L'Agence nationale pour la rénovation urbaine : rénover l'ANRU sans la dénaturer

Rapport d'information n° 768 (2013-2014) de M. Jacques CHIRON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 juillet 2014

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N° 768

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juillet 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes sur l' agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU),

Par M. Jacques CHIRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jacques Chiron, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Hervé Marseille, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Maurice Vincent, Richard Yung .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de son président Philippe Marini en date du 21 novembre 2012, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Lancée par François Rebsamen, alors rapporteur spécial au nom de la commission des finances du Sénat pour la mission « Égalité des territoires, logement et ville », l'enquête a ensuite été suivie par votre rapporteur qui lui a succédé dans cette fonction.

Suite aux nombreux rapports ayant déjà dressé un bilan du programme national de rénovation urbaine (PNRU) , en particulier les rapports annuels du Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU et celui de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) réalisé en 2013, la commission des finances a souhaité s'intéresser à l'agence elle-même afin de répondre à deux questions :

- l'agence dispose-t-elle des moyens nécessaires à l'exercice de ses missions ? Constitue-t-elle un mode d'organisation efficace ?

- Est-elle parvenue à garantir un accès juste et équitable à ces financements par les collectivités territoriales concernées ?

Cette enquête devait notamment étudier l'organisation de l'agence, y compris territoriale, et son fonctionnement , dont la gestion des conventions ainsi que les outils de prévision et de suivi des engagements et des avances dont elle dispose.

Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, mercredi 23 juillet 2014, à une audition pour suite à donner , mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête ainsi que :

- Michel Delebarre, président de l'ANRU, accompagné de Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU ;

- Éric Briat, chef de service chargé de la ville et de la cohésion urbaine, adjoint au directeur de la ville et de la cohésion urbaine au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Les réponses apportées par l'enquête étaient d'autant plus attendues que le lancement d'un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) était annoncé au moment de la demande formulée par la commission des finances et qu'il a depuis été confirmé par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. UN CONSTAT GLOBALEMENT POSITIF DE LA GESTION ET DE L'ACTION DE L'ANRU

1. L'amélioration des modalités d'organisation, de fonctionnement interne et de contrôle

Il convient de saluer l'important travail fourni en la matière par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) , la Cour des comptes relevant les efforts consentis depuis 2009 et plus particulièrement depuis son dernier contrôle de l'agence en 2011. La participation de cet opérateur à l'effort de maîtrise des dépenses publiques mérite également d'être soulignée.

L'ANRU dispose, depuis 2009, d'un agent comptable distinct du directeur financier, la confusion des fonctions ayant été l'objet de critiques justifiées. La Cour des comptes souligne également sa meilleure maîtrise des procédures de commande publique ainsi que le caractère contenu de ses effectifs , même si elle reste en partie hors plafond, et de sa masse salariale . Le renforcement des mécanismes de contrôle mis en place par l'ANRU est également relevé ainsi que l'adaptation de son organisation à ses nouvelles missions.

Certes, il est normal que la Cour identifie certains points pouvant encore être améliorés et parmi ceux-ci : l'ampleur du recours aux prestations intellectuelles externalisées, qui pourraient être mieux ciblées, et la simplification des procédures mises en oeuvre, sachant que les règlements applicables font, d'ailleurs, actuellement l'objet d'un travail de simplification et de recomposition en vue de la mise en oeuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Elle propose également que des études préalables soient effectuées pour la conclusion des nouvelles conventions, suite au constat du recours important aux avenants dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Surtout, l'ANRU dispose d'un système informatique dont les défaillances sont unanimement constatées et qu'il est indispensable de faire évoluer, notamment dans le cadre du NPNRU ^{1 ( * )} .

Pour l'avenir, il importe de suivre avec vigilance l'impact éventuel de la baisse des effectifs enregistrée par les services déconcentrés de l'État qui participent, au niveau local, à la mise en oeuvre de l'action de l'ANRU.

2. Le traitement plutôt satisfaisant des quartiers prioritaires dans le cadre du PNRU

La réussite de la mise en oeuvre du PNRU repose notamment sur le fait que, comme le met en évidence la Cour des comptes dans son enquête, le conventionnement des quartiers éligibles s'appuie à la fois sur des règles et critères précisément établis au niveau national (définition des quartiers éligibles, types d'opérations susceptibles d'être financées...) et sur « un portage local fort, qui suppose de laisser sa place aux initiatives et aux ajustements compatibles avec l'encadrement national des projets ».

Selon les résultats de l'enquête, il n'est pas aisé de réaliser un bilan du conventionnement opéré pour le PNRU, compte tenu de l'état d'avancement du programme , qui est encore loin de son terme ^{2 ( * )} , d'une part, et de la difficulté de vérifier que ses financements profitent bien essentiellement aux quartiers de priorité 1 et 2 ^{3 ( * )} , d'autre part, en raison notamment du système d'information de l'agence ^{4 ( * )} .

La Cour des comptes signale l'impossibilité de vérifier notamment que l'objectif de consacrer 70 % des financements aux quartiers de priorité 1 était atteint. Reprenant, dès lors, les résultats d'une analyse menée par l'ONZUS, elle estime que ce ratio ne serait a priori pas respecté.

Malgré ces réserves, la Cour des comptes considère que ce bilan est satisfaisant . 605 des 1 010 quartiers cibles sont couverts par une convention, dont 90 % des 557 sites de priorité 1 et 2 et 204 des 215 sites prioritaires (priorité 1). En revanche, seuls 106 des 347 quartiers supplémentaires (priorité 3) ont fait l'objet d'une convention de rénovation urbaine.

L'enquête relève également que plus du quart des quartiers conventionnés (175 quartiers dont 3 classés en priorité 1 et 99 en priorité 2) ont fait l'objet de la procédure dérogatoire prévue à l'article 6 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine car ils n'étaient pas classés en zone urbaine sensible (ZUS). La Cour des comptes explique, en partie, ce constat par « la juste prise en compte de quartiers présentant les mêmes caractéristiques que les quartiers ZUS, du fait d'évolutions intervenues postérieurement à l'établissement du zonage ZUS ».

S'agissant de la nature des interventions couvertes par le PNRU et, par la suite, le NPNRU, dans les quartiers prioritaires, votre rapporteur spécial estime que les opérations réalisées doivent prioritairement porter sur le « volet logement », principal levier permettant de favoriser la mixité sociale.

