie théorique début 2014 (=F-C) |
196 |
À majorer d'une partie des avances qui seront récupérés mais le quantum n'est pas connu |
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Total à financer pour achever le PNRU :
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5 007 |
Soit environ 5 années de décaissements à ressources équivalentes à 2014 |
Source : Cour des comptes, à partir des années ANRU
Depuis 2011, l'ANRU ne dispose plus de crédits budgétaires de l'État pour le financement du PNRU, qui repose principalement sur l'enveloppe allouée par Action logement (800 millions d'euros en 2013 et 900 millions d'euros en 2014). Pour l'avenir, alors que les mêmes modalités de financement sont a priori prévues pour le NPNRU, les ressources issues de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) aux politiques publiques du logement devraient atteindre 1,2 milliard d'euros en 2015 (dont 150 millions d'euros pour le fonds national d'aide au logement) pour ensuite diminuer entre 2016 et 2018 et se stabiliser à 500 millions d'euros à compter de 2019 8 ( * ) . Des négociations sont, toutefois, en cours entre l'État et Action logement dans le cadre de l'établissement de la convention pour 2015-2019.
Lors de l'examen, en première lecture, de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, notre collègue Jean Germain, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, avait montré la fragilité du financement proposé 9 ( * ) . A partir des prévisions qui lui avaient été fournies, il avait tout particulièrement mis en évidence le risque de tarissement de la trésorerie de l'ANRU à compter de 2016 et insisté sur la nécessité de maintenir un fonds de roulement suffisamment important et d'éviter qu'en découlent des retards sur les opérations engagées .
Lors de l'audition du 23 juillet 2014, le directeur général de l'ANRU a confirmé que la trésorerie de l'ANRU devrait se trouver nettement entamée au cours des prochaines années, n'excluant pas que les délais de paiement puissent, dès lors, s'allonger.
La Cour des comptes considère également que l'assise financière de l'agence est précaire et s'interroge sur la soutenabilité financière du PNRU et du NPNRU.
Le NPNRU a été conçu pour être mis en oeuvre au moyen d'une enveloppe annuelle de 500 millions d'euros, correspondant justement à la participation attendue d'Action logement à moyen terme. Selon la Cour des comptes, « il faudrait donc, à structure des ressources de l'ANRU inchangées, attendre 2020 pour avoir terminé de payer le PNRU et 2029 pour achever le financement du NPNRU ».
Ce schéma de financement repose toutefois sur l'hypothèse selon laquelle la totalité de cette participation serait consacrée à la rénovation urbaine (achèvement du PNRU et montée en puissance du NPNRU), alors que d'autres volets de la politique du logement pourraient nécessiter des financements, par exemple les aides personnelles au logement ou la garantie universelle des loyers (GUL).
S'agissant plus globalement du financement des opérations issues du PNRU et du NPNRU, votre rapporteur spécial souhaite rappeler l'important effet de levier attendu de ces programmes , puisque le PNRU représente un total de 46 millions d'euros d'investissements et que, pour le NPNRU, le Gouvernement annonçait même attendre un rapport de 1 à 4, soit un investissement total de 20 milliards d'euros. Or, la Cour des comptes observe que « le resserrement à venir des marges de manoeuvre financières des collectivités [territoriales], qui représentent 23 % des financements, est un facteur de risque pour la bonne fin du [PNRU] ». La remarque peut être étendue à la mise en oeuvre du NPNRU.
2. Des recommandations de la Cour des comptes qui ouvrent des débats
a) Ne pas sanctuariser l'intégralité des crédits affectés au PNRU ?
La Cour des comptes considère qu'il ne serait pas prudent de consommer l'intégralité de l'enveloppe d'1,7 milliard d'euros restant à engager sur le PNRU à la fin de l'année 2013.
Elle recommande, en particulier, que les marges de manoeuvres rendues disponibles à l'occasion des opérations soldées ou abandonnées ne soient pas réutilisées , sauf exceptions qui pourraient se limiter aux cas où les crédits sont « indispensables pour achever une opération ». Les sommes en cause ne sont pas négligeables puisque, selon les chiffres de l'enquête, en 2013, pour 1,114 milliard d'euros d'engagements bruts (décisions attributives de subvention initiales), les engagements nets s'élevaient à 889 millions d'euros (déduction faite des moindres valeurs constatées sur les décisions attributives antérieures). La Cour des comptes précise que l'ANRU confirme que « les enveloppes financières des conventions ont été calculées largement » et en conclut « qu'on peut d'ailleurs s'attendre à des reliquats significatifs en fin de programme ».
Suivre la Cour des comptes reviendrait donc à ne pas consommer intégralement les 12 milliards d'euros initialement affectés au PNRU . Cette mesure se justifierait par la situation financière tendue à laquelle l'ANRU devra faire face au cours des prochaines années, d'autant qu'il conviendra de couvrir les besoins du NPNRU.
Votre rapporteur spécial comprend les objectifs de cette recommandation et considère qu'il n'est pas de bonne pratique de rechercher à dépenser l'intégralité des crédits engagés dès lors que des économies ont été réalisées. Il souhaite toutefois qu'une réflexion approfondie soit menée à ce sujet avant de remettre en cause la sanctuarisation de l'enveloppe initialement affectée . Il partage notamment le point de vue de l'ANRU qui, selon l'enquête, « plaide pour réutiliser une part des marges de manoeuvre pour achever dans de bonnes conditions des projets de rénovation urbaine sous-évalués par les maîtres d'ouvrage et pour financer intégralement le traitement de certains quartiers afin de favoriser leur sortie de la géographie prioritaire en matière de renouvellement urbain ».
b) Supprimer le système des avances et instaurer un « dégagement d'office » des soldes d'opérations non réclamés ?
La Cour des comptes préconise de revoir certaines modalités de financement à l'occasion des conventions conclues dans le cadre du NPNRU .
Elle recommande principalement de mettre un terme au système des avances faites aux maîtres d'ouvrage, compte tenu des constats suivants : les avances viennent abonder la trésorerie des maîtres d'ouvrage et peuvent alors servir à d'autres opérations ; elles peuvent longtemps rester « gelées » chez le maître d'ouvrage ; elles sont également susceptibles de « diminuer l'intérêt [...] à demander le solde des conventions ».
Votre rapporteur spécial comprend la position de la Cour , par ailleurs partagée par la direction du budget et le ministère du logement. Il considère que l'ANRU doit suivre attentivement le sort de l'ensemble des avances versées jusqu'à leur récupération. Il se demande toutefois si la suppression des avances ne pourrait être de nature à remettre en cause l'engagement des maîtres d'ouvrage , en particulier les collectivités territoriales, et de différer voire bloquer la conclusion de certains projets . Peut-être qu'un meilleur calibrage et une réflexion sur l'opportunité d'un versement de ces avances pour chaque opération pourraient permettre de les maintenir tout en limitant leur impact pour l'ANRU.
Enfin, la Cour des comptes met en évidence l'existence d'un aléa sur les restes à payer de l'agence , compte tenu des importants retards enregistrés pour l'apurement de certaines opérations. Elle recommande ainsi l'instauration d'un « dégagement d'office » des soldes d'opérations non réclamés pour les nouvelles conventions .
* 7 Et hors actions du PIA qui disposent d'un financement propre.
* 8 Selon l'engagement mutuel signé le 12 novembre 2012 entre l'État et Action logement et les engagements pris par courrier du Premier ministre adressé le 14 juin 2013 à Jean-Pierre Guillon, alors Président du conseil de surveillance de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement.
* 9 Avis précité de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.