II. DES PISTES DE RÉFLEXION ET D'AMÉLIORATION QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE SUIVIES

1. La préservation du « coeur de métier » de l'ANRU

a) Une diversification des missions qui suscite des interrogations

Alors que, depuis sa création par la loi précitée du 1 ^er août 2003, l'ANRU s'est vue attribuer de nouvelles missions, la Cour des comptes met en évidence le fait que certaines d'entre elles s'éloignent de son « coeur de métier », à savoir la mise en oeuvre du PNRU.

Les nouvelles compétences octroyées à l'ANRU dans le cadre du programme « collèges dégradés » ou du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) s'inscrivent dans la continuité de sa mission initiale, de même que lorsque l'agence agit en qualité d'opérateur de l'État, au titre du second programme d'investissement d'avenir (PIA2) dans le cadre de l'action « ville durable et solidaire » ^{5 ( * )} .

En revanche, d'autres compétences qui ont été dévolues à l'agence s'éloignent davantage du coeur de son activité. Ainsi en est-il en particulier de la mise en oeuvre d'actions du programme d'investissement d'avenir à vocation éducative, à savoir l'action « Internats d'excellence » du premier PIA (PIA1), qui s'est prolongée dans le cadre du PIA2 avec l'action « Internats de la réussite » ainsi que l'action « Développement de la culture scientifique et technique ». La Cour des comptes souligne ainsi qu'« avoir confié ces deux actions dont l'objet est éducatif à un opérateur dont l'objet social est la rénovation urbaine pose question . »

La désignation de l'ANRU en tant qu'opérateur du PIA2 pour l'action unique « Favoriser des politiques de jeunesse intégrées, à l'échelle d'un territoire » du programme « Projets innovants en faveur de la jeunesse » plonge la Cour des comptes dans la même perplexité.

Votre rapporteur spécial comprend les interrogations de la Cour des comptes, mais il considère également que l'ANRU a pu être choisi comme opérateur pour ces programmes en sa qualité d'acteur de la politique de la ville et pour la transposition de ses savoir-faire dans le domaine de la rénovation urbaine. En tout état de cause, même si les fonds consacrés à ces missions sont issus du PIA, il souhaite que l'ANRU fasse en sorte que la mise en oeuvre de ces nouvelles missions n'obère pas ses capacités d'action.

b) Un appel à la vigilance dans l'application des nouvelles compétences attribuées à l'ANRU par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

Dans son enquête, la Cour des comptes rejoint très largement les observations et interrogations déjà formulées dans l'avis ^{6 ( * )} de Jean Germain, rapporteur au nom de la commission des finances , lors de l'examen de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, s'agissant des deux nouvelles compétences attribuées à l'ANRU :

- participer à des actions de coopération internationale dans le domaine du renouvellement urbain. Si cette faculté demeure liée au « coeur de métier » de l'ANRU, elle n'en demeure pas moins susceptible d'engager des moyens humains en principe destinés à la mise en oeuvre du PNRU et du NPNRU. Votre rapporteur spécial partage l'interrogation de la Cour des comptes quant à « la capacité de l'ANRU, en l'absence de comptabilité analytique, à éviter d'engager des dépenses non couvertes par l'[Agence française de développement (AFD)] ou le pays objet de la coopération ». Il importe que les moyens de l'ANRU ne se substituent pas à ceux de l'AFD en la matière.

- agir en qualité de co-investisseur, par des prises de participation dans des entreprises concourant au renouvellement urbain . Ces opérations, réalisées dans le cadre de l'action « Diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville » du PIA2, comportent des risques économiques non négligeables que l'ANRU fera prendre à l'État puisqu'elle agit pour son compte. En outre, il n'est pas certain qu'elle dispose des compétences idoines parmi ses équipes. Enfin, la Caisse des dépôts et consignations et l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) interviennent déjà dans la rénovation urbaine en qualité d' investisseurs .

La Cour des comptes recommande de « subordonner toute décision de développer une activité d'interventions en fonds propres à une évaluation préalable approfondie des risques encourus par l'agence et de l'efficience comparée du recours à d'autres acteurs ». S'agissant des risques, il convient toutefois de rappeler que, d'après les informations fournies par le Gouvernement lors de l'examen de la loi précitée, ils devraient pour le moment, être supportés par l'État et non l'agence, dans le cadre du PIA2.

Selon les informations recueillies par la Cour des comptes, un conseil extérieur a été sollicité par l'ANRU afin d'« évaluer toutes les implications de ce nouveau mode d'intervention » et un comité d'orientation et de suivi d'emplois des fonds engagés pourrait associer l'ANRU, la Caisse des dépôts et consignations, l'EPARECA et l'État.

2. Une gouvernance rénovée

Votre rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes lorsqu'elle invite à faire évoluer la tutelle de l'ANRU, en redéfinissant le rôle respectif de l'agence et du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Il comprend également qu'elle demande une plus grande implication du ministère chargé du logement , compte tenu du rôle joué par l'ANRU dans le cadre de la politique du logement social. Lors de l'audition organisée par la commission des finances le 23 juillet 2014, Éric Briat, chef de service chargé de la ville et de la cohésion urbaine, adjoint au directeur de la ville et de la cohésion urbaine au CGET, a toutefois fait remarquer que le nombre de représentants du ministère du logement dans le conseil d'administration de l'ANRU avait déjà doublé en dix ans, avec quatre représentants contre cinq pour le ministère de la ville. Il a indiqué qu'une cotutelle ne paraissait pas souhaitable, la coopération entre ministères étant privilégiée.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial trouve intéressante la proposition de la Cour des comptes tendant à limiter le nombre de membres dans le conseil d'administration de l'ANRU , tout en maintenant la parité entre représentants de l'État et les autres acteurs, en attribuant plusieurs voix aux délégués de l'État.

Il semble également pertinent de mieux articuler le volet urbain et le volet social de la politique de la ville , ce qui devrait, en particulier, être le cas dans le cadre des nouveaux contrats de ville.

Enfin, il est évidemment indispensable que l'ANRU se dote d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance , le dernier ayant pris fin en 2012.

3. L'indispensable refonte du système d'information

Reprenant notamment les conclusions d'un précédent contrôle et qui restent malheureusement d'actualité, la Cour des comptes met en évidence l'inefficience et les lacunes du système d'information actuellement en place à l'ANRU .

Elle relève ainsi l'absence de cohérence entre le suivi financier et le suivi physique des opérations menées dans le cadre du PNRU, ainsi que l'insuffisante intégration entre les données administratives et les données comptables, rendant notamment impossible de disposer, sans retraitement, de l'état d'avancement du programme par catégories d'opérations et par conventions.

Votre rapporteur spécial ne peut que se joindre à la recommandation de la Cour des comptes de « mettre à plat le système d'information (informatique et procédural) afin, notamment, de resserrer la chaîne d'information entre les acteurs de la gestion des opérations et de répondre aux besoins de traçabilité des interventions ».

Votre rapporteur spécial regrette que les lacunes et défaillances du système d'information empêchent de connaître avec certitude et précision l'état d'avancement du PNRU. L'ANRU doit se doter d'outils informatiques lui permettant de s'assurer que ses décisions répondent aux objectifs qui lui sont assignés, en particulier en termes de traitement des quartiers prioritaires, et de disposer d'une aide à la décision efficace.

Lors de l'audition du 23 juillet 2014, Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, a confirmé le développement en cours d'une nouvelle application informatique pour assurer le suivi du NPNRU.

III. COMMENT GARANTIR LA CAPACITÉ D'INTERVENTION DE L'AGENCE POUR L'AVENIR ?

1. Une soutenabilité financière qui demeure incertaine

Au cours des prochaines années, l'ANRU va, indépendamment des autres missions pour lesquelles les sommes en jeu sont nettement moins importantes ^{7 ( * )} , devoir faire face simultanément à l'achèvement du PNRU et à la mise en oeuvre du NPNRU .

L'enquête de la Cour des comptes confirme que le PNRU est loin d'être terminé puisque 1,7 milliard d'euros restait à engager à la fin de l'année 2013 et 3,7 milliards d'euros restaient à décaisser sur les engagements issus des décisions attributives de subventions, soit plus de 5 milliards d'euros de fonds encore nécessaires :

Synthèse des échéances financières du PNRU

A	Reste à engager dans les prochaines années	1 731	Écart entre les crédits programmés au titre du PNRU (12,150 milliards d'euros) et les montants engagés par convention (10,419 milliards d'euros), à supposer que toutes les marges de manoeuvre soient réaffectées
B	Reste à payer dans les prochaines années sur engagements pris (y compris en instance de paiement)	4 243	Écart entre les montants engagés au titre du PNRU et les montants payés en instance de paiement, soit 4 084 millions d'euros sur opérations programmées + 159 millions d'euros sur opérations isolées ( correspond aux provisions pour risques et charges aux subventions à payer du bilan, moyennant une petite différence liée aux autres programmes )
C	Dont charges à payer (instances de paiement)	247	Acomptes et soldes arrivés en décembre 2013 que l'agence comptable n'a pas encore réglés
D	Dont solde non réclamé sur opérations livrées	659	Dont opérations livrées avant le 31 décembre 2011 : 327 millions d'euros
E	Avances versées	524	Montant dans l'hypothèse où les avances sont entièrement reprises (une incertitude existe)
F	Trésorerie fin exercice	443	Hors PIA
	Trésorerie théorique début 2014 (=F-C)	196	À majorer d'une partie des avances qui seront récupérés mais le quantum n'est pas connu
	Total à financer pour achever le PNRU : (= A + B - E - F)	5 007	Soit environ 5 années de décaissements à ressources équivalentes à 2014

Source : Cour des comptes, à partir des années ANRU

Depuis 2011, l'ANRU ne dispose plus de crédits budgétaires de l'État pour le financement du PNRU, qui repose principalement sur l'enveloppe allouée par Action logement (800 millions d'euros en 2013 et 900 millions d'euros en 2014). Pour l'avenir, alors que les mêmes modalités de financement sont a priori prévues pour le NPNRU, les ressources issues de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) aux politiques publiques du logement devraient atteindre 1,2 milliard d'euros en 2015 (dont 150 millions d'euros pour le fonds national d'aide au logement) pour ensuite diminuer entre 2016 et 2018 et se stabiliser à 500 millions d'euros à compter de 2019 ^{8 ( * )} . Des négociations sont, toutefois, en cours entre l'État et Action logement dans le cadre de l'établissement de la convention pour 2015-2019.

Lors de l'examen, en première lecture, de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, notre collègue Jean Germain, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, avait montré la fragilité du financement proposé ^{9 ( * )} . A partir des prévisions qui lui avaient été fournies, il avait tout particulièrement mis en évidence le risque de tarissement de la trésorerie de l'ANRU à compter de 2016 et insisté sur la nécessité de maintenir un fonds de roulement suffisamment important et d'éviter qu'en découlent des retards sur les opérations engagées .

Lors de l'audition du 23 juillet 2014, le directeur général de l'ANRU a confirmé que la trésorerie de l'ANRU devrait se trouver nettement entamée au cours des prochaines années, n'excluant pas que les délais de paiement puissent, dès lors, s'allonger.

La Cour des comptes considère également que l'assise financière de l'agence est précaire et s'interroge sur la soutenabilité financière du PNRU et du NPNRU.

Le NPNRU a été conçu pour être mis en oeuvre au moyen d'une enveloppe annuelle de 500 millions d'euros, correspondant justement à la participation attendue d'Action logement à moyen terme. Selon la Cour des comptes, « il faudrait donc, à structure des ressources de l'ANRU inchangées, attendre 2020 pour avoir terminé de payer le PNRU et 2029 pour achever le financement du NPNRU ».

Ce schéma de financement repose toutefois sur l'hypothèse selon laquelle la totalité de cette participation serait consacrée à la rénovation urbaine (achèvement du PNRU et montée en puissance du NPNRU), alors que d'autres volets de la politique du logement pourraient nécessiter des financements, par exemple les aides personnelles au logement ou la garantie universelle des loyers (GUL).

S'agissant plus globalement du financement des opérations issues du PNRU et du NPNRU, votre rapporteur spécial souhaite rappeler l'important effet de levier attendu de ces programmes , puisque le PNRU représente un total de 46 millions d'euros d'investissements et que, pour le NPNRU, le Gouvernement annonçait même attendre un rapport de 1 à 4, soit un investissement total de 20 milliards d'euros. Or, la Cour des comptes observe que « le resserrement à venir des marges de manoeuvre financières des collectivités [territoriales], qui représentent 23 % des financements, est un facteur de risque pour la bonne fin du [PNRU] ». La remarque peut être étendue à la mise en oeuvre du NPNRU.

2. Des recommandations de la Cour des comptes qui ouvrent des débats

a) Ne pas sanctuariser l'intégralité des crédits affectés au PNRU ?

La Cour des comptes considère qu'il ne serait pas prudent de consommer l'intégralité de l'enveloppe d'1,7 milliard d'euros restant à engager sur le PNRU à la fin de l'année 2013.

Elle recommande, en particulier, que les marges de manoeuvres rendues disponibles à l'occasion des opérations soldées ou abandonnées ne soient pas réutilisées , sauf exceptions qui pourraient se limiter aux cas où les crédits sont « indispensables pour achever une opération ». Les sommes en cause ne sont pas négligeables puisque, selon les chiffres de l'enquête, en 2013, pour 1,114 milliard d'euros d'engagements bruts (décisions attributives de subvention initiales), les engagements nets s'élevaient à 889 millions d'euros (déduction faite des moindres valeurs constatées sur les décisions attributives antérieures). La Cour des comptes précise que l'ANRU confirme que « les enveloppes financières des conventions ont été calculées largement » et en conclut « qu'on peut d'ailleurs s'attendre à des reliquats significatifs en fin de programme ».

Suivre la Cour des comptes reviendrait donc à ne pas consommer intégralement les 12 milliards d'euros initialement affectés au PNRU . Cette mesure se justifierait par la situation financière tendue à laquelle l'ANRU devra faire face au cours des prochaines années, d'autant qu'il conviendra de couvrir les besoins du NPNRU.

Votre rapporteur spécial comprend les objectifs de cette recommandation et considère qu'il n'est pas de bonne pratique de rechercher à dépenser l'intégralité des crédits engagés dès lors que des économies ont été réalisées. Il souhaite toutefois qu'une réflexion approfondie soit menée à ce sujet avant de remettre en cause la sanctuarisation de l'enveloppe initialement affectée . Il partage notamment le point de vue de l'ANRU qui, selon l'enquête, « plaide pour réutiliser une part des marges de manoeuvre pour achever dans de bonnes conditions des projets de rénovation urbaine sous-évalués par les maîtres d'ouvrage et pour financer intégralement le traitement de certains quartiers afin de favoriser leur sortie de la géographie prioritaire en matière de renouvellement urbain ».

b) Supprimer le système des avances et instaurer un « dégagement d'office » des soldes d'opérations non réclamés ?

La Cour des comptes préconise de revoir certaines modalités de financement à l'occasion des conventions conclues dans le cadre du NPNRU .

Elle recommande principalement de mettre un terme au système des avances faites aux maîtres d'ouvrage, compte tenu des constats suivants : les avances viennent abonder la trésorerie des maîtres d'ouvrage et peuvent alors servir à d'autres opérations ; elles peuvent longtemps rester « gelées » chez le maître d'ouvrage ; elles sont également susceptibles de « diminuer l'intérêt [...] à demander le solde des conventions ».

Votre rapporteur spécial comprend la position de la Cour , par ailleurs partagée par la direction du budget et le ministère du logement. Il considère que l'ANRU doit suivre attentivement le sort de l'ensemble des avances versées jusqu'à leur récupération. Il se demande toutefois si la suppression des avances ne pourrait être de nature à remettre en cause l'engagement des maîtres d'ouvrage , en particulier les collectivités territoriales, et de différer voire bloquer la conclusion de certains projets . Peut-être qu'un meilleur calibrage et une réflexion sur l'opportunité d'un versement de ces avances pour chaque opération pourraient permettre de les maintenir tout en limitant leur impact pour l'ANRU.

Enfin, la Cour des comptes met en évidence l'existence d'un aléa sur les restes à payer de l'agence , compte tenu des importants retards enregistrés pour l'apurement de certaines opérations. Elle recommande ainsi l'instauration d'un « dégagement d'office » des soldes d'opérations non réclamés pour les nouvelles conventions .

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 23 juillet 2014 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

M. Philippe Marini , président . - Nous sommes réunis pour une nouvelle audition « pour suite à donner » à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF. Cette enquête concerne l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Alors que de nombreux bilans du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ont déjà été établis, notre commission a souhaité s'intéresser plus précisément à l'agence elle-même et à sa gestion. Cette enquête nous a paru d'autant plus utile que s'annonçait un nouveau programme national de renouvellement urbain (ANRU), désormais consacré par la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Dans nos mairies, nous avons reçu notification de la délimitation des quartiers éligibles aux procédures de la politique de la ville, des contacts sont engagés à ce titre avec l'Etat.

Nous entendrons le Président de la cinquième chambre de la Cour des comptes qui nous proposera une brève synthèse des travaux de la Cour des comptes, puis Jacques Chiron, rapporteur spécial de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », interviendra. Les responsables de l'ANRU, au premier chef son président, notre collègue Michel Delebarre, ainsi que la tutelle de l'agence, à savoir le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), pourront ensuite réagir et le débat s'ouvrira avec l'ensemble des commissaires. Cette audition est ouverte à la presse et nous déciderons, après le débat, de publier ou non l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je remercie la Cour des comptes pour ce travail approfondi, qui confirme nos analyses sur certains points, en particulier nos craintes quant à la soutenabilité financière de l'agence et l'attribution de nouvelles compétences compte tenu des ressources dont elle dispose.

M. Pascal Duchadeuil, président de la cinquième chambre de la Cour des comptes . - Le rapport que je vous présente résulte d'un contrôle, plutôt qu'une évaluation, qui a porté sur deux points principaux : la performance de l'ANRU au regard de ses missions et les conditions d'accès à ses financements pour les opérations qu'elle mène. Nous avons également examiné si les recommandations que la Cour des comptes a eu l'occasion de faire à l'ANRU ces dernières années avaient été suivies d'effet ; de ce point de vue, je peux d'ores et déjà indiquer qu'à part les lacunes du système d'information, sur lesquelles je reviendrai, la Cour des comptes a constaté la meilleure maîtrise par l'agence de sa gestion et de son fonctionnement. La Cour des comptes se félicite également des relations entretenues avec son équipe dirigeante dans l'exercice de ce contrôle.

L'appréciation d'ensemble est globalement satisfaisante pour le passé mais plus prudente pour l'avenir.

Trois observations principales structurent le rapport de la Cour des comptes, chacune y fait l'objet d'un titre particulier et de recommandations.

Il y a d'abord la diversification des missions, avec les risques de voir l'ANRU s'éloigner de son coeur de métier, un risque de dispersion qui pourrait peser sur les missions principales de l'agence. Au gré des programmes d'investissements d'avenir (PIA), l'agence est devenue un opérateur de programmes parfois éloignés de ses missions premières : si les internats d'excellence peuvent encore s'y rattacher, ce n'est guère le cas des actions relevant de la culture scientifique et technique ou des actions territoriales intégrées en direction de la jeunesse. La diversification n'est pas un mal en soi, mais il faut veiller, d'une part, à ce que l'agence conserve les ressources humaines et matérielles nécessaires à l'exercice de toutes ses missions et, d'autre part, à ce que son action demeure lisible.

Autre sujet d'interrogation, la possibilité ouverte à l'agence, par la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, de prendre des participations dans des sociétés concourant au renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. L'intervention en fonds propres est un métier en soi, qui requiert une compétence d'investisseur et nécessite d'être capable d'en mesurer les risques et l'efficience. Il faut être prudent : voilà le message que la Cour des comptes veut faire passer.

Nous avons constaté également les nombreux défauts du système d'information de l'agence, alors que son coût a été relativement important. L'ANRU a été mise en place avec précipitation parce qu'il y avait urgence et qu'on attendait des résultats rapides, cela se comprend ; cependant, le système d'information retenu ne permet pas de suivre l'exécution du programme par quartier mais seulement par convention. Même si les conventions ont bien été passées essentiellement avec les quartiers de priorité 1 et 2, le système d'information empêche de savoir si l'on a bien affecté 70 % des financements aux quartiers prioritaires de rang 1, comme affiché. Ce système d'information n'est donc pas satisfaisant, il faut y remédier.

La Cour des comptes propose également d'autres améliorations fonctionnelles, comme la simplification des règlements d'intervention, l'extension des études préalables pour éviter un trop grand nombre d'avenants. La Cour des comptes suggère encore d'ouvrir une réflexion sur le système des avances, après avoir constaté que les avances non récupérées s'établissent à 530 millions d'euros fin 2013, un chiffre qui n'est pas si éloigné des quelque 659 millions d'euros pour les opérations terminées mais non soldées.

La Cour des comptes pose des questions sur la soutenabilité financière des programmes, sachant qu'il reste, fin 2013, 1,7 milliard d'euros à engager et près de 4 milliards d'euros à payer sur le PNRU qui s'achève, à quoi s'ajoutent les 5 milliards d'euros que la loi a inscrits pour le NPNRU. Des négociations et arbitrages sont en cours, il faut veiller à ce que les engagements puissent être tenus ; quand des économies ont été faites sur certaines opérations, la Cour des comptes suggère que ces marges de manoeuvre puissent être réservées pour financer le NPNRU.

Enfin, la Cour des comptes fait quelques remarques sur la gouvernance de l'agence, en particulier sur la composition du conseil d'administration et sur l'utilité qu'il y aurait à signer un contrat d'objectifs et de performance.

M. Jacques Chiron , rapporteur spécial . - Par cette enquête sur l'ANRU, nous voulions, à l'orée du NPNRU, répondre à ces questions : l'agence dispose-t-elle des moyens nécessaires à l'exercice de ses missions et constitue-t-elle un mode d'organisation efficace ? Est-elle parvenue à garantir un accès juste et équitable à ses financements par les collectivités territoriales concernées ?

Dans son rapport, la Cour des comptes relève l'élargissement important des missions confiées à l'ANRU ces dernières années, en particulier dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir. Elle considère que l'agence devrait d'abord se concentrer sur son « coeur de métier ». Les responsables de l'agence ici présents considèrent-ils disposer des moyens nécessaires pour mener à bien l'ensemble de leurs missions ? Cette extension de compétence est-elle justifiée par des raisons de méthode, de connaissance du terrain ?

Quelles réponses, ensuite, au constat de défaillance du système d'information de l'agence : le cahier des charges pour le renouvellement des applications informatiques sera-t-il achevé cette année ?

La Cour des comptes considère que le ministère du logement devrait être davantage impliqué dans la gouvernance de l'ANRU et le décret du 16 avril 2014 relatif aux attributions de la ministre du logement et de l'égalité des territoires précise que la ministre est « associée à l'exercice de la tutelle » sur l'ANRU. Comment cette association s'est-elle traduite concrètement, et jusqu'où aller, sachant que le ministère du logement est déjà représenté au conseil d'administration de l'agence ?

Enfin, la Cour des comptes suggère de supprimer la pratique des avances aux maîtres d'ouvrage, faisant notamment valoir les retards importants enregistrés pour la récupération de ces avances et qu'elles servent parfois à des opérations « hors ANRU ». Ces avances, cependant, ne sont-elles pas utiles, voire nécessaires pour le montage des projets et l'engagement des maîtres d'ouvrage ? La Cour des comptes indique que la direction du budget et le ministère du logement sont favorables à cette suppression des avances dans le NPNRU : qu'en pensent l'ANRU et le CGET ?

La Cour des comptes, enfin, confirme les craintes que notre commission a déjà clairement exprimées sur la soutenabilité financière de l'ANRU ; où en est-on précisément, maintenant que le lancement du NPNRU est acquis ? Quid , en particulier, des négociations en cours pour la prochaine convention entre l'État et Action logement pour 2015-2019 ?

M. Philippe Marini , président . - J'ajouterai une question sur la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville : comment va-t-elle être déployée et comment s'articuleront vos initiatives dans ce cadre ?

M. Michel Delebarre, président de l'ANRU . - L'agence est récente puisqu'elle n'a que dix ans. Elle est encore un organisme plutôt qu'une institution et a dû se développer tout en faisant face à un nombre toujours plus grand de collectivités locales candidates à ses programmes. Son premier travail a donc été, dans cette montée en régime rapide, d'examiner les différents quartiers éligibles, de créer des relations avec ces collectivités locales et l'ensemble des partenaires et de leur apporter des réponses fiables. Ce premier travail a largement donné satisfaction. Il est un acquis à l'actif de l'ANRU, comme je le lis dans la présentation que la Cour des comptes fait de l'agence, même s'il est encore possible de s'améliorer pour apporter davantage de garanties. Cependant, une fois cette première étape atteinte avec quelque succès, voici qu'un nouveau PNRU est annoncé, où l'on demande à l'agence d'être plus précise et plus rapide encore. Cela me conduit à penser que ce rapport de la Cour des comptes vient à point nommé, quand nous devons préciser ses modalités d'intervention.

L'ANRU maîtrise son action, mais ses résultats dépendent encore de deux facteurs incontournables : l'implication des collectivités territoriales - et chacun ici sait qu'il y a parfois loin de la déclaration d'intentions à la capacité de faire, mais aussi des délais particulièrement significatifs... - ainsi que l'état de préparation des partenaires, en particulier des bailleurs sociaux. Aussi, lorsqu'on parle de retard des opérations, il faut examiner les choses concrètement : le retard résulte de nombreux facteurs, de la procédure elle-même, des retours des partenaires voire des services déconcentrés compétents - et il ne signifie pas un abandon du projet, ni même une inquiétude sur sa réalité.

Enfin, il ne me semble pas que l'extension des compétences de l'agence soit mal vécue par notre tutelle. Nous apparaissons plutôt comme un facilitateur, puisque nous sommes déjà sur le terrain : les internats d'excellence en sont un très bon exemple. Cette mission nous a été confiée parce que nous avions démontré notre savoir-faire sur des compétences connexes dans les quartiers de la politique de la ville, c'est ce critère qui a joué... et j'ai tendance à penser que les internats concernés vivaient plus mal sans l'ANRU. C'est encore de notre expérience que le législateur s'est souvenu pour nous confier de nouvelles missions, y compris celle d'intervenir dans le secteur de la jeunesse et d'investir directement, par le biais de participations, dans des entreprises concourant au renouvellement urbain dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

M. Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU . - Oui, notre système d'information est éminemment perfectible : à mon arrivée il y a six ans, j'ai proposé d'abandonner ce système mal né, mais c'était trop tard et il fallait le garder, ceci en pleine montée en charge du PNRU... Nous écopons depuis, et nous préparons une nouvelle application pour le NPNRU : je peux vous assurer que nous tenons compte des errements et enseignements du passé...

Le Gouvernement, ensuite, élargit effectivement nos missions sur la base de notre expérience acquise, parce qu'il estime que nous sommes les mieux placés pour les exercer. L'agence compte 80 salariés, nous sommes une petite structure, un « OVNI administratif » turbulent qui revendique une remise en cause permanente : l'État nous demande de nous adapter constamment, j'y vois un élément sain pour le dynamisme de notre jeune maison.

M. Philippe Marini , président . - Quelle sera l'articulation entre l'actuelle et la nouvelle géographie prioritaire ? Je pense au cas concret de quartiers en difficulté, qui répondent à tous les critères à l'exception du seuil de 1 000 habitants et de la continuité urbaine. Que fait-on dans ces cas-là ? Faudra-t-il, dans ces quartiers en difficulté, aller jusqu'à construire davantage encore pour atteindre les seuils ?

M. Eric Briat, chef de service chargé de la ville et de la cohésion urbaine au Commissariat général à l'égalité des territoires . - La réforme de la géographie prioritaire vise effectivement à concentrer l'action sur les quartiers urbains les plus en difficulté, dans le tissu urbain même, ce qui nous conduit à réserver cet outil aux quartiers où se concentrent le plus de difficultés, en particulier en termes de pauvreté. Nous établissons cette géographie à partir d'une base statistique, puis d'un dialogue avec les collectivités territoriales pour nous adapter à la morphologie urbaine ; mais il y a effectivement des effets liés aux seuils ainsi qu'à la discontinuité territoriale.

M. Philippe Marini , président . - Que doit-on expliquer aux habitants des quartiers en difficulté qui se trouvent un peu à l'écart de la ville et ne répondent pas à ces seuils ? Qu'on ne fait rien pour eux ? Qu'il faut construire plus, y concentrer davantage les difficultés ?

M. Eric Briat . - Le PNRU ne vise pas ces quartiers, effectivement, mais la pire des réponses serait certainement d'y construire davantage de logements...

M. Michel Delebarre . - Effectivement, l'aggravation des difficultés n'est jamais une bonne solution... En revanche, l'ANRU peut intervenir par des prestations de conseil et de partenariat avec les collectivités locales pour trouver les meilleures solutions, même en dehors du PNRU. Ce qui suppose, en retour, que l'agence ait les moyens d'assurer effectivement de telles prestations, même si son équipe d'intervention doit demeurer limitée...

M. Eric Briat . - La tutelle est très favorable à l'élargissement des missions de l'ANRU. Cette extension marque la reconnaissance des compétences de l'agence, de son savoir-faire. C'est bien sûr le cas pour l'action « Ville et territoires durables » du PIA, pour les internats de la réussite, mais également pour le développement de la culture scientifique et technique et pour le programme « Projets innovants en faveur de la jeunesse », parce qu'on y mobilise, au-delà des compétences techniques du renouvellement urbain, la capacité acquise par l'agence de dialoguer et de nouer des partenariats avec les collectivités locales.

Le système d'information de l'ANRU a effectivement connu des défaillances depuis sa création et la nouvelle application attendue devrait être plus efficiente.

Faut-il associer le ministère du logement à la gouvernance de l'agence davantage qu'il ne l'est aujourd'hui ? Ce ministère compte déjà quatre représentants au conseil d'administration de l'agence, c'est deux fois plus qu'il y a dix ans, tandis que le ministère de la ville en compte cinq. Il participe également à l'élaboration du contrat d'objectifs et de performance, ainsi qu'à l'ensemble des groupes de travail. Son implication a donc déjà été renforcée et l'on ne gagnerait guère à aller jusqu'à la cotutelle : l'expérience montre que la tutelle unique est plus efficace, ce qui n'interdit en rien d'encourager la coopération la plus étroite entre ministères.

En tout état de cause, ces sujets seront traités dans le cadre de la révision en cours de la composition du conseil d'administration de l'agence.

M. François Marc , rapporteur général . - La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a confié à l'ANRU la possibilité d'intervenir en tant que co-investisseur, par des prises de participations dans des sociétés dédiées au renouvellement urbain des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Pour cette nouvelle compétence, l'ANRU dispose de fonds issus du second programme d'investissement d'avenir (PIA2).

Lors de l'examen de cette disposition, notre commission avait considéré que sa mise en oeuvre devrait être suivie avec vigilance. Elle avait mis en garde sur les risques économiques pris en tant qu'investisseur, ceux-ci étant in fine supportés par l'État puisque l'agence agit pour son compte. Nous avions également rappelé que d'autres acteurs intervenaient déjà en tant qu'investisseur dans la rénovation urbaine, en particulier la Caisse des dépôts et consignations et l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

La Cour des comptes parvient aux mêmes conclusions et ajoute que l'ANRU ne dispose pas nécessairement des ressources internes pour mener à bien ce nouveau mode d'intervention.

Comment l'agence voit-elle la mise en oeuvre de cette compétence ainsi que son articulation avec les actions menées par la CDC et l'EPARECA ? Au regard des éléments fournis par l'enquête, l'organisation conjointe associant ces différents acteurs ainsi que l'Etat, envisagée par le CGET, prend-t-elle forme ? L'ANRU dispose-t-elle des résultats de l'évaluation demandée à un conseil extérieur sur les implications de cette nouvelle compétence ?

M. Philippe Dallier . - Ceux qui suivent la politique de la ville depuis longtemps ne seront guère surpris par le rapport de la Cour des comptes ; nous savons bien, par exemple, que le système d'information de l'agence n'est pas bon, mais qu'il faut faire avec, même si c'est regrettable. Une inquiétude, cependant : n'est-il pas possible de vérifier, par une enquête ponctuelle, que 70 % des crédits vont bien aux quartiers de priorité 1 ? On peut concevoir que, le système d'information étant mauvais, ce résultat demande une investigation particulière, mais celle-ci est-elle au moins possible ?

Je crois, ensuite, que la Cour des comptes est bien sévère lorsqu'elle déplore un trop grand nombre d'avenants aux conventions : quand on a suivi l'application d'une convention de rénovation urbaine, sur des années, on sait que les avenants sont souvent nécessaires, parce qu'on ne peut pas tout prévoir au lancement de l'opération !

S'agissant du « recyclage » des crédits, des redistributions entre quartiers ont effectivement pu être réalisés. J'ai pu avoir le sentiment que ma commune en a été victime mais je ne le regrette pas et j'en comprends la logique. Une certaine souplesse est nécessaire sur des projets d'une telle ampleur et d'une telle durée.

En revanche, attention à ne pas « jeter le bébé avec l'eau du bain » en supprimant le système des avances ! Elles ont des défauts, peut-être, qu'il faut corriger, mais elles sont nécessaires sur le terrain. Demandez leur avis aux opérateurs et aux collectivités : il faut être prudent. Évidemment, si des avances ont été versées pour des opérations ensuite abandonnées, il faut récupérer l'argent.

La question du financement, ensuite, est déterminante. On parle moins, ces temps-ci, de la fameuse « bosse de l'ANRU », mais avec les 5 milliards d'euros à trouver pour achever le programme actuel et les 5 autres milliards d'euros pour le NPNRU, à la charge d'Action logement puisque l'État s'est désengagé, on risque fort d'avoir de mauvaises surprises, ou quelques déconvenues : où en est-on ? Action logement aura-t-elle les moyens et l'ANRU, la trésorerie ? Quelles seront les conséquences sur les délais de paiement ?

Je ne suis pas très partisan, enfin, de l'extension des compétences de l'ANRU, qui devient un véritable opérateur. L'agence est une petite structure qui fonctionne bien parce qu'elle est focalisée. Je ne suis pas certain que « la remise en cause permanente » soit un levier d'efficacité. Il faut, ici encore, de la prudence : continuez à être ce que vous êtes, une petite structure qui réussit de grands projets, plutôt que de vous disperser ! Je ne suis notamment pas favorable à ce que l'ANRU puisse investir par des prises de participation dans des sociétés concourant au renouvellement urbain.

Mme Marie-France Beaufils . - Je partage très largement le propos de Philippe Dallier, c'est celui du terrain. Attention sur les avances : les supprimer, ce serait fragiliser davantage les collectivités locales, en particulier celles qui ont le moins de moyens et qui sont en prise avec les plus grandes difficultés - des villes qui ont de grandes ZUS ou qui sont intégralement en géographie prioritaire, ce qui pose des problèmes à une autre échelle que celle de Compiègne avec son « petit » quartier en difficulté... Les retards, effectivement, résultent de nombreux facteurs, il faut que les bailleurs soient prêts, il faut toujours aller chercher, obtenir des financements complémentaires, il faut encore que les appels d'offres soient fructueux, ce qui n'est pas toujours le cas, car les entreprises du BTP ne se précipitent guère pour la réhabilitation... Tout ceci fait que, concrètement, les délais sont parfois difficiles à tenir.

Je m'interroge, ensuite, sur les remarques de la Cour des comptes concernant le « recyclage » des subventions suite à des sommes prévues qui n'ont pas été dépensées : constatez-vous réellement une dérive ? Cela ne semblait pas être le cas à ma connaissance. Les sommes prévues ne sont-elles pas utilisables pour d'autres actions du PNRU actuel qui manqueraient de crédits ?

Enfin, on comprend bien pourquoi l'État, qui se désengage, s'adresse à l'ANRU pour exercer toujours plus de missions ; mais cette extension ne doit pas se faire au détriment de la qualité de service, il faut que l'agence puisse exercer réellement ses missions - nous devons y être très vigilants.

M. Philippe Marini , président . - La géographie prioritaire à Compiègne ne vise pas qu'un « petit » quartier, nous avons eu une opération importante sur quelque 1 500 logements, d'un montant global de 80 millions d'euros et qui a laissé des « noyaux » de peuplement connaissant des difficultés de pauvreté n'ayant pu, inévitablement, être traités. Une partie du territoire est donc restée à l'écart de cette première intervention massive : c'est précisément là où l'on n'est pas intervenu, où le cadre urbain n'a pas été renouvelé, que la politique de la ville ne peut plus intervenir dans le cadre du nouveau programme !

Une question financière, ensuite : avec 5 milliards d'euros de subventions, l'État escomptait mobiliser 20 milliards d'euros pour le PNRU. Cet effet de levier sera-t-il au rendez-vous compte tenu des perspectives financières des collectivités territoriales ?

M. Pascal Duchadeuil . - La Cour des comptes n'a fait que suggérer d'utiliser les reliquats d'un PNRU à l'autre et elle s'est fondée sur la réponse que lui a faite l'ANRU ainsi que sur la position favorable du ministère du logement, le but étant de mobiliser toutes les marges de manoeuvre disponibles, compte tenu de la contrainte financière globale.

La Cour des comptes, ensuite, a bien conscience des avantages du système d'avances pour les collectivités locales, mais elle n'a pu qu'être frappée par la concomitance des 500 millions d'euros d'avances non récupérées et des 600 millions d'euros des opérations non soldées. La Cour des comptes est dans son rôle en suggérant d'engager une réflexion sur ce système pour l'avenir, afin de faire la balance entre les avantages et les inconvénients. Le ministère du budget et celui du logement se sont prononcés favorablement à la suppression des avances.

M. Pierre Stussi, rapporteur à la Cour des comptes . - Les avances sont-elles indispensables aux collectivités territoriales et aux bailleurs sociaux ? Dès lors que l'ANRU notifie l'attribution de subvention, la collectivité ou le bailleur peut parfaitement l'inscrire dans ses comptes, la seule question étant alors celle de la trésorerie et je ne suis pas certain que cela soit très utile. Nous avons été surpris, ensuite, de constater que le suivi des avances n'était pas systématique : c'est suite à notre demande que l'agent comptable de l'ANRU a fait le point et rédigé une note à la direction générale de l'agence.

Le système des avances engendre un coût administratif qui est loin d'être négligeable. Par ailleurs, les sommes versées peuvent être utilisées à d'autres fins que pour les opérations concernées. Certains maîtres d'ouvrage sont également peu enclins à rembourser des avances : 27 millions d'euros restent à récupérer sur des avances versées jusqu'en... 2007. Autre inconvénient, le système incite à différer la présentation des soldes d'opérations.

M. Michel Delebarre . - Nous sommes en train de travailler avec la Caisse des dépôts et le ministère de l'économie, sur cette faculté que vient de nous ouvrir la loi, d'intervenir en tant que co-investisseur, par des prises de participations. Le but est bien le développement économique du quartier rénové, renouvelé, et que le renouvellement tienne dans le temps, en incitant l'activité économique à s'y développer. Un soutien par des investissements privés peut y aider, à condition bien sûr de s'entourer des garanties nécessaires. Nous élaborons une méthodologie et serons en mesure d'en dire davantage d'ici la fin de l'année.

M. Philippe Dallier . - Et sur la soutenabilité financière ?

M. Philippe Marini , président . - Quid également de l'effet de levier et des financements croisés... qui ont mauvaise presse dans une certaine réforme territoriale en préparation. Je ne vois pas comment on peut faire des opérations de renouvellement urbain sans un maximum de financements croisés. On a un peu le sentiment d'être en lévitation dans un monde à moitié réel, avec quelques règles du jeu qui nous manquent.

M. Pierre Sallenave . - S'agissant du financement de l'agence, je distinguerai les échelles de temps. À long terme, les 5 milliards d'euros du NPNRU devraient pouvoir être mobilisés intégralement par Action logement, d'ici 2025 ou 2030 : à 500 millions d'euros par an, le rythme est soutenable...

M. Philippe Dallier . - Si Action logement n'est pas ponctionnée par ailleurs...

M. Pierre Sallenave . - Effectivement, c'est une question qui me dépasse. Devra-t-on, dans le nouveau PNRU, déplorer une nouvelle « bosse de l'ANRU » ? Je crois que s'il y a « bosse », elle sera bien moindre : d'abord parce que les projets des quartiers seront programmés à l'échelle de chaque agglomération afin de s'assurer de leur soutenabilité en amont avec le soutien de la direction générale des finances publiques ; ensuite parce que les dépenses, et donc les décaissements, seront plus étalées dans le temps, notamment du fait que les opérations interviendront davantage sur de l'habitat privé, ce qui est plus long et plus lent.

Quel sera l'effet de levier des subventions auprès des collectivités et des bailleurs ? Je suis bien en peine de vous répondre, maîtrisant bien moins que vous l'état des finances publiques. Quoi qu'il en soit, nous ferons en sorte que le projet soit viable.

À court terme, ensuite, le triennal est en négociation mais je crois pouvoir dire que nous passerons les années à venir avec un point bas en 2015-2016, une trésorerie proche de zéro et un fonds de roulement qui n'est pas rassurant pour le gestionnaire que je suis.

M. Philippe Dallier . - Avec des conséquences pour les délais de paiement aux collectivités locales ?

M. Pierre Sallenave . - Il n'est pas exclu qu'un jour les délais de paiement en pâtissent.

M. Philippe Dallier . - Bonne nouvelle pour les collectivités, au moment où elles manqueront elles-mêmes de ressources...

M. Pierre Sallenave . - Le plus délicat pour le financement me paraît à moyen terme, entre 2016 et 2019, avec la concomitance entre la fin du PNRU et la montée en régime du NPNRU ; il faudra mettre en place une gestion financière fine, la question des avances pourra faire partie des enjeux pour passer l'obstacle.

Je reste donc optimiste à long comme à court terme, et déterminé à trouver les meilleures solutions pour passer avec succès l'étape du moyen terme.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES

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* ¹ Cf supra le 3 du II du présent rapport.

* ² Cf supra le 1 du III du présent rapport.

* ³ Pour rappel, trois catégories de quartiers éligibles ont été retenus : 215 sites prioritaires correspondant à 189 quartiers (priorité 1) pour lesquels 70 % au moins des financements du PNRU doivent être consacrés, 342 quartiers supplémentaires (priorité 2) devant disposer de 20 % des financements et 453 quartiers complémentaires (priorité 3) pour le reste des financements.

* ⁴ Cf supra le 3 du II du présent rapport.

* ⁵ Cette action a pour objectif de « viser la très haute performance et l'innovation environnementale pour le renouvellement urbain » et la « diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ».

* ⁶ Avis n° 264 (2013-2014) de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ⁷ Et hors actions du PIA qui disposent d'un financement propre.

* ⁸ Selon l'engagement mutuel signé le 12 novembre 2012 entre l'État et Action logement et les engagements pris par courrier du Premier ministre adressé le 14 juin 2013 à Jean-Pierre Guillon, alors Président du conseil de surveillance de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement.

* ⁹ Avis précité de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.